| Onorevoli Colleghi! -- Lo iato venutosi a creare fra
cittadini e pubblica amministrazione è certo fra i più gravi
mali del nostro Paese.
Occorre, quindi, cercare di colmarlo, anche attraverso
modifiche e integrazioni della nostra legge fondamentale.
Va infatti rilevato come, senza una precisa e specifica
puntualizzazione in sede costituzionale, risulti di fatto
impossibile dare vita ad una legislazione chiara, univoca e
precisa in un qualunque settore. Anzi, il proliferare di leggi
e di leggine è
il segno più evidente della nostra sudditanza a quella che
potremmo chiamare l'"etica del mezzo", ossia a quel tipo di
cultura giuridica che pone l'accento sullo strumento, sulla
procedura, sul rito. Bisogna quindi riaffermare l'"etica del
fine", inteso come individuazione di un certo tipo di esigenza
sociale legata anche alla centralità della persona umana nelle
concrete dinamiche del suo "vissuto".
Per questo ci pare quanto mai opportuno riformulare il
testo della nostra legge fondamentale là dove crede di dettare
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criteri generali ed astratti a cui deve essere ispirata
l'attività amministrativa. E ciò è possibile soltanto agendo
in due direzioni solo apparentemente contraddittorie: da una
parte, responsabilizzando anche i politici - che oggi sono per
lo più gli effettivi gestori del potere - e, dall'altra,
cercando di riaffermare una concezione dell'attività
amministrativa intesa come autentico servizio e non come
puro e semplice dominio.
La presente proposta di legge (come la relazione che lo
accompagna) intende dunque evidenziare e riparare alle
conseguenze dei vizi di formulazione legislativa già in parte
verificatisi, ci duole dirlo, in sede di Assemblea
costituente.
Un primo vizio è costituito dal fatto che la Costituzione,
quando parla di "pubblica amministrazione", non specifica
sufficientemente che con tale termine non si possono oggi
intendere, per come concretamente era ed è venuta
atteggiandosi, che due concetti fra loro non equivalenti ma
ugualmente importanti: quello della burocrazia professionale e
quello degli amministratori cosiddetti onorari o elettivi. La
conseguenza immediata e diretta è stata considerare in una
dimensione di servizio solamente i primi, e non anche i
secondi (e provano la rispondenza al vero di tale asserto gli
statuti di recente approvati da comuni e province in
esecuzione dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, i quali, nel
disciplinare l'istituto del Difensore civico, gli hanno per lo
più conferito il potere di vigilare sull'operato dei soli
funzionari, e non anche dei politici dell'ente).
Questo il senso, pertanto, di una prima modifica
all'articolo 98 della Costituzione qui proposta e cioè la
specificazione che in ambedue le componenti qui evidenziate
essa persegue (anzi, è "al servizio" di) interessi
pubblici.
Ma vi è di più. L'articolo 98 della Costituzione afferma
che esse, comunque le si voglia intendere, "sono al servizio
esclusivo della Nazione".
Che cosa vuole dire in realtà tale espressione?
Tutto e niente.
"Nazione" significa infatti, sotto il profilo di quella
realtà politica che non può non "riempire" le altrimenti
astratte formule giuridiche, coloro che si ritengono portatori
dell'interesse nazionale, cioè i politici di professione; la
strada presa dai costituenti era dunque la peggiore che
potessero prendere, perché tornavano indietro di qualche
secolo, quando cioè si è incominciato a cercare di separare il
ruolo del funzionario nello Stato di diritto da quello del
detentore del potere politico.
L'altra concezione era non solo errata e sotto molti
profili anacronistica, ma era il punto di partenza di una
quantità di guai che magari sarebbero avvenuti - considerata
l'esperienza che abbiamo fatto e che facciamo, di una pubblica
amministrazione colonizzata e lottizzata dai partiti - anche
se la Costituzione fosse stata in questa parte scritta meglio
di come in realtà lo è stata.
