| Onorevoli Deputati! -- Una prima verifica dopo
l'approvazione della legge 25 marzo 1993, n. 81, sull'elezione
diretta del sindaco, del presidente della provincia, del
consiglio comunale e del consiglio provinciale, in occasione
dei turni elettorali del 6 e 20 giugno, ha evidenziato la
necessità di apportare alcune modifiche ed integrazioni alla
citata legge.
L'articolo 1 aggiunge all'articolo 1 della legge 25 marzo
1993, n. 81, sette nuovi commi.
Con i primi tre, si è inteso ovviare agli inconvenienti
funzionali cui, nella prima applicazione della citata legge n.
81 del 1993, aveva dato luogo il comma 2 dello stesso articolo
con l'attribuzione del potere di convocare e presiedere il
consiglio al consigliere anziano o al presidente eletto
dall'assemblea nei comuni con popolazione superiore ai 15.000
abitanti. Infatti la competenza alla convocazione del
consigliere anziano, di fatto generalizzata in sede di prima
applicazione non essendo
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ancora intervenute delle modifiche statutarie che
attribuissero eventualmente tale potere al presidente eletto
dall'assemblea, ha ingenerato episodi di conflittualità
pregiudizievoli per il regolare insediamento e la più pronta
funzionalità degli organi. Si è pertanto ritenuto opportuno,
al fine di evitare conflitti tra i diversi organi, prevedere
legislativamente che l'obbligo della convocazione della prima
seduta, da tenersi nel termine perentorio di dieci giorni
dalla proclamazione, spetti al sindaco neoeletto con
intervento sostitutivo del prefetto in caso di inadempimento,
senza bisogno di previa diffida, qualora lo richieda un quinto
dei consiglieri. La presidenza, invece, in attesa
dell'elezione del presidente dell'assemblea, ove richiesta
dallo statuto, compete al consigliere anziano, identificato
come colui che ha ottenuto la maggiore cifra individuale con
esclusione del sindaco neoeletto e dei candidati alla carica
di sindaco proclamati consiglieri. Nell'eventualità che il
consigliere anziano sia assente o si rifiuti di presiedere
l'assemblea, la presidenza sarà assunta dal consigliere
immediatamente successivo nella graduatoria di anzianità.
Esaurite le operazioni di elezione del presidente
dell'assemblea, quest'ultimo assumerà la presidenza del
consesso; ove invece lo statuto dovesse prevedere che il
consiglio sia presieduto dal consigliere anziano, sarà questi
ad assicurare la prosecuzione dei lavori consiliari.
Con i successivi quattro nuovi commi aggiunti allo stesso
articolo 1, vengono abrogati l'articolo 75 del testo unico
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 16
maggio 1960, n. 570, che prevedeva la convalida degli eletti
da parte del consiglio nella sua prima seduta quale
adempimento preliminare ad ogni altra deliberazione, nonché le
altre norme sulle elezioni comunali del citato testo unico n.
570 del 1960 e quelle della legge n. 154 del 1981, che
prevedevano determinazioni del consiglio comunale in materia,
e si procede altresì alla modifica degli articoli 9- bis
e 82 del citato testo unico n. 570 del 1960 che prevedevano
ricorsi al tribunale contro tali deliberazioni. Con tale
intervento, mentre da un lato si ottiene l'effetto di
imprimere una accelerazione ai lavori dell'organo consiliare
che spesso deve far fronte, all'indomani dell'elezione, a
scadenze di termini perentori per complessi adempimenti, si
evita dall'altro la possibilità di pronunce del consiglio che
possono dar luogo a polemiche paralizzanti l'attività
dell'organo, rimettendo ogni decisione in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità, anche sopravvenute,
esclusivamente all'autorità giudiziaria ordinaria, secondo le
norme appositamente stabilite dall'articolo 9- bis e
dagli articoli 82 e seguenti del citato testo unico n. 570 del
1960, che vengono opportunamente modificati in tal senso.
Occorre, altresì, dare soluzione ad un problema
interpretativo sorto in occasione della prima applicazione
degli articoli 5, comma 2, e 7, comma 1, della legge n. 81 del
1993, laddove prevedono che nelle liste dei candidati alla
carica di consigliere comunale "nessuno dei due sessi può
essere di norma rappresentato in misura superiore ai due
terzi".
In proposito, il Ministero dell'interno ebbe a diramare,
nell'aprile scorso, apposita circolare per rendere noto, tra
gli altri uffici ed organi destinatari, anche alle commissioni
elettorali circondariali, il proprio orientamento
interpretativo, maturato soprattutto sulla base degli elementi
univoci emergenti dai lavori parlamentari preparatori.
