| Onorevoli Colleghi! -- 1. La posizione ed il ruolo del
Parlamento nazionale nel sistema dei poteri politici della
Repubblica sono al centro del dibattito sulla riforma delle
istituzioni. Questo è il punto nevralgico di ogni processo
intellettuale e di ciascun disegno pratico di revisione
costituzionale, a cominciare dal tema della forma di governo e
delle relative congetture di mutamento, poiché dalla
riaffermazione o dalla diversa qualificazione della preminenza
del principio rappresentativo dipende in larga misura la
definizione stessa dell'ordinamento nel senso della
democrazia.
Di questo dato essenziale si è tenuto conto nella
elaborazione di un testo che affronta la questione della
struttura del
Parlamento, nel quadro, che vi si propone, della riforma
dello Stato in senso compiutamente regionale. E' stato il
punto di arrivo di un difficile travaglio nella decima
legislatura, da noi delineato con il concorso e con il
conforto di un amplissimo schieramento di forze politiche
nell'ambito della Commissione Affari costituzionali della
Camera: pervenuto alla discussione dell'Assemblea dei
deputati, lo sottoponiamo alla vostra valutazione all'inizio
di questa undicesima legislatura, da tutti auspicata come
legislatura costituente.
2. Riteniamo che la posizione ed il ruolo del Parlamento
debbano conservare e rafforzare il carattere preminente
conferito dal costituente, quale espressione
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della centralità del principio rappresentativo nel sistema
dei poteri politici, perché il processo riformatore delle
istituzioni repubblicane si concluda con il consolidamento
della qualificazione democratica del vigente regime
costituzionale.
Da questa preoccupazione siamo stati mossi nella
elaborazione del testo per un nuovo bicameralismo nella
struttura del Parlamento italiano, e questa è anche una
condizione decisiva per la riforma regionale dello Stato.
3. I caratteri assunti dalle nuove relazioni sociali,
dall'assetto dei pubblici poteri, e le relazioni che nella
società e nell'ordinamento si sono andate sviluppando per ciò
che concerne il soggetto privato ed i suoi diritti, convergono
nel far assumere un grande valore al rapporto tra il principio
rappresentativo e la qualificazione in senso democratico dei
tratti essenziali dello statuto del potere politico.
Sono state fatte numerose esperienze che hanno comprovato
questa affermazione, a cominciare dalla crisi della fine degli
anni sessanta, e dal suo esito nella società e nel pensiero
politico. Né la crisi di alcuni grandi sistemi ideologici, e
la disgregazione rovinosa dei modelli politici che ne sono
stati la diretta filiazione, esplosa di recente ma già
percepita dalle correnti culturali dell'Occidente più attente
ai problemi del potere, conduce ad altra conclusione che
questa.
E infine, l'analisi critica delle vicende della forma
partito in Italia, quando si muova nella preoccupazione di
assicurare la crescita e non il declino dei valori democratici
nel sistema, mette in evidenza soprattutto l'antinomia tra le
degenerazioni dei partiti ed il pieno dispiegarsi del
principio rappresentativo.
La democrazia rappresentativa si conferma storicamente come
il sistema che conferisce le migliori opportunità per creare
durevole consenso, per reintrodurre le perdute equità, e per
salvaguardare la laica dignità della persona umana nella
complessa e sempre più sofisticata società che viene
formandosi dalla evoluzione dell'era industriale e nel
trapasso all'era informatica e della grande cultura
scientifica.
4. La stessa tendenza, rivolta ad affermare con forza il
peso culturale e politico che spetta all'istituto della
democrazia diretta noto nel nostro ordinamento, il
referendum abrogativo delle leggi, malgrado il
considerevole impegno intellettuale di coloro che a ciò si
sono per primi applicati a partire dalla metà degli anni
settanta, ed in primo luogo del Partito Radicale di quel
tempo, non ha potuto scalfire il ruolo decisivo del principio
di rappresentanza nella democrazia repubblicana: e
puntualmente questo limite si è riprodotto nel tempo, fino
alle recenti sperimentazioni, rivolte ad uso politico o anche
costituente.
In effetti, l'uso dello strumento referendario non ha
potuto smentire alcune coordinate in qualche modo tradizionali
della disciplina strutturale di esso. Ciò si è verificato sia
quando tale uso si è applicato al controllo popolare delle
grandi opzioni del Parlamento (legge sul divorzio), sia quando
si è voluto saggiare il suo valore di accertamento ed
integrazione del consenso dei cittadini alle politiche del
Governo e del Parlamento (provvedimenti in materia di
contratti di lavoro e di misure di finanza pubblica), sia
quando altri fini si è tentato di perseguire, ma senza
successo, per fare di questo istituto un altro modo di
esercizio della sovranità popolare rispetto a quello che si
esplica nel quadro della preminenza del principio
rappresentativo.
5. La questione del ricorso al referendum per ciò che
concerne le riforme istituzionali, da più parti e per diversi
aspetti sollevata, e di cui si è discusso e si discute,
appartiene ad un ordine di considerazioni assolutamente
distinto rispetto a quello fin qui tenuto, che è il piano
della politica di revisione costituzionale e costituente.
Si deve osservare che non si tratta di ipotesi di revisione
di singole disposizioni costituzionali, ma di modifiche di
regime, la cui consistenza è tale, dal punto di vista della
qualificazione del sistema politico, da rendere inadeguato il
procedimento previsto dall'articolo 138 della Costituzione.
