| Onorevoli Colleghi! -- La affermazione del principio
autonomistico delle diverse realtà locali del Paese richiede
una attenzione nuova rispetto ai complessi problemi degli enti
locali.
Oggi questi soffrono di una grave situazione finanziaria
che non può essere superata con gli strumenti tradizionali,
soprattutto non può più essere affrontata con la politica dei
trasferimenti dal bilancio dello Stato. E' dunque necessario
guardare a nuovi strumenti in grado di canalizzare il
risparmio verso l'ente territoriale, finalizzato a nuovi
investimenti, alla realizzazioni di opere per la comunità,
soddisfacendo le domande dei cittadini e,
al tempo stesso, recuperando un più forte circuito di
responsabilità tra amministratori locali e utenti.
Il confronto tra le forze politiche si è indirizzato sulla
opportunità di consentire la emissione di prestiti
obbligazionari da parte degli enti territoriali la cui
introduzione tocca una pluralità di soggetti. Il gruppo della
democrazia cristiana in Commissione bilancio della Camera ha
ritenuto opportuno presentare una specifica iniziativa
legislativa dopo avere attentamente valutato gli effetti
dell'innovazione e avere trovato risposte convincenti ad una
serie di interrogativi, in particolare sul sistema delle
garanzie, che resta il
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punto più delicato, che non possono in alcun modo essere
affidate allo Stato ma devono trovare soluzione nella
iniziativa stessa e, dunque, l'ente emittente deve rimanere
l'unico garante delle proprie obbligazioni. Entrando nel
merito del provvedimento desideriamo evidenziare gli elementi
positivi che deriveranno da tali operazioni. Innanzitutto la
possibilità di emissione di titoli da parte degli enti locali
rappresenta una risposta coerente all'esigenza di maggiore
autonomia impositiva o meglio, più in generale, di autonomia
fiscale a livello territoriale. Questo orientamento emerge
dall'esigenza di responsabilizzare gli enti locali non solo
dal lato della spesa ma anche delle entrate. Tale
responsabilizzazione, com'è noto, si era venuta a perdere con
l'impostazione centralizzata impressa dalla finanza derivata,
con tutti gli effetti distorsivi ad essa associata: in primo
luogo gli squilibri finanziari degli enti locali e il relativo
onere a carico del bilancio dello Stato, l'ampliamento del
disavanzo e dell'indebitamento erariale, le pressioni sul
tasso di inflazione e sul tasso di interesse.
In tale contesto di crisi della finanza pubblica, la
riduzione dei trasferimenti, la sospensione dei mutui della
Cassa depositi e prestiti, l'esiguità delle risorse per il
finanziamento della sanità hanno fatto avvertire questa
esigenza di recupero di autonomia e di responsabilità fiscale
dei governi sub- centrali.
Il presupposto per una maggiore responsabilizzazione di
questi ultimi è il trasferimento nelle mani di chi spende
dell'obbligo di provvedere al relativo finanziamento. Questa
riunificazione tra centri di spesa e di finanziamento deve
avvenire nei punti istituzionali più vicini ai cittadini, a
cominciare quindi dalle regioni per andare ai comuni. Sotto
questo profilo, la presente proposta di legge intende
confermare e rafforzare l'impostazione già manifestatasi con
la normativa degli anni precedenti - in base alla legge n. 281
del 1970 - le regioni possono già sia contrarre mutui sia
emettere obbligazioni, finalizzati alle spese per investimenti
e partecipazioni in alcune società finanziarie regionali cui
partecipano altri enti pubblici. La presente proposta di legge
rappresenta, inoltre, una risposta coerente all'impostazione
restrittiva della politica di bilancio dello Stato, e, in
particolare, ai contenuti della finanziaria, che prevede
proprio nella riduzione dei trasferimenti, e per una larga
quota di quelli destinati agli enti locali, un grosso
contributo ai tagli della spesa.