Noi oggi vediamo benissimo che quello che andava scritto
era che i pubblici funzionari sono al servizio esclusivo
dei cittadini; questa era l'espressione da usare, e lo è
tanto più in una società articolata e complessa come quella
contemporanea. Per questo noi proponiamo di introdurre questa
tutt'altro che marginale puntualizzazione.
Un terzo vizio della Costituzione è dato dal fatto che
essa, attualmente, pone come parametri dell'attività
amministrativa solamente la sua "imparzialità" ed il suo "buon
andamento" (articolo 97, primo comma). Tali concetti appaiono,
per la verità, piuttosto vaghi e generici, e perciò
suscettibili delle più diverse interpretazioni.
Per questo noi proponiamo di costituzionalizzare anche i
parametri - oggi fra l'altro comunemente usati a livello di
legislazione ordinaria - dell'economicità (intesa come
risparmio e razionale allocazione delle risorse secondo le più
moderne teorie aziendalistiche), dell'efficienza (concepita
come congruo rapporto di conformità fra mezzi e fini) e
dell'efficacia (valutata come corrispondenza agli obiettivi
prefissati) della gestione della cosa pubblica.
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Sono criteri, questi, tutti imperanti nelle dinamiche
economiche ed a cui è ormai da secoli improntata la logica del
diritto privato. Un diritto fondato sulla legalità, sulla
certezza, sulla uguaglianza e sulla razionalità della legge e,
pertanto, dell'azione che ad essa si conforma. Tutti criteri
che ormai è bene introdurre anche nel campo del diritto
pubblico.
Un quarto vizio della nostra legge fondamentale in tema di
pubblica amministrazione è dato dalla mancanza di riferimento
ad un principio, oggi comunemente invocato, di obbligatorietà
del rispetto del "giusto procedimento". Bisogna cioè precisare
che nessun procedimento amministrativo direttamente o
indirettamente incidente su situazioni giuridiche soggettive
attive puo considerarsi legittimo se non risponde ad almeno
tre requisiti fondamentali: a) la motivazione (oggi
prevista a livello costituzionale solo per i provvedimenti
giurisdizionali); b) la possibilità di contraddittorio
con il soggetto interessato; c) l'informazione
preventiva e tempestiva.
La pubblica amministrazione non è infatti solo un soggetto
erogatore di servizi. E' anche (e soprattutto) una pluralità
di centri di regolamentazione di interessi.
Bisogna dunque una volta per tutte abbandonare la logica di
una illimitata "discrezionalità" connessa alla ricerca di un
non meglio precisato "pubblico interesse" (spesso comodo
paravento di interessi particolari), che talvolta sconfina
nell'arbitrio.
Solo facendo coesistere il principio burocratico con
quello partecipativo, quindi, si subordina l'attività
amministrativa a quei princìpi di "sovranità popolare" e di
"effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese"
che, pur solennemente affermata dagli articoli 1 e 3 della
Costituzione si ridurrebbe altrimenti a mero flatus
vocis.
Infine, un ultimo punto. E cioè il vincolo di
territorialità per il pubblico funzionario che noi ci
proponiamo di introdurre.
L'unità d'Italia ha infatti comportato, fra le sue
conseguenze, l'attivarsi di un sistema di reclutamento dei
pubblici dipendenti mediante concorsi estesi generalmente
all'intero territorio dello Stato.
Ciò ha determinato notevoli squilibri, in quanto la
propensione verso la "paga pubblica", per un complesso di
cause economico-sociali, risulta più accentuata fra la
popolazione originaria di talune regioni, comportando una non
omogeneità dei pubblici impiegati rispetto alle zone di
provenienza, le quali presentano divari significativi nella
percentuale di addetti alla pubblica amministrazione.
L'uso poi di trasferire funzionari dalle varie sedi per
ricoprire i posti vacanti in organico ha accentuato il
fenomeno, fra le cui risultanze negative possono indicarsi una
scarsa conoscenza della realtà territoriale, un periodo
iniziale di varia durata destinato all'ambientamento e
generalmente privo di efficace produttività, situazioni di
conflittualità di vario grado fra il personale statale e le
autorità locali site nella sede di servizio.