In casi come questi, è diffusa la convinzione sulla
necessità di ricorrere alla
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manifestazione della volontà popolare, o per integrare le
deliberazioni costituzionali del Parlamento, ex post, o
per procedere a scelte preliminari su punti centrali delle
prospettate modifiche, ex ante.
L'ipotesi in questione richiama la distinzione tra funzione
costituente e funzione di revisione costituzionale: nell'una e
nell'altra restano comunque centrali la posizione ed il ruolo
del principio di rappresentanza politica, che entra in
relazione con la fase referendaria, ma non ne è travolto.
6. Prima di affrontare la questione del bicameralismo, e la
revisione che se ne propone della disciplina positiva, si dà
conto di una opinione, che si stacca nettamente da ogni altro
criterio definitorio della struttura del nostro Parlamento.
Secondo tale concezione, oltre i dati comunemente ritenuti
del principio di rappresentanza come è posto in Costituzione,
dovrebbe enuclearsi un qualificato rapporto che darebbe
distinta rappresentanza a singole categorie (o classi) di
cittadini, individuati per professionalità, cultura,
competenza tecnica, o altri requisiti analoghi: su questa
specifica forma di rappresentanza si fonderebbe poi la
distinzione fra le due Camere parlamentari.
Lo schema è da respingere per il suo contenuto: esso, in
generale, introduce gravi soluzioni di continuità con molti
dei princìpi di regime, e in primo luogo con il fondamento
stesso della legittimazione della Repubblica, che risiede
nella qualificazione e nella pertinenza popolare della
sovranità, valore denegato se il potere politico proviene da
cittadini non più uguali nella designazione elettorale dei
propri rappresentanti, ma divisi da una barriera, entro la
quale si raccolgono i beniamini della comunità, e fuori della
quale devono stare tutti gli altri.
Questo ordine di idee non condurrebbe alla revisione ma
alla rottura della Costituzione, patto di convivenza civile
della democrazia repubblicana.
7. Il Senato ha affrontato, nella decima legislatura, la
questione della struttura bicamerale del Parlamento sotto
l'esclusivo profilo della incidenza che il principio del
bicameralismo perfetto esercita sull'esplicazione delle
funzioni parlamentari, e specialmente della funzione
legislativa. Nello schema a suo tempo predisposto dal Senato,
nulla è stabilito che vada nel senso del superamento di tale
principio, avendo per suo oggetto il solo procedimento, senza
in alcun modo intaccare la parità assoluta e speculare delle
attribuzioni delle due Camere.
Lo schema prevede che la Camera, nella quale è iniziato
l'esame del singolo progetto di legge, ne sia la "culla", e in
qualche modo ne assuma una competenza eminente.
Se infatti, dopo l'approvazione del testo da parte di
questa Camera, l'altra Camera, o il Governo, non facciano
richiesta di proseguirne l'esame nell'altro ramo del
Parlamento, entro un termine dato in generale, il procedimento
legislativo sarà concluso, e la legge formata e sottoposta
alla promulgazione del Presidente della Repubblica.
Il vantaggio che ci si ripromette, nell'escogitare questa
soluzione, è ben evidente, e consiste nell'eliminare la
indefettibilità del procedimento di deliberazione collettiva
delle leggi da parte del Parlamento, con risparmio di tempo e
semplificazione politica notevole.
Restano comunque escluse le leggi di revisione
costituzionale, di bilancio di previsione e consuntivo, di
autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali,
elettorali, di delegazione legislativa e di conversione in
legge dei decreti-legge: in tutti questi casi il procedimento
resterebbe immutato, e quindi a struttura collettiva
perfetta.
8. L'altra Camera conserva comunque la facoltà di disporre
l'esame e la deliberazione del testo, approvato dalla prima
Camera che se ne sia occupata: tale facoltà essendo imputata
all'organo, e non ad una sua frazione o parte, sarà attivata
dalla maggioranza dei membri della Camera stessa, come
d'altronde chiarisce il dibattito svolto a suo tempo, che su
questo punto è stato inequivoco e alquanto vivace.
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In questa norma si racchiude la garanzia del fine,
generalmente assegnato al bicameralismo dai fautori della sua
conservazione nell'ordinamento costituzionale, di prevedere la
possibilità per il Parlamento di riesaminare il testo
legislativo in un intervallo corrente tra la sua approvazione
e la conclusione del procedimento per la formazione della
legge.
Meno netta è la giustificazione della facoltà concessa al
Governo di provocare tale riesame, se tale facoltà è vista
alla luce della precedente considerazione. In realtà, la via
da battere è un'altra, per intendere correttamente
l'attribuzione al Governo di un simile qualificato potere
incidente sul procedimento legislativo.
Il Governo è titolare della funzione di indirizzo politico,
e lo è esclusivamente per i profili della iniziativa e della
attuazione: questo almeno è un dato pacifico nel quadro della
vigente forma di governo parlamentare. Ne consegue che la
facoltà riconosciuta al Governo di provocare il riesame del
testo legislativo deliberato da un ramo del Parlamento da
parte dell'altro ramo si colloca nella funzione governativa
dell'indirizzo, non nel fine generale della seconda lettura
parlamentare.
9. Se il testo deliberato dal Senato risolveva la questione
della semplificazione procedimentale per la produzione delle
leggi parlamentari, esso non toccava il tema della distinzione
tra le due Camere, che restano dunque, in esso, perfettamente
speculari nei poteri e nelle facoltà.
Il rilievo racchiude due interrogativi, di cui si deve dare
conto, perché è da ciascuno di essi che scaturiscono le
modifiche introdotte dalla Commissione Affari costituzionali
della Camera dei deputati a quel testo, e ancor più ampiamente
la nuova formulazione del principio regionalista nella
organizzazione dello Stato.
