| Onorevoli Deputati! -- Il presente decreto-legge,
recante misure urgenti in materia di parcheggi e di trasporti,
reitera il decreto-legge 6 agosto 1993, n. 281, decaduto per
mancata conversione in legge nei termini costituzionali, con
un nuovo testo che tiene anche conto delle indicazioni emerse
in sede di esame parlamentare del disegno di legge di
conversione del predetto decreto-legge (atto Camera n. 3054).
L'articolo 1 affronta alcuni problemi connessi all'attuazione
della legge 24 marzo 1989, n. 122 (cosiddetta "legge
Tognoli"), in materia di parcheggi.
Al riguardo, si ricorda che il Ministro per i problemi
delle aree urbane, nell'ultima relazione sullo stato di
attuazione della legge n. 122 del 1989, trasmessa al
Parlamento in adempimento di quanto previsto dall'articolo 28
della legge stessa (vedi
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Doc. CXIX, n. 1), aveva evidenziato le difficoltà applicative
della normativa ed aveva suggerito alcune modifiche alla
stessa.
A ciò deve aggiungersi che la legge di riforma delle
autonomie locali, integrata sul punto dall'articolo 12 della
legge 23 dicembre 1992, n. 498, ha previsto la possibilità per
i comuni di affidare l'esercizio dei servizi pubblici e la
realizzazione delle opere necessarie al corretto svolgimento
del servizio a società per azioni, anche a prevalente
partecipazione privata.
Le nuove previsioni legislative, prevedendo una formula
organizzatoria che supera sia la realizzazione diretta da
parte dei comuni sia la realizzazione mediante affidamento in
concessione, hanno notevolmente modificato il quadro di
riferimento delineato nella legge n. 122 del 1989, per cui
appare assolutamente prioritario procedere ad un adeguamento
della stessa.
A tal fine il comma 1 dell'articolo 1 prevede che il
Ministro per i problemi delle aree urbane, di concerto con il
Ministro del tesoro, adegui le procedure di attuazione e le
forme di finanziamento e definisca i requisiti che i soggetti
interessati debbono possedere ai fini della ammissione ai
contributi previsti dalla legge 24 marzo 1989, n. 122.
Nei commi successivi si dettano, invece, misure volte a
favorire la realizzazione di parcheggi privati sia per
recuperare gli standard urbanistici previsti dalla legge
17 agosto 1942, n. 1150, negli immobili già esistenti, sia per
consentire la realizzazione di ulteriori strutture destinate
ad uso di parcheggio, vincolate a tale uso per trenta anni.
In particolare si prevede che possano essere destinatari
della concessione del diritto di superficie di aree comunali
per la realizzazione di parcheggi sia privati proprietari di
civili abitazioni che residenti non proprietari secondo
criteri di riparto che saranno determinati con decreto del
Ministro per le aree urbane.
Con il comma 9 si consente alle Ferrovie dello Stato S.p.a.
di utilizzare i contributi della "legge Tognoli" per la
realizzazione di parcheggi su aree di loro proprietà già
previsti negli strumenti urbanistici vigenti, a prescindere
dal loro inserimento o meno nei programmi dei parcheggi di cui
alla stessa legge.
Ciò permetterebbe di ricorrere ai fondi ancora disponibili
per la realizzazione di fondamentali infrastrutture di
servizio alla collettività che, anche se non comprese nei
suddetti programmi, si collocano comunque in un contesto di
completo rispetto delle previsioni urbanistiche.
L'articolo 2 concerne il coordinamento degli interventi nel
settore del trasporto rapido di massa.
La legge 26 febbraio 1992, n. 211, concernente interventi
nel settore dei sistemi di trasporto rapido di massa, si
prefigge di favorire lo sviluppo del trasporto pubblico urbano
attraverso la realizzazione di sistemi di trasporto rapido di
massa a guida vincolata in sede propria e di tramvie veloci a
contenuto tecnologico innovativo.
In relazione alle suddette finalità, la legge prevede due
distinte modalità di intervento dello Stato.
Una prima, ai sensi dell'articolo 9, per la quale è
prevista la possibilità di corrispondere contributi annui, in
misura non superiore al 10 per cento dell'investimento e per
la durata massima di trenta anni, alle città metropolitane ed
ai comuni individuati, su proposta delle regioni interessate,
dal Ministro per i problemi delle aree urbane, di concerto con
il Ministro dei trasporti.
Una seconda, ai sensi dell'articolo 10, che prevede che gli
enti indicati dall'articolo 8 della legge 15 dicembre 1990, n.
385 (Ente ferrovie dello Stato e ferrovie in concessione ed in
gestione commissariale governativa), nonché gli altri enti
interessati, siano autorizzati ad accendere mutui decennali
garantiti dallo Stato per l'ammodernamento e la realizzazione
di collegamenti ferroviari con aree aeroportuali, espositive
ed universitarie, di sistemi ferroviari passanti, di sistemi
di trasporto rapido di massa e di programmi urbani integrati
dal Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro per i
problemi delle aree urbane.
