| Onorevoli Colleghi! -- Nella frequenza altissima dei
provvedimenti normativi in materia fiscale si è perso molto
più dell'unità formale di questo ramo del diritto: si è persa
l'unità, anzi l'esistenza stessa dei princìpi che dovrebbero
ispirarlo.
La certezza del diritto come parte essenziale del rapporto
fiscale è stata indicata e perseguita non solo come un fattore
di garanzia per i contribuenti ma, soprattutto, come una
condizione essenziale di esistenza e di efficienza del
rapporto fiscale nell'interesse stesso del fisco.
Questa condizione è venuta progressivamente a mancare nel
nostro ordinamento e questa proposta costituisce un primo
tentativo per invertire questa tendenza.
L'idea di una raccolta di princìpi giuridici fondamentali
relativi ai rapporti tra fisco e contribuente è nuova, ma solo
per la legislazione italiana.
Infatti, mentre tradizionalmente in Italia i rapporti tra
fisco e contribuenti e più in generale tra cittadini e
pubblica amministrazione sono stati impostati sempre su
criteri di subordinazione-sudditanza, in alcuni Paesi
progrediti (Canada, Francia, Nuova Zelanda, Regno Unito)
esistono da tempo strumenti normativi di riconoscimento dei
diritti dei contribuenti ("carta del contribuente",
eccetera).
Più in generale, un recente rapporto OCDE (OCDE, Droit
et obbligations des contribuables. Description de la situation
legale dans les pays de l'OCDE, Parigi, 1990) ha
riproposto, anche sotto forma di
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raccomandazione ai Paesi membri, l'esigenza di stabilire
alcuni princìpi fondamentali regolatori dei rapporti tra fisco
e contribuenti (diritto alla certezza, diritto
all'informazione, istituzione di difensori civici, diritto a
non pagare più del dovuto, indennizzo per le maggiori imposte
versate, diritto alla riservatezza, diritto al ricorso,
eccetera).
L'impostazione seguita dall'OCDE, però, se da una parte
risulta particolarmente interessante per il suo carattere
generale e comparativo, dall'altra parte non sembra che possa
essere recepita tout court con riferimento
all'ordinamento italiano: i problemi relativi ai rapporti tra
fisco e contribuenti italiani, infatti, sono per certi versi
di portata più ampia, rispetto a quelli considerati dall'OCDE,
e, per altri versi, più specificamente inerenti alla
particolare realtà domestica.
Per queste ragioni, le ipotesi di lavoro che potranno
essere formulate sull'argomento qui in oggetto, pur traendo
spunto dalle raccomandazioni OCDE, dovranno avere uno sviluppo
originale e specifico.
Da ultimo, va segnalato che l'idea di impostare in modo
nuovo i rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione
mediante strumenti legali concreti (e non solo attraverso
generiche enunciazioni) si sta da qualche tempo affermando
anche nella produzione normativa: si pensi in tal senso alle
recenti circolari sulla cosiddetta autocertificazione (che
comincia solo adesso a funzionare a regime) e soprattutto alla
recentissima legge sulla riforma del procedimento
amministrativo.
Su questo piano, la legislazione fiscale è certamente
rimasta indietro: risulta, dunque, quanto mai necessaria una
iniziativa che si muova nella stessa direzione.
1. Le caratteristiche e il contenuto.
L'enunciazione dei princìpi relativi ai diritti dei
contribuenti può essere formalizzata nei modi più disparati:
sotto forma di "manifesto" cui aderiscono le forze politiche e
le parti sociali, sotto forma di direttive impostate
dall'Amministrazione centrale, sotto forma di impegno
programmatico del Governo, eccetera.
Risulta però evidente che se si vuole che uno strumento del
genere abbia un minimo di concretezza e di vincolatività
l'unica forma idonea (e sia pure con certi limiti) è
certamente quella legislativa.
Peraltro, a questo proposito, va rilevato che lo strumento
legislativo di per sé presenta seri limiti in ordine alla sua
vincolatività, ed in specie alla possibilità di condizionare
le singole scelte concrete del potere legislativo in materia
fiscale; vige infatti, il principio secondo cui lex
specialis derogat legi generali priori.
L'unico modo di evitare alla radice un problema del
genere sarebbe quello del ricorso alla legge costituzionale,
ma, con riferimento al problema qui in oggetto, uno strumento
del genere sarebbe improponibile, sia per la complessità
procedimentale, sia per la specificità della materia.