Si pone una prima generalissima questione, che concerne la
legittimità del bicameralismo perfetto nell'ordinamento
costituzionale repubblicano, tenuto conto dei mutamenti
impressi alla Costituzione materiale, che hanno posto in
discussione la ragione stessa del principio, così come
delineato e fissato dal costituente del 1947.
Il bicameralismo perfetto è del tutto estraneo alla
tradizione unitaria: persino dubbio è che nella fase
statutaria si sia avuto un vero e proprio bicameralismo, posto
il ruolo politicamente evanescente del Senato del Regno. La
struttura unitaria dello Stato esclude che possano valere le
ragioni giustificatrici che comunemente ricorrono nel tipo di
Stato federale.
Il tema pertanto della distinzione tra le due Camere non
corrisponde ad una pur apprezzabile esigenza di indole
strettamente teorica, ma è questione politicamente ineludibile
in un processo riformatore delle istituzioni, e spetta ai
sostenitori del mantenimento del principio bicamerale di
indicare tale distinzione: in mancanza di ciò, sul tavolo
resta attendibile e plausibile la sola forma monocamerale del
Parlamento della Repubblica.
10. Ma si pone anche una seconda questione, non meno grave
e stringente della prima, riguardo al testo di revisione
deliberato dal Senato nella precedente legislatura.
Mancando ogni traccia di distinzione tra le due Camere,
manca pure ogni e qualsiasi indizio per individuare la "culla"
delle leggi, e cioè a quale delle due Camere, per una data
materia, spetti l'iniziativa dell'esame delle leggi, ed anche
la deliberazione definitiva, se l'altra Camera non eserciti
l'atto di richiamo. Peraltro dovrebbe essere il caso, o una
particolare solerzia, o l'intesa tra gli organi direttivi dei
due rami del Parlamento, a fissare la "culla" delle leggi.
In ciascuna di queste ipotesi sorgono gravi ed insolubili
problemi di indole costituzionale e politica fin troppo
evidenti per esigere una qualche illustrazione. Ma in realtà i
dati effettivi di questo schema, nella sua concreta e
prevedibile esplicazione attuativa, sono ancor più
preoccupanti.
Mancando ogni e qualsiasi elemento oggettivo per
predeterminare la "culla" delle leggi, tale fondamentale
scelta finirebbe, per il tramite della maggioranza di
indirizzo e del principio della solidarietà
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politica che è connesso alla relazione fiduciaria, nelle mani
del Governo, che disporrebbe quindi della chiave vera del
procedimento legislativo.
Si può e si deve essere sensibili alla necessità di
rafforzare l'Esecutivo, ma non a questo prezzo, pagando il
quale non si rafforza l'Esecutivo, ma lo si sovrappone al
Parlamento.
11. Si è ritenuto, in forza di questa duplice obiezione,
che non appare superabile né dal lato teorico né da quello
della politica di revisione costituzionale in senso stretto,
di allargare la visuale dei problemi connessi al principio del
bicameralismo, rivolgendo l'attenzione al tema più generale
della posizione e del ruolo del Parlamento repubblicano, nel
quadro della organizzazione dello Stato nel suo insieme.
In questo ordine di idee, è apparso naturale partire dalla
crisi dei poteri dello Stato, ed in questa prospettiva porre
al centro dell'analisi l'esperienza ormai ventennale del
regionalismo, considerandone tutti gli aspetti negativi, le
delusioni, le carenze, e però riaffermandone la validità di
fondo, così come intuita dal Costituente, e accresciuta nello
sviluppo storico della società italiana, e della stessa idea
politica di Europa. E ci si è mossi nella preoccupazione
essenziale della crisi dello Stato, alla cui soluzione, è
sempre utile ribadirlo, convergono gli sforzi e le finalità
dell'intero processo riformatore delle istituzioni.
12. Lo Stato repubblicano soffre, tra i suoi mali, ed oltre
le disfunzioni che vi esportano carenze e difficoltà del
sistema politico, di una sorta di obesità strutturale,
sovraccarico come è di poteri e di attribuzioni, il cui numero
e la cui diffusività si estendono quotidianamente in guisa di
una mostruosa ed inarrestabile metastasi.
Gli inconvenienti gravi di questo stato di cose sono sotto
gli occhi di tutti.
La straordinaria quantità dei poteri dello Stato impedisce
un effettivo collegamento tra l'esercizio di essi e
l'assunzione di responsabilità politica, con il conseguente
sostituirsi dei corpi separati agli organi costituzionali
nella reale detenzione dei pubblici poteri.
A ciò si deve aggiungere il corollario di una insufficiente
e diseguale cura nella gestione della cosa pubblica, con
decadimento dei princìpi della imparzialità, della efficienza
e della tempestività nell'azione dello Stato e dei suoi
organi.
Lo Stato infine, malgrado tutto questo, tende ad accrescere
la sua influenza, comprimendo sia il soggetto privato che vede
ridotta la sua sfera di interessi e di diritti, sia i centri
di autogoverno democratico delle comunità territoriali,
regioni in primo luogo, e gli enti locali.
Non è questa la sede per approfondimenti teorici, ma non si
può fare a meno di notare, in sintesi di questa analitica
esposizione, che l'antico principio della divisione dei poteri
conserva intatta la sua importanza per la caratterizzazione
democratica dell'ordinamento, che tale principio nelle sue
forme primigenie è peraltro oggi inapplicabile, e che una
delle forme di una sua possibile rivitalizzazione è proprio
quella che si riconnette al decentramento regionale dello
Stato e dei suoi poteri (a cominciare da quello
legislativo).
