| Onorevoli Colleghi! -- La ratifica del trattato di
Maastricht ha comportato nei principali Stati europei un
impegnativo lavoro - in molti casi non ancora concluso - di
integrazione e adattamento delle rispettive Carte
costituzionali. Per molti ordinamenti europei non si è
trattato solo di legittimare le cessioni di sovranità che
l'entrata in vigore del trattato comporterà con il
trasferimento dagli organi nazionali a quelli comunitari dei
poteri in importanti settori, ma anche - ad esempio in
Francia, in Spagna, in Germania, nel Regno Unito - di adeguare
la forma di governo alla partecipazione all'Unione europea.
In Italia si è pressoché unanimemente ritenuto che
l'articolo 11 della Costituzione desse sufficiente "copertura"
costituzionale alla nostra adesione al trattato
di Maastricht che, pertanto, è stato ratificato senza dare
luogo ad alcuna modifica della Costituzione. Tale valutazione,
ancorché non scontata sul piano giuridico, ha in ogni caso
coinciso con l'esigenza politica di evitare ogni ritardo nel
processo di costruzione dell'Unione europea. L'assenza di un
più approfondito dibattito parlamentare circa gli effetti che,
sul piano istituzionale, avrebbe comportato la nostra adesione
a Maastricht ha però forse fatto sfuggire ai più la portata
dei mutamenti che la piena operatività del trattato
determinerà all'interno del nostro ordinamento e, in
particolare, sul sistema di relazioni tra gli organi
costituzionali.
Il trattato di Maastricht, pur avendo omesso, a causa
dell'opposizione britannica, una esplicita enunciazione in tal
senso, contiene tuttavia una chiara
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opzione per un modello federale di Unione europea. Un
ordinamento federale che dovrà trovare nel principio di
sussidiarietà la chiave attraverso cui ordinare le competenze
tra i diversi livelli di governo. Il trattato, infatti, se ha
fortemente ampliato le materie in cui le istituzioni europee
sono legittimate ad intervenire, ha tuttavia nel contempo
puntato, attraverso la sussidiarietà, ad una qualificazione
del ruolo delle istituzioni comunitarie stesse. La questione
che oggi si pone non si esaurisce nella esigenza, certo
prioritaria, di realizzare, attraverso il rafforzamento dei
poteri del Parlamento europeo, la democratizzazione dei
procedimenti decisionali all'interno dell'Unione europea;
altrettanto cruciale si presenta oggi il problema di evitare,
attraverso il rafforzamento degli organi "forti" della
Comunità (Consiglio, Commissione, Comitato dei governatori
delle banche centrali), una surrettizia alterazione della
forma di governo propria di ciascuno Stato. Nel nostro
ordinamento, se non si adotteranno tempestivamente i necessari
correttivi, la cessione di sovranità in favore delle
istituzioni comunitarie coinciderà con una sensibilissima
riduzione dei poteri di indirizzo e di controllo del
Parlamento cui corrisponderà un non equilibrato rafforzamento
dell'Esecutivo ed un drastico ridimensionamento dei poteri
delle regioni. Si tratterebbe peraltro di esiti di segno del
tutto opposto rispetto agli orientamenti che si sono andati
concretizzando nella Commissione bicamerale per le riforme
istituzionali.
Il Parlamento italiano si trova oggi a realizzare
l'impegnativo compito di una ridefinizione costituzionale
della forma di Stato e di governo proprio mentre va
parallelamente prendendo forma la nuova unione europea: si
perderebbe una preziosa opportunità se questa fortunata
coincidenza temporale non fosse pienamente colta e sfruttata
per armonizzare ed integrare i due processi costituenti.
A tal fine occorrerà in primo luogo sancire nel testo
costituzionale l'adesione dell'Italia all'Unione europea e,
conseguentemente, dettare una anche minima disciplina
costituzionale delle modalità di formazione della volontà che
lo Stato italiano esprime all'interno degli organi di governo
della Comunità. In particolare, l'attività di indirizzo
politico e le decisioni legislative che il Governo svolge
negli organi comunitari non potranno essere sottratte
all'indirizzo del Parlamento. Analogamente, soprattutto in
vista di un rafforzamento dei poteri delle regioni con
l'attribuzione ad esse di potestà legislativa esclusiva in
significativi settori, dovrà prevedersi il coinvolgimento
delle regioni medesime nella partecipazione italiana alla
produzione normativa comunitaria nei settori di competenza
regionale; coinvolgimento che in futuro potrà forse essere
realizzato dal Senato della Repubblica se prenderà corpo
l'ipotesi di una decisa caratterizzazione di tale organo quale
"camera delle regioni". L'importanza delle decisioni politiche
e legislative che progressivamente saranno trasferite a
livello sovranazionale diverrà in breve tempo molto grande;
sarebbe dunque miope se non si prevedessero sin d'ora sedi e
procedure idonee a garantire trasparenza e democraticità dei
relativi processi decisionali. E appunto in tale direzione
sono state adeguate norme e procedure costituzionali in
Francia, nel Regno Unito e nella Repubblica federale
tedesca.