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In relazione a quanto sopra, con finalità tese alla
semplificazione ed allo snellimento delle procedure attuative,
ferma restando l'esigenza di garantire la massima efficacia
del programma di interventi, come peraltro già previsto con
deliberazione del Comitato interministeriale per la
programmazione economica nel trasporto (CIPET) del 31 marzo
1992, appare opportuno operare un coordinamento degli
interventi concernenti il programma di cui alla legge n. 211
del 1992, con particolare riguardo a quanto previsto dal
citato articolo 10, con quelli già in atto di cui alla legge
22 dicembre 1986, n. 910, relativi all'ammodernamento delle
ferrovie in concessione ed in gestione commissariale
governativa.
Al riguardo va infatti rilevato che gli interventi di cui
alle citate fonti normative, oltre ad interessare gli stessi
soggetti beneficiari, presentano una stretta correlazione ed
integrazione funzionale dal punto di vista delle opere da
realizzare.
Auspicabile sembra pertanto una gestione unitaria e
coordinata del programma di attuazione della legge n. 211 del
1992 con quello della legge n. 910 del 1986 da parte dei
Ministri competenti per l'attuazione della medesima legge n.
211 del 1992, anche in relazione ai prevedibili futuri assetti
del trasporto pubblico locale, ai sensi dell'articolo 2 della
legge 15 dicembre 1990, n. 385, connessi con la creazione a
livello regionale di reti integrate di trasporto da affidare a
società miste e con riferimento a quanto sarà previsto
nell'ambito della riforma del trasporto pubblico locale con
riferimento anche agli indirizzi assunti dal CIPET con
delibera del 7 giugno 1993.
L'articolo 6 della citata legge n. 211 del 1992, fra
l'altro, prevede che i Ministri competenti ai fini
dell'attuazione della legge medesima possano avvalersi, sia in
fase istruttoria sulle domande pervenute che in quella
successiva di sorveglianza e vigilanza sulla esecuzione degli
interventi, dell'apporto collaborativo e di supporto
tecnico-amministrativo di una organizzazione
tecnico-professionale.
In relazione alle finalità di cui al citato articolo 6,
così come modificato dall'articolo 1, comma 4, della legge 23
dicembre 1992, n. 498, è stata autorizzata la spesa di lire 5
miliardi per il solo 1994.
L'autorizzazione non comprende gli oneri relativi alla
funzionalità della suddetta struttura, indispensabile ai fini
di una corretta attuazione della legge nella delicata
attività, a regime, di vigilanza sulla realizzazione delle
opere.
Tali oneri andrebbero peraltro commisurati all'importo
delle opere in programma, per le quali è previsto il
cofinanziamento degli enti beneficiari.
Sembra, pertanto, opportuno che i suddetti enti
ricomprendano gli oneri di cui sopra nei piani finanziari
relativi agli interventi proposti.
Va tenuto conto che la IX Commissione permanente della
Camera dei deputati nella seduta del 21 settembre 1993, in
sede di esame del decreto-legge n. 281 del 1993 ha espresso
parere favorevole all'inserimento di un ulteriore comma
all'articolo 2 relativo all'unificazione della Commissione di
vigilanza, prevista per la legge n. 211 del 1992, con quella
relativa alla legge n. 910 del 1986, articolo 2, comma 3
(ammodernamento ferrovie in concessione ed in gestione
governativa).
Detta unificazione appare necessaria e funzionale
nell'obiettivo di una definizione delle problematiche relative
all'attuazione delle suddette leggi, già peraltro oggetto del
medesimo articolo del provvedimento.
L'articolo 2 del decreto-legge n. 281 del 1993 ha origine,
infatti, nelle finalità di favorire l'occupazione mediante una
sollecita attivazione di opere pubbliche già finanziate,
rendendo coordinata ed unitaria la definizione degli
interventi di cui alla legge n. 910 del 1986 ed alla legge n.
211 del 1992.
In tale finalità si colloca quindi la norma in previsione
che, con l'obiettivo di evitare una duplicazione di organi,
attribuisce alla Commissione costituita per la vigilanza sulla
esecuzione dei lavori previsti dalla legge n. 910 del 1986, le
funzioni previste dall'articolo 6 della legge n. 211 del 1992,
previa adeguata integrazione.
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Va altresì ricordato che la richiamata Commissione, opera
da oltre tre anni ed assicura una corretta vigilanza
sull'attuazione del programma di ammodernamento delle ferrovie
in concessione ed in gestione governativa.
L'obiettivo quindi di rendere coordinati e funzionali gli
interventi di cui alle leggi sopracitate - tenuto altresì
conto della effettiva integrazione degli interventi stessi
nelle complesse aree urbane e metropolitane - può essere più
agevolmente perseguito assicurando unitarietà alle azioni
istituzionali di controllo. Le predette attività di controllo,
che vanno esplicate sotto l'aspetto tecnico,
giuridico-amministrativo ed economico-finanziario, trovano
nella Commissione costituita per gli interventi di cui alla
legge n. 910 del 1986, piena e completa rispondenza, avuto
riguardo alla qualificata presenza nella stessa di
rappresentanti degli organi di controllo dello Stato
(Consiglio di Stato, Corte dei Conti, e Avvocatura generale
dello Stato) e di esperti dei Dicasteri competenti (Ministero
del tesoro, Ministero dei trasporti, Ministero dei lavori
pubblici).