13. Appare dunque indispensabile ricondurre lo Stato alle
sue ragioni essenziali di esistere e di agire, sollevandolo da
ogni altro compito che a questa premessa strutturale non sia
correlato, che deve invece trasferirsi alle Regioni, che
costituiscono l'altro polo della imputazione democratica dei
poteri politici.
Conseguenza immediata di questa assunzione di principio è
la sostituzione del criterio che distingue i poteri dello
Stato, legislativo ed amministrativo, dai corrispondenti
poteri delle Regioni: fuori discussione resta l'unità
dell'impianto della giurisdizione ordinaria o amministrativa,
di ogni ordine e grado.
Si deve invertire la logica distintiva tra le due sfere di
attribuzioni legislative, indicandosi, enumerandole
tassativamente, le attribuzioni dello Stato, tutte le altre
intendendosi attribuite alle Regioni di diritto comune.
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Ne deriva il nuovo testo dell'articolo 70 della
Costituzione, che determina le attribuzioni legislative dello
Stato, che possono, secondo una prima classificazione
oggettiva, raggrupparsi in attribuzioni concernenti:
l'ordinamento dello Stato in genere (revisione costituzionale,
formazione ed ordinamento degli organi costituzionali,
Parlamento, Presidente della Repubblica, Governo e Corte
costituzionale, rapporti tra Stato e Chiesa cattolica e tra
Stato e altre confessioni religiose), le relazioni
internazionali (politica estera, commercio con l'estero,
relazioni internazionali e della Comunità europea), la
sicurezza esterna ed interna (difesa nazionale, sicurezza
pubblica), il sistema dei diritti pubblici soggettivi (diritti
previsti dagli articoli da 13 a 21, 39, 49 e 51 della
Costituzione), il sistema delle garanzie (ordinamento
giudiziario e degli organi ausiliari previsti dagli articoli
99 e 100 della Costituzione, ordinamento della giustizia
civile, penale, amministrativa, tributaria e contabile,
ordinamento civile e penale e sanzioni penali), il sistema
della finanza pubblica (bilanci di previsione e consuntivo,
contabilità di Stato, moneta, attività finanziarie e credito
sovraregionali, tributi statali), il sistema dei pubblici
poteri nelle relazioni economiche (programmazione economica
generale, partecipazioni statali, politiche energetiche ed
industriali nazionali), il sistema dei pubblici poteri sul
territorio incidenti l'intera comunità statale (trasporti e
comunicazioni nazionali, grandi calamità naturali, tutela
dell'ecosistema, beni culturali e paesistici di rilievo
nazionale, parchi e riserve nazionali), le politiche per
l'alta cultura e l'istruzione superiore (ricerca scientifica e
tecnologica, tutela della proprietà letteraria, artistica ed
intellettuale, istruzione universitaria), il sistema dei
diritti sociali (previdenza sociale, tutela e sicurezza del
lavoro).
14. Le attribuzioni delle Regioni di diritto comune,
desunte per sottrazione delle competenze enumerate dello
Stato, sono del tipo già vigente, e cioè in concorso con la
legislazione di princìpi dello Stato.
Ma l'esperienza che si è avuta nel primo ventennio di vita
dell'ordinamento regionale non può lasciare indifferente il
procedimento di revisione costituzionale. In particolare si
deve tener conto dei mezzi con i quali l'antico, indomito
centralismo ha riguadagnato importanti spazi, che pure erano
stati assegnati alle leggi regionali dallo spirito e dalla
lettera delle disposizioni costituzionali.
Ne conseguono alcune importanti innovazioni, dirette al
fine di prevenire la possibilità di ricorso a quei mezzi che
hanno abusivamente sottratto poteri, e responsabilità, alle
Regioni.
Il terzo comma del nuovo testo dell'articolo 70 della
Costituzione dispone che lo Stato, nelle materie di competenza
delle Regioni, può fissare con leggi organiche esclusivamente
i princìpi fondamentali delle funzioni che attengono alle
esigenze di carattere unitario. Inoltre, la seconda parte del
secondo comma del nuovo testo dell'articolo 117 della
Costituzione chiarisce che le leggi organiche vincolano le
Regioni e non hanno come destinatari i cittadini.
Sembra evidente la ratio juris delle norme contenute
in queste disposizioni. Le leggi organiche (ora comunemente
note come leggi quadro o leggi cornice) sono le sole fonti
destinate a fissare i princìpi limite della potestà
legislativa regionale concorrente: non è più dunque
ammissibile desumere tali princìpi limite da altre fonti, e
soprattutto ricavarli da operazioni di ermeneutica astraendoli
dall'ordinamento (come si è fatto ad opera del Governo, della
pubblica amministrazione e dello stesso Parlamento).
Lo Stato può fissare i princìpi emanando le leggi
organiche, ma può anche astenersi dal farlo: in questa ultima
ipotesi la competenza legislativa regionale non sarà né
sospesa né menomata, ma si esplicherà legittimamente senza
questi limiti, che sono pertanto eventuali.
In logica coerenza con tali norme, si introduce una
rilevante qualificazione specificativa dei princìpi
fondamentali positivamente contenuti nelle leggi organiche: i
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princìpi infatti hanno come oggetto le funzioni, ed inoltre
attengono ad esigenze di carattere unitario.