Particolarmente interessanti e significative risultano a
nostro avviso le modifiche costituzionali introdotte in
Germania, in quanto le soluzioni adottate rispondono alle
esigenze, per alcuni aspetti fondamentali, proprie di un
ordinamento costituzionale simile a quello verso cui le forze
politiche italiane sembra siano ormai decisamente orientate:
un modello di Stato caratterizzato da forti autonomie
regionali e da una forma di governo parlamentare nella quale
ad una rafforzata autonomia e capacità decisionale
dell'Esecutivo corrisponda un altrettanto incisivo ruolo di
indirizzo e controllo del Parlamento.
E in Germania, appunto, la legge di modifica della legge
fondamentale per la ratifica del trattato di Maastricht, in
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questi giorni in corso di promulgazione, ha espressamente
previsto procedure di informazione preventiva del Parlamento
ed eventualmente delle regioni (attraverso il Bundesrat) ed ha
affidato ad una apposita commissione parlamentare il compito
di svolgere in via permanente la funzione di
controllo-indirizzo nei confronti del Governo per ciò che
attiene l'attività di quest'ultimo nelle istituzioni
comunitarie. In tal modo si è inteso rendere visibile, anche
sul piano della organizzazione costituzionale, la
democratizzazione della partecipazione dello Stato alla Unione
europea ed imputare ad un soggetto parlamentare la
responsabilità costituzionale di assicurare il coordinamento
tra i diversi livelli ordinamentali e normativi.
Al modello tracciato dalla legge fondamentale tedesca si
ispira la nostra proposta, volta ad affermare in Costituzione
alcuni principi fondamentali la cui strumentazione
organizzativa, per quanto concerne il ruolo del Parlamento e
delle regioni, è rimessa, rispettivamente, ai regolamenti
parlamentari e ad una legge statale.
In particolare l'articolo 1, che riproduce testualmente
l'analoga disposizione già contenuta nel progetto di riforma
del sistema bicamerale, approvato dal Senato della Repubblica
e dalla Commissione affari costituzionali della Camera nella X
Legislatura, integra l'articolo 11 della Costituzione nel
senso di dare esplicita legittimazione costituzionale alla
costruzione europea ed anche di indicare nell'unione politica
dell'Europa un obiettivo del nostro ordinamento. Ma esso
indica anche i vincoli cui la partecipazione dello Stato
italiano all'Unione europea deve attenersi, vincoli
consistenti nella salvaguardia dei diritti inviolabili della
persona umana e nel rispetto del principio democratico:
quest'ultimo criterio impone da una parte l'organizzazione
democratica delle istituzioni europee e dall'altra la
democratizzazione delle forme di partecipazione dello Stato a
dette istituzioni.
L'articolo 2 integra l'articolo 80 della Costituzione:
esso, in attuazione del principio democratico posto a base
dell'ordinamento comunitario, esplicita l'attribuzione alle
Camere del potere di indirizzare l'attività del Governo nelle
istituzioni comunitarie. Spetterà alla legge ed ai regolamenti
parlamentari definire le modalità e gli strumenti attraverso
cui dovrà realizzarsi il rapporto Governo-Parlamento nella
materia comunitaria: sin d'ora viene tuttavia identificata la
soluzione di affidare la funzione di indirizzo parlamentare ad
una apposita Commissione bicamerale. Tale soluzione, infatti,
risponde alle esigenze di tempestività, unitarietà ed
incisività nell'esercizio della funzione di indirizzo:
esigenze che più difficilmente verrebbero soddisfatte se tale
funzione fosse esercitata separatamente dai due rami del
Parlamento e, all'interno di ciascuno di essi, da una
pluralità di Commissioni. Inoltre se, in prospettiva,
venissero accentuate le caratteristiche "regionali" del
Senato, la istituenda Commissione bicamerale potrebbe divenire
un efficace punto di raccordo e di snodo tra le competenze dei
diversi livelli di governo.
Va comunque segnalato che, per quanto concerne gli
strumenti regolamentari, la Commissione speciale per le
politiche comunitarie, attraverso i componenti del suo ufficio
di presidenza, ha ritenuto di formulare un pacchetto di
proposte che verrà presentato contestualmente alla presente
proposta di modifica della Costituzione: l'adozione di tali
proposte consentirebbe di dare sin d'ora maggiore incisività
all'azione della Camera dei deputati nella materia
comunitaria.
Infine, l'articolo 3 integra l'articolo 117 della
Costituzione stabilendo che spetta alle regioni concorrere
alla determinazione della posizione italiana nelle istituzioni
comunitarie nelle materie di competenza regionale. Anche tale
principio dovrà avere una traduzione legislativa che potrà
indicare soluzioni organizzative diverse, anche in relazione
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all'evoluzione del nostro quadro costituzionale.
Ci preme in conclusione ribadire la necessità che, nel
porre mano alla revisione della nostra Costituzione, sia
adeguatamente tenuto presente il fatto che
l'Unione europea è ormai una realtà istituzionale oltre che
economica e che pertanto essa non può essere ignorata se non
si vuole rischiare che il nuovo assetto dei poteri
costituzionali cui il Parlamento sta lavorando si riveli
presto inadeguato.
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