In questo quadro di maggiore responsabilizzazione degli
enti locali, di politica di bilancio restrittiva, di riduzione
delle risorse provenienti dai tradizionali circuiti creditizi,
la presente proposta di legge contribuisce allo sforzo di
individuare fonti di finanziamento alternative. E' necessario,
tuttavia, che esse rimangano incardinate all'interno di una
disciplina che tuteli i risparmiatori e non ponga ulteriori
aggravi al bilancio dello Stato. E' ovvio, infatti, che in
caso di insolvenza, l'onere si trasferirebbe a carico del
bilancio dello Stato, il pagatore di ultima istanza. In altri
termini, l'indebitamento a livello locale si ripercuoterebbe
sullo stock dell'indebitamento dello Stato, con un
aumento generalizzato dell'indebitamento del Paese, del tasso
di inflazione e del tasso di interesse.
Questi sembrano essere i rischi maggiori, da cui è
necessario tutelarsi attraverso un adeguato sistema di
garanzia. E' indubbio che se quest'ultimo venisse percepito
insufficiente dal mercato, il servizio del debito diventerebbe
più oneroso a livello di finanza locale e i costi associati al
pericolo di crisi finanziaria verrebbero traslati a livello
centrale.
Le disposizioni contenute nella presente proposta di legge
potrebbero contribuire a stimolare una maggiore efficienza
dell'ente territoriale, sotto il duplice profilo produttivo e
finanziario. A tale scopo si propongono dei rigidi criteri per
l'ammissibilità dell'operazione dal punto di vista
dell'utilizzazione delle risorse.
Inoltre il prestito non può essere finalizzato alla
copertura di disavanzi
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pregressi e può essere emesso unicamente da Enti che non si
trovino in stato di dissesto finanziario.
La scelta della presente proposta di legge è che il titolo
obbligazionario "debba reggersi sulle proprie gambe" per cui
l'Ente emittente deve rimanere l'unico garante del proprio
titolo. Infatti, se il garante di questa operazione fosse il
Tesoro, avremmo in sostanza niente di diverso di un
tradizionale trasferimento dello Stato alla finanza locale. Il
garante quindi può e deve essere solo l'ente; solo
quest'ultimo deve rispondere al mercato, cioè ai risparmiatori
che hanno sottoscritto il titolo.
Passando all'illustrazione dell'articolato, l'articolo 1
definisce gli enti territoriali autorizzati alla emissione di
prestiti obbligazionari e i settori di intervento,
comprendendo anche le comunità montane, le aziende speciali ed
i consorzi obbligatori di bonifica, prevedendo la approvazione
contestuale del progetto e delle opere da finanziare e
vietandone la utilizzazione per fini diversi da quelli
originari.
L'articolo 2 definisce le condizioni per l'emissione del
prestito sia in ordine alla situazione finanziaria dell'ente
sia in ordine ai vincoli di bilancio.
L'articolo 3 stabilisce le garanzie a fronte del prestito
obbligazionario attraverso un'ipoteca sull'opera oggetto del
finanziamento.
L'articolo 4 prevede che per il collocamento e servizio del
prestito gli enti emittenti possano avvalersi dell'assistenza
di enti creditizi. Tale soluzione offre più opzioni e vantaggi
rispetto al collocamento diretto al successo dell'operazione
finanziaria e consente di andare sul mercato con l'assistenza
di operatori professionali.
Il tasso di interesse viene fissato all'articolo 5
prendendo a riferimento il tasso ufficiale di sconto
maggiorato fino ad un limite di 2,5 punti percentuali. I
titoli obbligazionari sono assoggettati alla ritenuta del
12,50 per cento. Si evita in tal modo che vi siano
differenziazioni sul lato fiscale e si tende a realizzare un
processo di avvicinamento tra le rendite finanziarie. La
durata del prestito non può essere inferiore a 10 anni né
superiore a venti anni, perché una durata di 5 anni renderebbe
troppo gravoso il piano di ammortamento comprensivo di
capitale ed interessi.
Con gli articoli 6, 7 e 8 vengono definiti i prospetti
relativi al piano di ammortamento del prestito, al contenuto
delle obbligazioni e alle norme relative alle comunicazioni ed
autorizzazioni.
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