L'obiezione che può essere mossa al valore oggettivo di
tale qualificazione, e cioè che essa sarebbe pur sempre
rimessa all'apprezzamento politico del legislatore statale,
soprattutto per ciò che concerne l'individuazione delle
esigenze di carattere unitario, da un lato prova troppo,
perché tale dimensione discrezionale non può, in ultima
istanza, non sussistere, e da un altro lato riceve una
risposta nella garanzia implicita che la fattispecie racchiude
in sé, essendo questo apprezzamento discrezionale del
legislatore statale ben censurabile dinanzi alla giurisdizione
costituzionale, in sede di legittimità e in sede di conflitto
di attribuzioni.
Si segnala infine la norma, che assume il significato anche
di norma di chiusura della nuova disciplina dei
princìpi-limite, secondo cui le leggi organiche sono efficaci
nei confronti dell'esercizio della potestà legislativa
regionale, non nei confronti dei singoli soggetti
(cittadini).
15. Altre disposizioni costituzionali si rendono
necessarie, quali misure di coordinamento con il mutato
rapporto tra potestà legislativa dello Stato e potestà
legislativa delle regioni.
In particolare, si esclude l'ammissibilità del
referendum abrogativo ordinario per le leggi organiche e
conseguentemente si integrano le fattispecie indicate al
secondo comma dell'articolo 75 della Costituzione, perché il
nuovo contenuto che identifica tali leggi sconsiglia l'ipotesi
di una loro cancellazione ad opera della maggioranza del corpo
elettorale, anche allo scopo di consolidare le garanzie delle
esigenze di carattere unitario della comunità nazionale.
Si esclude inoltre, in forza del comma aggiuntivo che si
propone all'articolo 77 della Costituzione, che rientri nella
facoltà del Governo di emanare decreti-legge in tema di
legislazione organica, e così anche che possa delegarsi il
Governo ad emanare decreti legislativi in argomento.
Le ragioni di questa duplice esclusione sono evidenti: la
natura stessa della legislazione organica risulta
incompatibile con i requisiti costituzionali richiesti per il
corretto ricorso alla decretazione legislativa d'urgenza, e
analoga antinomia insorge a proposito della delegazione
legislativa, che essendo essa stessa legislazione di princìpi
non può farsi in campi che sono della stessa natura.
16. Ulteriori norme valgono a precisare l'ambito
costituzionalmente definito per la legislazione regionale
concorrente.
Oltre il rispetto dei princìpi fissati dalle leggi
(statali) organiche, a cui sono vincolate le leggi regionali
(nuovo testo dell'articolo 117 della Costituzione, prima parte
del secondo comma), si impone altresì che le norme della legge
regionale non debbano essere in contrasto con l'interesse
nazionale, o con quello di altre Regioni (ibidem, prima
parte del terzo comma).
Questo duplice limite riproduce la vigente disciplina, ma
si chiarisce (ultima parte del predetto terzo comma del nuovo
testo dell'articolo 117 della Costituzione) che le relative
controversie sono definite dal Parlamento della Repubblica.
La precisazione è importante, poiché attribuisce al
Parlamento, e non al Governo, il potere di risolvere conflitti
che sono di natura politica, ed insorgono tra il legislatore
regionale e l'organo titolare dell'indirizzo politico
nazionale. Si deve intendere che la risoluzione del conflitto
avvenga con atti bicamerali non legislativi.
Il fine della innovazione è riferito alla necessità di
prevenire il ricorso da parte del Governo alle fattispecie
dell'indirizzo e del coordinamento per comprimere abusivamente
l'autonomia politica delle Regioni.
17. Così delineato il nuovo confine tra potestà legislativa
statale e potestà legislativa regionale, e per conseguenza
individuata la nuova categoria delle leggi organiche, è
apparso ben concludente collegare a tale distinzione di
massima il fondamento del criterio distintivo delle
attribuzioni di ciascun ramo del Parlamento.
Ma prima di dare conto di questa parte della riforma,
conviene sottolineare
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un dato. E' apparso opportuno non solo conservare il
principio del bicameralismo nella struttura del Parlamento
repubblicano, ma anche di interpretarlo come espressione della
pari legittimazione democratica, e della pari dignità
politica, delle due Camere: ciò implica che la formazione
delle due Camere avvenga per elezione diretta, e che a
ciascuna di esse sia attribuito di conferire e di revocare la
fiducia politica al Governo.
Si esclude infine la tesi di riservare ad una delle due
Camere la potestà legislativa, ed all'altra quella del
controllo, che sarebbe una ripartizione tale da indebolirle
entrambe, e quindi il Parlamento nel suo insieme.
18. Si assegna, pertanto, ad un ramo del Parlamento (Camera
dei deputati) la "culla" delle leggi dello Stato e all'altro
ramo la "culla" delle leggi organiche (Senato della
Repubblica). Ciò implica, essendosi confermato il congegno
procedimentale prima richiamato, il principio della competenza
prevalente, non esclusiva di ciascuna Camera nelle materie
attribuite (articolo 72- bis della Costituzione).
Il progetto di legge approvato da una Camera è trasmesso
all'altra e si intende definitivamente approvato se entro
quindici giorni dall'annuncio questa non deliberi
(scilicet a maggioranza semplice) che il progetto di
legge sia sottoposto anche alla sua approvazione: successive
richieste di riesame da parte di ciascuna Camera sono
possibili, ma se deliberate dalla maggioranza assoluta dei
componenti la Camera. Il Governo dispone della facoltà di
richiedere ogni volta il riesame.
Il procedimento legislativo è concluso quando il progetto
di legge risulti approvato da entrambe le Camere nell'identico
testo, o quando manchi una richiesta di riesame alle
condizioni dette (si deve intendere che il termine di tempo
viga anche per la richiesta del Governo).