Secondo questi ultimi la disposizione avrebbe valore non
cogente ma meramente "programmatico", non essendo state
previste conseguenze sanzionatorie per la sua violazione
(esclusione della lista dalla competizione elettorale).
Essa quindi esprimerebbe solo "un forte indirizzo ai
partiti ed ai gruppi politici locali per una più equilibrata
articolazione dal punto di vista della presenza di uomini e
donne nelle liste per l'elezione dei consigli comunali".
Tale indirizzo interpretativo è stato tuttavia disatteso
dalle commissioni elettorali circondariali di Vibo Valentia e
di
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Crotone che hanno ricusato, in occasione del citato turno di
elezioni amministrative, tutte le liste di candidati che non
presentavano il numero minimo di rappresentanti di sesso
femminile previsto dalle norme in parola.
Ciò ha comportato, per il prefetto di Catanzaro, l'adozione
del conseguente provvedimento di sospensione e di rinvio delle
elezioni a data da destinarsi, laddove, venendo meno il
rapporto uomodonna di cui ai menzionati articoli 5 e 7 della
legge n. 81 del 1993, si era determinata la mancanza di
candidature.
Poiché il tribunale amministrativo regionale della
Calabria, a seguito di ricorso presentato contro le decisioni
di dette commissioni, ha poi denegato la sospensione dei
provvedimenti impugnati all'immediata vigilia delle
consultazioni, il Ministero dell'interno ha ritenuto
necessario acquisire al riguardo il parere del Consiglio di
Stato allo scopo di evitare giudizi contrastanti ed
interpretazioni non univoche ed al fine di fornire, per ogni
futura esigenza, sicure indicazioni agli uffici preposti alle
incombenze elettorali.
Il Consiglio di Stato, con parere dell'adunanza generale
del 24 giugno scorso, premesso che le risultanze degli atti
parlamentari e dei lavori preparatori possono costituire un
elemento "aggiuntivo" di interpretazione, ma non possono
"condurre ad attribuire alla legge un significato contrastante
con quello risultante da una normale analisi interpretativa",
ha ritenuto che neppure l'espressione "di norma" valga di per
sé a connotare la disposizione come non precettiva o non
cogente.
Essa ha solo, secondo il Consiglio di Stato, la funzione di
chiarire che vi è la possibilità che la regola enunciata venga
legittimamente disapplicata in presenza di circostanze che
abbiano impedito ai presentatori della lista di rispettare la
norma.
Considerato che la valutazione di tali circostanze potrebbe
comportare l'esercizio di una ampia discrezionalità, poco
appropriata alla natura ed alle funzioni di mero accertamento
della sussistenza delle condizioni prescritte dalla legge -
funzioni sin qui riconosciute alle commissioni elettorali
circondariali -, lo stesso Consiglio di Stato ha auspicato che
la lacuna venga opportunamente colmata dal legislatore
mediante apposite norme integrative o emendative.
A tal fine sono dunque diretti gli articoli 2, 3 e 4.
Il primo di essi è diretto a sopprimere, nelle norme in
questione, l'espressione "di norma", mentre i due successivi
prevedono, rispettivamente per i comuni sino a 15.000 abitanti
e per i comuni superiori a tale soglia, la ricusazione della
lista dalla competizione elettorale nel caso in cui i delegati
della lista stessa, appositamente invitati dalla commissione
elettorale circondariale, non abbiano, nel termine
appositamente accordato, ripristinato il prescritto rapporto
percentuale di rappresentanza dei due sessi.
Allo scopo, inoltre, di allineare i termini di calendario
previsti per le citate classi di comuni dal testo unico n. 570
del 1960, sono state apportate le necessarie modifiche
testuali agli articoli 30 e 33 dello stesso testo unico.
L'articolo 5, nella stesura proposta, consente di colmare
una lacuna della legge n. 81 del 1993 laddove la stessa rende
problematica l'individuazione della lista o del gruppo di
candidati, collegatisi in occasione del primo turno di
votazione, cui sottrarre il seggio da assegnare al candidato
alla carica apicale non eletto, allorquando la coalizione del
primo turno si sia scissa in occasione del ballottaggio.
La disposizione che si propone si rivela, invero,
necessaria al fine di evitare margini di discrezionalità
nell'interpretazione della norma, in una materia, qual è
quella elettorale, che deve necessariamente essere
disciplinata in ogni suo passaggio per assicurare la corretta
e trasparente manifestazione della volontà popolare.
A tal fine, viene previsto che i candidati ammessi al
ballottaggio, sia per la carica di sindaco che per quella di
presidente della provincia, hanno facoltà di ulteriormente
collegarsi, rispettivamente, con altre singole liste o singoli
gruppi di
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candidati, ovvero con altri gruppi di liste o coalizioni di
gruppi di candidati, questi ultimi nella stessa, immutata
composizione con la quale hanno partecipato al primo turno di
votazione.