Dovendo utilizzare la legge ordinaria, il problema qui
sopra prospettato può essere (parzialmente) superato
attraverso uno strumento tecnico che eviti, almeno, l'odiosa
prassi della deroga (o dell'abrogazione) tacita, che oltre
tutto dà luogo sempre a gravi difficoltà interpretative.
In specie, si tratterebbe di munire la legge qui in oggetto
di una specifica clausola in base alla quale qualsiasi deroga
alle disposizioni della legge medesima deve essere
espressamente formulata, con ciò appunto vietando la
cosiddetta deroga tacita. Un esempio recente di clausole del
genere è contenuto nell'articolo 1 della legge 8 giugno 1990,
n. 142, in materia di riordinamento delle autonomie locali.
In questo modo, si può raggiungere per lo meno l'obiettivo
di provocare un marcato controllo parlamentare su qualsiasi
tentativo di deroga ai princìpi di tutela dei contribuenti.
Importante sembra poi l'individuazione del ruolo che
il provvedimento qui in oggetto dovrebbe assumere nell'ambito
del "sistema" tributario italiano; l'ordinamento vigente,
infatti, è caratterizzato da
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una miriade di disposizioni in continua "evoluzione" e da un
andamento legislativo contraddittorio in cui si susseguono,
ormai senza soluzioni di continuità, da una parte
provvedimenti omnibus (i famosi decretoni, con le
relative reiterazioni), e dall'altra provvedimenti
"coriandolo", leggine sparse qua e là, che appaiono quasi
quotidianamente sulla Gazzetta Ufficiale.
In questo contesto babilonico, il tentativo di
sistematizzazione in testi unici delle norme fiscali non
sembra aver dato una prova del tutto convincente, né peraltro
l'ipotesi di una vera e propria codificazione fiscale sembra
praticabile in questo momento.
Per tali ragioni, una iniziativa legislativa a tutela dei
diritti del contribuente dovrebbe assumere le caratteristiche
di una sorta di "Statuto del contribuente", e cioè di una
raccolta di pochi (le norme fiscali sono già troppe, e le
tasse sono più di cento) princìpi fondamentali e concreti
relativi ai rapporti tra contribuenti e fiscalità (intendendo
in tal senso non solo i rapporti con l'Amministrazione, ma più
in generale l'approccio di tutti i cittadini con la galassia
fiscale).
In relazione a ciò le norme dello Statuto non devono
costituire soltanto diritti dei contribuenti e correlativi
obblighi dell'Amministrazione, ma anche (e ciò è fondamentale)
creare "norme sulle norme", e cioè regole vincolanti per il
legislatore (compreso il Governo quando agisce come
legislatore) in ordine alle caratteristiche ed ai princìpi
della produzione legislativa in materia fiscale.
In relazione a questi dati strutturali di base, i princìpi
che il progetto di "Statuto" dovrebbe contenere possono essere
individuati, almeno in prima approssimazione e con riserva di
ulteriori integrazioni, come segue.
2. I princìpi.
2.1. L'esigenza fondamentale in tema di produzione
legislativa, ed in particolare in materia fiscale, è
senz'altro relativa al principio di certezza (une maxime
qui garantit le repos des familles): questo implica
innanzitutto che tutti devono essere in grado di conoscere
agevolmente qual'è la legge fiscale vigente in un determinato
momento; questo, a rigore, dovrebbe implicare il divieto di
inserire norme fiscali in leggi aventi oggetto extrafiscale
(fatta ovviamente eccezione per quelle disposizioni fiscali
strettamente inerenti all'oggetto della legge).
Con riferimento ai tributi periodici, che sono strutturati
per periodi d'imposta, sembra necessario prevedere che non
possano essere stabilite modifiche applicabili al periodo
d'imposta in corso, oltre una certa data prestabilita (ad
esempio il 30 settembre).
Infine, particolare attenzione dovrebbe essere posta al
rispetto, anche sostanziale, del principio di irretroattività
della legge.
E' frequente, infatti, il ricorso oltre che a norme
palesemente retroattive, a norme impositive che colpiscono sia
pure per il futuro rapporti già pendenti.