19. A questa distinzione funzionale tra le due Camere in
ordine alla potestà legislativa, si premette l'individuazione
di alcune categorie di leggi, per le quali, attesa la loro
natura, si è ritenuto di conservare il procedimento di
discussione ed approvazione collettiva (leggi bicamerali).
Nel primo comma del nuovo testo dell'articolo 72 della
Costituzione sono annoverate come bicamerali le leggi in
materia di revisione costituzionale, elettorale, di bilanci di
previsione e consuntivi, di autorizzazione a ratificare
trattati ed accordi internazionali di natura politica o che
importino variazioni del territorio nazionale.
Si è escluso di poter inserire altre materie in questa
elencazione, sia perché non ve ne sarebbe una giustificazione
obiettiva, sia perché si attenuerebbero il senso e la utilità
del criterio distintivo, fino al punto di riproporre la
questione centrale della possibilità di mantenere in vita la
struttura bicamerale perfetta del Parlamento.
Come si è già ricordato, gli atti con forza di legge del
Governo sono emanati esclusivamente nelle materie riservate
alla competenza legislativa dello Stato, e dunque l'iniziativa
per i relativi atti legislativi (legge di delegazione e legge
di conversione) è presentata alla Camera dei deputati.
20. Il nuovo testo dell'articolo 72 della Costituzione
contiene altre norme sul procedimento legislativo, che
largamente confermano l'attuale disciplina, e in parte se ne
discostano.
E' notevole, in particolare, la prescrizione del comma
terzo, che rinvia ai regolamenti parlamentari la disciplina
dei procedimenti abbreviati per i progetti di legge di cui sia
stata dichiarata l'urgenza, definisce tali "in ogni caso" i
disegni di legge di conversione dei decreti-legge, sottraendo
alla deliberazione delle Camere, per tali atti, la
dichiarazione di urgenza.
Non si è ritenuto di espungere il principio del
decentramento legislativo, naturalmente confermandone la
inapplicabilità per le materie per le quali già oggi è
inammissibile, perché non può prevedersi in quale misura la
facoltà di richiamo sarà concretamente esercitata, e perché,
inoltre, si tratta pur sempre di una facoltà, il cui uso è
rimesso ai regolamenti parlamentari, che potranno tener conto
della futura esperienza.
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Resta infine da considerare, sotto questo profilo, il caso
delle leggi rinviate dal Presidente della Repubblica, che
dovrebbe inquadrarsi tra quelli delle leggi bicamerali.
21. Se la distinzione funzionale tra le due Camere è resa
in modo articolato e compiuto nel campo dell'esercizio della
potestà legislativa, essa non trascura il campo della potestà
di inchiesta.
Le due Camere conservano la potestà di inchiesta che
nell'attuale disciplina detengono, ciascuna nella sua
esclusiva responsabilità ed in ogni materia di pubblico
interesse. Ciò implica non soltanto la riaffermazione della
potestà di inchiesta monocamerale, ma, poiché nulla è mutato
al riguardo, anche l'inesistenza di limiti oggettivi al campo
di esplicazione della inchiesta: in particolare non sono
introdotti limiti che potrebbero derivare dalla distinzione
funzionale posta per l'esercizio della potestà legislativa.
Viceversa, come recita il comma finale che si propone di
aggiungere all'articolo 82 della Costituzione, se l'inchiesta
si dispone per legge, il relativo progetto viene presentato
alla Camera che è "culla" della materia sulla quale verte
l'inchiesta.
Ciascuna Camera pertanto può assumere l'iniziativa
legislativa per l'inchiesta solo nelle materie che sono
rimesse alla sua competenza prevalente (delle quali cioè sia
la cosiddetta "culla").
22. Il testo non comprende alcuna disposizione nella
materia elettorale, e non solo perché estranea alla natura
costituzionale della riforma proposta.
Il fatto è che si ritiene arbitraria ogni previsione di una
nuova legislazione elettorale politica, sulla cui urgenza pure
si conviene senza remora alcuna, prima che sia definito il
nuovo assetto della struttura bicamerale del Parlamento e sia
delineato il nuovo Stato regionale. Ad esempio, non appare in
alcun modo possibile la diversificazione delle discipline per
la formazione delle due Camere, se prima non sia definito il
ruolo di ciascuna: in particolare del Senato della Repubblica,
visto il collegamento speciale che se ne intravede rispetto al
fine della garanzia della integrità dei poteri delle
Regioni.
23. Integra la rinnovata disciplina dell'ordinamento
regionale dello Stato il nuovo testo dell'articolo 118 della
Costituzione, che al primo comma contiene il principio secondo
cui le funzioni amministrative nelle materie non riservate
alla competenza dello Stato spettano alle Regioni, alle
Province e ai Comuni.
Si coglie già una modifica rispetto alla norma ora vigente,
nel senso che la imputazione costituzionale di competenza
amministrativa ai Comuni ed alle Province si fa prescrittiva e
non meramente indicativa.
Il significato di questa innovazione si rende ancora di più
evidente, e rilevante, quando si consideri il secondo comma
del nuovo testo dell'articolo 118, secondo il quale la legge
regionale attribuisce alla Regione le funzioni amministrative,
di indirizzo, di coordinamento e di intervento che attengono
alle esigenze di carattere unitario regionale, mentre
attribuisce alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali le
funzioni amministrative di interesse locale. Ciò implica la
fissazione in Costituzione della garanzia per l'attribuzione
di competenze amministrative agli enti locali, bloccando in
questo modo la scarsa inclinazione di molte Regioni a
riconoscere tali competenze, che esse tendono a trattenere per
sé.