La norma proposta, inoltre, eliminando la possibilità di
scissione delle coalizioni collegate al primo turno ad un
candidato non ammesso al ballottaggio, evita il rischio di
ulteriori frammentazioni del quadro politico locale, in
un'ottica rafforzata di incentivazione degli accordi "di
programma" fra partiti ideologicamente affini.
Particolare riflessione merita, poi, la normativa di cui
all'articolo 11 della legge in questione che, nell'introdurre
il principio della votazione nella sola giornata domenicale,
lascia immutate le disposizioni concernenti l'inizio delle
operazioni di scrutinio, operazioni che, pertanto, hanno
inizio dopo le ore 22 della domenica.
Quanto sopra ha dato luogo, in occasione della recente
consultazione elettorale, ad inevitabili rimostranze da parte
dei componenti i seggi elettorali che, oggettivamente, si
trovano ad affrontare i compiti più delicati dell'intero
procedimento elettorale nelle ore notturne, in cui le
condizioni psico-fisiche non ottimali degli stessi rendono più
facile la possibilità di errori materiali.
E' stata pertanto introdotta all'articolo 6 la modifica
dell'articolo 11 della legge n. 81 del 1993 nel senso di
stabilire che, fermi restando la chiusura della votazione alle
ore 22 della domenica e il conseguente accertamento dei
votanti, le operazioni di scrutinio vengano rinviate al lunedì
successivo.
L'articolo 7 sostituisce il comma 6 dell'articolo 36 della
legge n. 142 del 1990, come modificato dagli articoli 12 e 13
della legge n. 81 del 1993, nel senso di precisare il momento
nel quale deve essere prestato il giuramento avanti al
prefetto da parte del sindaco e del presidente della
provincia.
Tale momento viene fissato immediatamente dopo la
proclamazione per consentire che il sindaco neoeletto entri
immediatamente nel pieno delle funzioni, evitando che le
funzioni relative alla sua veste di ufficiale del governo
possano essere frattanto esercitate da un soggetto diverso (il
sindaco o il commissario straordinario uscenti).
Con lo stesso articolo viene inoltre introdotto un nuovo
comma 6- bis, che abroga l'ultimo comma dell'articolo 8
del testo unico n. 570 del 1960 che disponeva la proroga del
sindaco e della giunta precedenti fino al momento della
elezione dei successori. Tale norma, infatti, benché non
espressamente abrogata dalla legge n. 81 del 1993, risulta con
essa incompatibile in relazione al nuovo sistema di elezione
diretta del sindaco e del presidente della provincia da parte
della popolazione e tenuto conto che l'articolo 16, comma 2,
della stessa legge n. 81 del 1993, prevedendo la nomina della
giunta anteriormente alla prima riunione del consiglio nella
quale la giunta stessa deve essere presentata, investe il
sindaco e il presidente della provincia della pienezza dei
poteri sin dal momento della proclamazione.
Con l'articolo 8 si interviene sull'articolo 35 della legge
8 giugno 1990, n. 142, modificato dall'articolo 17 della legge
n. 81 del 1993, per rafforzare il principio della netta
separazione tra assemblea ed organi esecutivi nei comuni con
popolazione superiore ai 15.000 abitanti, risultante da tutto
il sistema della stessa legge n. 81 e in particolare dagli
articoli 1, comma 2, e 25, commi 1 e 2.
Vengono pertanto aggiunti al citato articolo 35 due commi,
con i quali si inibisce l'attribuzione ai consiglieri di
deleghe da parte del sindaco, per l'esercizio di funzioni di
amministrazione attiva aventi rilevanza esterna, intendendo
che, in ogni caso, le deleghe del sindaco potranno riguardare
soltanto le sue funzioni di organo monocratico, e non anche
quelle che gli derivano dalla sua partecipazione ad organi
collegiali nella gestione dell'ente in armonia con il
principio di collegialità nel funzionamento della giunta
stabilito dallo stesso articolo 35, al comma 1.
Con l'articolo 9, al fine di assicurare un più vasto
consenso all'esercizio della
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potestà statutaria ed una maggiore stabilità alle relative
normative, si interviene in senso modificativo sull'articolo 4
della legge n. 142 del 1990, stabilendo che occorra sempre la
maggioranza qualificata dei due terzi dei consiglieri
assegnati per l'approvazione sia degli statuti che delle
modifiche statutarie.