In quest'ultimo caso, anche se vi è un rispetto formale del
principio di irretroattività, si può verificare un grave danno
per il contribuente che ha posto in essere una certa attività
programmandone i costi anche in funzione di un determinato
regime fiscale, e che si trova a dover scontare una fiscalità
elevata, o comunque diversa.
In relazione a ciò, sembra opportuna la previsione di una
norma che vieti oltre alla retroattività delle norme fiscali
(salvo il caso delle disposizioni espressamente
interpretative), l'applicazione ai rapporti pendenti delle
disposizioni fiscali meno favorevoli ai contribuenti.
2.2. I princìpi relativi ai rapporti fiscocontribuente che
dovrebbero essere inseriti nello "Statuto" qui in oggetto si
possono compendiare nel generico e lato concetto di diritto
all'informazione, che in un certo senso costituisce il
pendant del principio di certezza enunciato al punto
2.1.
Diritto all'informazione vuol dire, in generale, diritto di
ciascuno uti civis a conoscere compiutamente e
agevolmente
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le disposizioni fiscali vigenti, e, in particolare, il
diritto del contribuente uti singulus di conoscere
qual'è la propria posizione fiscale in ordine a un determinato
atto del contribuente medesimo o dell'Amministrazione.
Il diritto generale all'informazione si traduce e si
specifica quindi in correlativi obblighi dell'Amministrazione
verso la collettività, e verso i singoli cittadini.
Il diritto all'informazione della collettività si esplica
essenzialmente in una esigenza di divulgazione capillare
efficace e puntuale di tutte le informazioni ufficiali
relative alla materia fiscale, in modo da creare un vero e
proprio corpus fisico e vivente delle norme fiscali
(diffusione capillare della guida del contribuente,
pubblicazione sui supporti più idonei dei testi coordinati
delle norme fiscali, pubblicazione tempestiva di tutte le
circolari e di tutte le risoluzioni), e nella necessità che
l'Amministrazione provveda obbligatoriamente e tempestivamente
alla redazione delle circolari interpretative sulle più
importanti leggi fiscali (a titolo indicativo, si consideri
che a oltre quattro anni di distanza dall'emanazione del testo
unico delle imposte sui redditi, non è stata ancora pubblicata
la relativa circolare esplicativa, né pare che ciò sia in
programma).
Il diritto all'informazione verso il singolo contribuente
si esplica essenzialmente in una esigenza di chiarimento e
risposta in relazione a problemi specifici che il contribuente
medesimo intende sottoporre all'Amministrazione.
In particolare, sembra opportuno creare un meccanismo in
base al quale, non essendo possibile garantire a ciascun
contribuente una risposta tempestiva da parte
dell'Amministrazione su singoli quesiti, dovrebbe essere
consentita la presentazione
di istanze preventive con l'indicazione motivata
della condotta che il contribuente intende seguire.
Se l'Amministrazione non intende o non può rispondere a
tali quesiti, deve essere garantito, comunque, al contribuente
che si uniforma, senza attendere l'orientamento
dell'Amministrazione, all'impostazione prospettata
nell'istanza, che non gli saranno comminate sanzioni (né
amministrative, né penali), nel caso in cui l'Amministrazione
medesima reputi, in sede di accertamento, che la condotta del
contribuente non sia conforme alla legge.
Un altro problema connesso al diritto all'informazione è
quello relativo alle notizie concernenti gli atti impositivi e
di riscossione notificati ai contribuenti.
In ogni atto notificato al contribuente dovrebbe essere
indicato presso quale ufficio e presso quale impiegato è
possibile ottenere (anche telefonicamente) le informazioni del
caso.
Il problema è particolarmente grave per i ruoli notificati
ai sensi dell'articolo 36- bis del decreto del Presidente
della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600; questi ruoli
(compilati con procedura automatizzata dai centri di servizio)
non sono preceduti da un atto di imposizione motivato (avviso
di accertamento) e non sono a loro volta motivati, con la
conseguenza che i contribuenti non sono quasi mai in grado di
ricostruire le ragioni che hanno determinato la emissione del
ruolo.
Questo stato di incertezza, come è ovvio, non fa altro che
alimentare, oltre che la sfiducia dei contribuenti, il
contenzioso tributario, e, molto spesso, il clientelismo negli
uffici finanziari.
In relazione a ciò, sarebbe quindi opportuna la previsione
di una motivazione, anche succinta purché chiara ed efficace,
anche di questi ruoli.
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