Resta inoltre la facoltà delle Regioni di delegare con
legge proprie funzioni amministrative agli enti locali, e di
avvalersi dei loro uffici (che quindi agiscono in quanto
uffici della Regione per questo tipo di funzioni
amministrative).
24. Ulteriori norme sono introdotte nel nuovo testo
dell'articolo 118 della Costituzione, per ciò che concerne la
funzione amministrativa della Regione.
La funzione amministrativa regionale rispetta le leggi
regionali e l'indirizzo regionale; concorrendo così la norma
ad escludere ogni intervento su questo piano degli organi
dello Stato.
Lo Stato può con legge delegare alla Regione l'esercizio di
altre funzioni amministrative (norma diversa, che sarà
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illustrata in seguito è quella che consente alla legge dello
Stato di prevedere che la sua attuazione avvenga con
l'esercizio della potestà regolamentare della Regione).
Infine, si dispone che le Regioni danno attuazione ai
regolamenti ed alle direttive delle Comunità europee nelle
materie di propria competenza: è però evidente che si tratta
di esercizio di potestà non solo amministrativa, ma anche
regolamentare e legislativa, e che essa è rivolta al
prevalente fine di prevenire invasioni di competenza da parte
di organi dello Stato, riaffermando al tempo stesso che le
obbligazioni nascenti dall'ordinamento comunitario vincolano
la Repubblica, e quindi le Regioni, oltre che lo Stato. In
vista di quest'ultima considerazione è previsto espressamente
l'esercizio da parte dello Stato del relativo potere
sostitutivo.
25. L'ordinamento delle Regioni a statuto speciale, se pure
non rientra direttamente nella revisione costituzionale qui
proposta, registra comunque e notevolmente gli effetti delle
nuove norme introdotte sul sistema costituzionale e
specialmente sul principio autonomistico dello Stato. Il tema
pertanto merita ulteriori approfondimenti, anche alla luce
delle indicazioni che emergeranno dalla discussione in
Assemblea, e si prevedono misure di coordinamento e di
adeguamento tra la disciplina delle Regioni di diritto comune
e quelle delle Regioni ad autonomia speciale.
In altro ordine di questioni, sembra opportuno istituire
una particolare facoltà delle Regioni di diritto comune,
rivolta ad estendere l'ambito delle materie riservate agli
statuti, alla materia elettorale, nonché a quella della forma
di governo. Secondo la disposizione che si propone, la legge
elettorale comune per le Regioni, e la forma di governo
delineata per esse in Costituzione, possono essere modificate
da ciascuna Regione con una propria disciplina, adottata
nell'ambito dello statuto (e quindi da sottoporre
all'approvazione con legge del Parlamento nazionale) ed a
maggioranza dei due terzi dei componenti il consiglio
regionale (e dunque tendenzialmente sottratta alla maggioranza
di indirizzo della Regione).
26. Il testo affronta quindi un terzo argomento, che è
quello del sistema delle fonti normative, operante per un
riequilibrio tra legge e regolamento, anche sulla scorta degli
orientamenti già espressi nel dibattito svoltosi al Senato
nella precedente legislatura.
Si pone in primo luogo, e per la prima volta nella
tradizione dell'ordinamento repubblicano, la riserva di
regolamento governativo.
Stabilisce infatti il nuovo testo del primo comma
dell'articolo 97 della Costituzione che i pubblici uffici sono
organizzati con regolamenti sulla base di princìpi stabiliti
dalla legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e
l'imparzialità dell'amministrazione.
La portata innovativa di questa formulazione è evidente. Si
passa dalla riserva di legge, oggi posta dal testo vigente per
ciò che concerne l'organizzazione amministrativa, ad una
separazione netta di competenze tra Parlamento e Governo, al
primo spettando solo di fissare con legge i princìpi, al
secondo la normativa di specie, conservandosi il vincolo
sostanziale della tutela del buon andamento e della
imparzialità dell'amministrazione.
27. Si propone inoltre l'articolo 95- bis della
Costituzione che al primo comma attribuisce al Governo la
potestà di disciplinare con regolamento materie non riservate
dalla Costituzione alla legge e non regolate dalla legge.
Si tratta dell'ipotesi conosciuta agli studiosi come quella
del regolamento cosiddetto indipendente, e già introdotto, al
termine di un lungo dibattito che ha impegnato scuole di
pensiero e gli operatori del diritto, nella legge 23 agosto
1988, n. 400, sull'ordinamento della Presidenza del
Consiglio.
Con questa proposta si mira a sciogliere definitivamente
ogni dubbio sulla legittimità costituzionale del regolamento
indipendente, ed a permettere in questo modo un ricorso più
agile ad una delle
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tecniche che vanno sotto il nome di delegificazione, fine al
quale sollecitano convergenti pareri tecnici e proposte di
varie parti politiche.
Al secondo comma di detto articolo 95 bis si prescrive
che la Corte dei conti, ove nell'esercizio del controllo
preventivo di legittimità riscontri violazione della riserva
di legge, sottopone la questione al giudizio della Corte
costituzionale, con provvedimento delle sezioni riunite.
La garanzia è aggiuntiva rispetto al normale regime di
controllo sui vizi di legittimità dei regolamenti, e introduce
un mezzo di attivazione della giurisdizione di legittimità
della Corte costituzionale, speciale per il profilo soggettivo
(Corte dei conti a sezioni unite), e per quello oggettivo
(violazione della riserva di legge da parte del Governo,
nell'esercizio di questo potere regolamentare).