Tale situazione è ben evidenziata da una ricerca condotta
dal professor Sabino Cassese, per lungo tempo direttore della
Scuola superiore della pubblica amministrazione, pubblicata
nel volume Servitori dello Stato di Redento Mori, edito
nel 1980 dalla casa editrice Zanichelli (la situazione, da
allora, non è mutata: si è anzi, se possibile, aggravata).
In tale studio si rileva che, sul totale degli allievi che
hanno frequentato fra il 1963 e il 1979 la Scuola superiore
della pubblica amministrazione per poter accedere alla
qualifica dirigenziale, il 61 per cento proveniva dal sud, il
31 per cento dal centro, il 7 per cento dal nord e l'1 per
cento era nato all'estero. Fra gli allievi del sud, inoltre,
il 13 per cento risultava nato e residente a Napoli e fra
quelli del centro il 22 per cento era originario di Roma.
Per quanto riguarda le più alte cariche, su un campione di
400 direttivi, le percentuali risultavano ancor più marcate:
75 per cento per il sud, 22 per cento per il centro e 3 per
cento per il nord.
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Quanto al rapporto tra residenti, funzionari e provenienza
degli stessi, la ricerca condotta dal professor Cassese
fornisce questi dati:
nord: 45 per cento di popolazione, 35 per cento dei
funzionari occupati (di cui il 3 per cento originario delle
regioni settentrionali);
centro: 20 per cento di popolazione, 23 per cento dei
funzionari occupati (di cui il 22 per cento originario delle
stesse regioni);
sud: 35 per cento della popolazione, 33 per cento dei
funzionari occupati (tutti originari di quelle regioni).
A commento dei dati il professor Cassese metteva in risalto
il fattore della provenienza territoriale quale primario per
uno studio delle problematiche dell'impiego pubblico statale
in Italia e quale prima considerazione da tenere presente per
capire conflitti e tensioni interni alla pubblica
amministrazione, provocati da un fenomeno di
déplacement.
Arrivava alle seguenti conclusioni: "Anche se non ci sono
le stesse distanze territoriali, ambientali, ecologiche e
culturali si ripete quasi - all'inverso - l'esperienza del
funzionario dell'amministrazione reale inglese che andava ad
amministrare l'India".
Per ovviare a tali inconvenienti, risulta allora opportuno
rideterminare, quanto meno per le cariche di vertice, il
criterio di selezione dei preposti, introducendo un elemento
collegato con la territorialità.
Tale elemento non risulta estraneo al nostro ordinamento,
ritrovandosi già attuato in norme specifiche concernenti la
provincia autonoma di Bolzano.
Nè esso è privo di precedenti in altri ordinamenti. Valga,
ad esempio, il disposto della legge fondamentale della
Repubblica federale tedesca, che all'articolo 36 così recita:
"Nelle più alte cariche federali devono trovarsi, in un
rapporto adeguato, funzionari di tutti i Laender. Le
persone adibite agli uffici federali devono, di regola,
provenire dal Land in cui esplicano la loro
attività".
Ma non bastano i rilievi sociologicostatistici.
Non dobbiamo infatti dimenticare che la legge 7 agosto
1990, n. 241, (benché approvata quasi in sordina ed ancor oggi
poco conosciuta), ha introdotto il principio del "responsabile
del procedimento". Ciò significa stabilire per legge un
vincolo più forte fra amministratori e amministrati, che non
può prescindere da un più profondo radicamento nel tessuto
culturale, economico e sociale del territorio. Non solo, ma
vuole anche affermare l'esigenza di un rapporto più diretto
fra funzionario e cittadino, che può trovare il proprio
fondamento (al di là di tante retoriche teorie
"partecipative") soltanto nella subordinazione ad un comune
vincolo di territorialità.
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