L'articolo 10, in materia di nomina dei rappresentanti del
comune, modificando la lettera n) del comma 2
dell'articolo 32 della legge n. 142 del 1990, come sostituito
dall'articolo 15 della legge n. 81 del 1993, chiarisce la
competenza del consiglio a nominare i rappresentanti presso
gli enti non strumentali del comune, dettando criteri per
l'elezione, ove prevista, dei rappresentanti della minoranza
in modo da assicurare che costoro siano espressione della
volontà della minoranza stessa, senza interferenze o
condizionamenti della maggioranza nella scelta.
Con l'articolo 11 si intende risolvere un problema
interpretativo evidenziatosi nell'ultimo turno di
consultazioni amministrative del 6 e del 20 giugno scorsi, in
merito all'articolo 83/11 del citato testo unico delle legge
per la composizione e la elezione degli organi delle
amministrazioni comunali, approvato con decreto del Presidente
della Repubblioca 16 maggio 1960, n. 570.
Tale norma prevede che gli eventuali ricorsi contro le
operazioni elettorali successive all'emanazione del decreto di
convocazione dei comizi possono essere proposti entro il
termine di trenta giorni dalla proclamazione degli eletti.
Le disposizioni in parola erano state concepite allo scopo
di non consentire che le singole operazioni del procedimento
elettorale potessero essere impugnate prima che il
procedimento stesso fosse concluso con la proclamazione degli
eletti.
Un'immediata impugnativa delle singole operazioni, sebbene
giustificata dalla diretta lesione che esse possono operare,
fu ritenuta inammissibile dal legislatore nell'assorbente
considerazione che il sistema elettorale, come più volte
affermato anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato,
non tollera segmentazioni e interruzioni se non a pena di
frustrare il raggiungimento dell'interesse pubblico primario
allo svolgimento della consultazione nella data stabilita con
il decreto di convocazione dei comizi.
Qualora, infatti, si riconoscesse l'immediata impugnabilità
in sede giurisdizionale degli atti preparatori, qualsiasi
ricorso avverso l'ammissione di singole liste o di singoli
candidati potrebbe determinare il rinvio delle elezioni
attraverso la sospensiva degli atti impugnati.
E' quanto, in effetti, si è di recente verificato in
occasione degli ultimi turni delle elezioni amministrative
tenutesi rispettivamente il 13 dicembre 1992 ed il 6-20 giugno
scorsi, allorquando il giudice amministrativo si è in più casi
pronunciato, all'immediata vigilia delle elezioni,
sull'istanza incidentale di sospensione dell'esecuzione del
provvedimento della commissione elettorale circondariale di
ricusazione di una lista o di esclusione di un candidato.
Tali decisioni hanno comportato la rinnovazione dell'intero
procedimento elettorale che, medio tempore, aveva
ovviamente seguito il suo corso regolare, con l'assegnazione
di un numero progressivo a ciascuna lista mediante sorteggio,
la conseguente stampa del manifesto, delle schede e delle
tabelle di scrutinio, e con lo svolgimento della relativa
campagna elettorale.
Le citate decisioni del giudice amministrativo potrebbero
costituire il sintomo di un mutamento di indirizzo ermeneutico
che il Governo non può non vedere con preoccupazione
considerati gli oneri rilevanti cui l'erario andrebbe incontro
qualora l'orientamento dovesse consolidarsi.
Da ciò la necessità e l'urgenza di proporre all'esame del
Parlamento una norma che concilii il raggiungimento
dell'interesse pubblico primario allo svolgimento delle
consultazioni nella data stabilita, con l'esigenza di
assicurare comunque la tutela amministrativa e giurisdizionale
delle posizioni soggettive coinvolte nel procedimento
elettorale.
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A tale scopo, l'articolo 11 stabilisce che, avverso le
decisioni di ricusazione di lista o di esclusione di
candidati, i delegati possono esperire, a norma dell'articolo
7 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre
1971, n. 1199, il ricorso in opposizione innanzi alle
commissioni elettorali circondariali le quali dovranno
pronunciarsi entro 24 ore dal deposito del ricorso.
Le suddette decisioni, nonché tutti gli altri atti
preparatori ed intermedi del procedimento elettorale, possono
essere impugnati solo unitamente al verbale di proclamazione
degli eletti.
Con l'articolo 12 viene sostituito l'articolo 33 della
legge n. 81 del 1993, stabilendo che, fermo l'obbligo dei
comuni e delle province di adeguare il proprio statuto, le
nuove disposizioni di legge trovano immediata applicazione,
con effetto abrogativo delle disposizioni statutarie
contrastanti.
L'articolo 13, in relazione alle modificazioni alla legge
n. 81 del 1993 apportate dai precedenti articoli, sposta il
termine per l'emanazione dei regolamenti di attuazione della
legge stessa a sei mesi dall'entrata in vigore delle dette
modifiche.
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