Norma affine, ma provvista di diversa natura e di finalità
complementari al nuovo regime delle relazioni tra Stato e
Regioni, è quella contenuta nell'ultimo comma del nuovo testo
dell'articolo 117 della Costituzione, in forza della quale le
leggi statali possono demandare alla Regione il potere di
emanare norme per la loro attuazione.
28. Si dispone poi una importante precisazione del primo
comma dell'articolo 127 della Costituzione, in chiave di
maggior garanzia dell'autonomia politica e costituzionale
della Regione.
Secondo il nuovo testo che si propone, infatti, il
Commissario del Governo è obbligato a vistare le leggi
regionali che gli sono inviate dopo l'approvazione, tranne il
caso in cui il Governo promuova la questione di legittimità
davanti alla Corte costituzionale o quella di merito davanti
al Parlamento, e solo in una di queste due ipotesi, e non
genericamente, come si legge nel testo vigente della
disposizione costituzionale, "salvo il caso di opposizione da
parte del Governo".
Conseguentemente sono soppressi il terzo ed il quarto comma
dell'articolo 127. Si conferisce così maggior certezza nelle
relazioni tra Governo e Regione in ordine al delicato tema
della funzione legislativa regionale, espungendo la fase quasi
contrattuale che si era venuta inopportunamente a creare.
29. Una importante innovazione chiude la disciplina
dell'ordinamento regionale, a consolidare definitivamente il
valore pieno ed effettivo della autonomia delle Regioni, ed è
costituita dal nuovo testo dell'articolo 119 della
Costituzione.
In virtù di esso, la Regione dispone di tributi propri, che
può imporre nei limiti fissati con legge organica, che
raccorda l'imposizione tributaria regionale con la finanza
pubblica. La Regione inoltre riceve quote delle entrate
erariali, e sono altresì previsti finanziamenti per il
riequilibrio economico territoriale, e per specifiche esigenze
di intervento.
L'autonomia finanziaria delle Regioni implica il raccordo
tra la riforma dello Stato in senso regionale e la soluzione
di uno dei più acuti problemi che sono a base del dissesto
della finanza pubblica, ossia la dissociazione tra centri di
entrata e centri di spesa.
Resta insoluto un problema che andrà previamente
quantificato nelle sue dimensioni reali, ed è rappresentato
dal disavanzo fin qui accumulato, in generale, e
specificamente per le funzioni che ora si trasferiscono dallo
Stato alle Regioni.
Non è certo questa la sede formale per delineare la
soluzione di tale problema, ma è necessario chiarire che non
può aversi né il mantenimento dei valori del disavanzo nei
conti dello Stato, né tanto meno deviarne l'onere sui conti
delle Regioni. Ne deriva che l'intervento di ripiano deve
avvenire subito, e ad esso si deve provvedere in via
straordinaria e reale.
30. Un quarto gruppo di norme, riferito alla materia
internazionale, completa il testo di revisione
costituzionale.
All'articolo 11 della Costituzione sono aggiunti due commi,
in virtù dei quali si precisa il principio internazionalista
dell'ordinamento repubblicano.
Il primo di questi commi prescrive che l'Italia, nel
rispetto dei princìpi fondamentali dell'ordinamento
costituzionale, consente,
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in condizioni di parità con gli altri Stati, alle
limitazioni di sovranità conseguenti al conferimento a
comunità sovranazionali dell'esercizio di poteri sovrani
previsti dai trattati istitutivi e dalle convenzioni che ne
estendano le attribuzioni.
Rispetto al testo deliberato dal Senato è apparso opportuno
porre il vincolo delle condizioni di parità con gli altri
Stati, e chiarire che si tratta delle sole limitazioni di
sovranità derivanti dal conferimento dell'esercizio di poteri
sovrani, quelle a cui l'Italia può consentire.
Nel secondo comma si consacra, con un formale atto di
revisione costituzionale, quanto la prassi degli anni a
partire dai Trattati di Roma istitutivi delle Comunità Europee
ha già posto, ossia il favor della Repubblica al
processo di unificazione politica dell'Europa comunitaria: il
testo del Senato è stato integralmente fatto proprio dalla
Commissione.
31. Nella scorsa legislatura non si è potuto, per ostacoli
prevalentemente politici, definire un provvedimento già
utilmente avviato in materia di contenimento delle spese per
le campagne elettorali e di trasparenza sul finanziamento
delle stesse.
Si ritiene utile introdurre una norma in virtù della quale
la legge ordinaria
stabilisca un limite alle spese individuali che i candidati
possono affrontare, nonché prescriva l'obbligo di pubblicità
della provenienza dei fondi a disposizione dei candidati
stessi e l'impiego di tali fondi.
32. Resta da ricordare la disposizione che regola la
disciplina costituzionale transitoria, in materia di riparto
di competenze legislative dello Stato e della Regione.
Il Parlamento ha un tempo di tre anni, dalla entrata in
vigore della riforma, per deliberare sulle leggi organiche
(quali approvare, e quali non). In questo periodo, le Regioni
possono ugualmente esercitare la potestà legislativa, nelle
condizioni oggi vigenti, ossia nel rispetto dei princìpi
fondamentali secondo ciò che dispone l'articolo 117 della
Costituzione nella versione applicativa fin qui seguita.
Per ciò che concerne il trasferimento della organizzazione
amministrativa, essa avverrà comunque allo scadere del
triennio, o, per le materie nelle quali è intervenuta prima di
tale termine la corrispondente legge organica, alla entrata in
vigore di questa legge, o ancora, se pure il triennio non è
compiuto e la legge non è stata approvata, quando vi sia
l'intesa tra Stato e Regione.
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