L'articolo 3 è destinato a sovvenire a necessità
d'investimento urgenti nel settore dei trasporti.
La legge 10 aprile 1981, n. 151, è la legge quadro per il
trasporto pubblico locale che assicura il finanziamento dello
Stato all'esercizio e agli investimenti, ripartito annualmente
dal Ministero dei trasporti fra le regioni.
Negli anni di applicazione l'entità dei fondi per
investimenti ha avuto un andamento assai irregolare ed è stata
drasticamente ridotta nel 1989. Va ricordato che gli effetti
della predetta legge n. 151 del 1981 sono stati in passato
certamente positivi, assicurando un parziale rinnovo del parco
rotabile e contemporaneamente lavoro all'industria
costruttrice di mezzi di trasporto.
Nel medio periodo si sono però sempre più evidenziati
aspetti negativi della stessa legge, che possono così
sintetizzarsi:
l'acquisto di autobus è stato drasticamente effettuato
esclusivamente in relazione all'entità e ai tempi di
finanziamento statale, e non sulle necessità di rinnovo e
ammodernamento del parco;
l'età media dei mezzi, che nel 1988 era di sette/otto
anni, attualmente è di circa dieci anni. Oltre il 20 per cento
del parco (e cioè circa 10.000 veicoli) ha più di quindici
anni di vita, con punte fino a trenta anni. Inevitabili le
ripercussioni, deleterie in termini di costi di esercizio, di
sicurezza e di inquinamento ambientale;
visto l'andamento estremamente irregolare degli
stanziamenti, le regioni non hanno utilizzato la facoltà
attribuita loro dalla legge di integrare tali fondi con mezzi
propri, in modo da garantire una programmazione equilibrata di
rinnovo del parco;
a partire dal 1989 la misura e la certezza degli
stanziamenti statali sono diventate estremamente aleatorie,
togliendo alle aziende nazionali produttrici di autobus ogni
riferimento per una ragionevole programmazione produttiva. Le
stesse infatti hanno dovuto ridimensionare, anno per anno, la
capacità produttiva, bloccando il turn-over e ricorrendo
in misura crescente alla cassa integrazione; attualmente
almeno il 60 per cento degli addetti risulta ammesso al
trattamento straordinario di integrazione salariale;
alcune aziende sono state costrette a chiudere e sono
uscite dal mercato; tutti gli investimenti già fatti per il
rinnovo dei prodotti e dei processi di produzione per
adeguarli allo standard europeo risultano inutilizzati;
l'irregolarità della domanda e la ridotta utilizzazione degli
impianti hanno influito negativamente sulla competitività
delle aziende, vanificando ogni tentativo di ricerca di
sbocchi su altri mercati;
non è esagerato ipotizzare a breve termine, in mancanza
di adeguati provvedimenti a livello nazionale e regionale, la
completa cessazione dell'attività produttiva da parte delle
aziende del settore, con la definitiva chiusura e la perdita
di circa 15.000 posti di lavoro diretti e nell'indotto;
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la mancata concessione di finanziamenti già decisi per
investimenti nel settore autobus, d'altra parte, arreca
modesti vantaggi finanziari per lo Stato in quanto, a fronte
dei risparmi conseguenti al blocco dei finanziamenti, vi sono
perdite di gettito fiscale per l'Erario, di IVA sulle mancate
vendite di veicoli, di IRPEG e IRPEF sui mancati utili delle
aziende e sugli stipendi dei dipendenti (a seguito della
cessazione di attività), di costi aggiuntivi per il ricorso al
trattamento di integrazione salariale che si fa ogni giorno
più massiccio.
Nell'ipotesi di mancata concessione dcl finanziamento si
può stimare l'effettivo "risparmio" al massimo nel 50 per
cento dello stanziamento originariamente previsto.
Per far fronte alla predetta gravissima crisi che ha
colpito l'industria costruttrice di autobus, si è ritenuto di
utilizzare, per contributi alle regioni a statuto ordinario ai
fini di cui all'articolo 11, quarto comma, della legge n. 151
del 1981, le disponibilità non ancora impegnate, alla data di
entrata in vigore del decreto-legge, del capitolo 7877 dello
stato di previsione del Ministero del tesoro, concernente
oneri per capitale ed interessi per l'ammortamento dei mutui
contratti dalle regioni per gli investimenti nel settore del
trasporto pubblico locale, prescrivendo norme di salvaguardia
ecologica.
Le assegnazioni effettuate sul predetto articolo 7877,
ammontanti a 100 miliardi di lire per il 1991, 175 miliardi
per il 1992 e 175 miliardi per il 1993, non sono state
utilizzate a causa del blocco della contrazione dei mutui
disposto con il decretolegge 11 luglio 1992, n. 333,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n.
359, e con la legge 23 dicembre 1992, n. 498.
Al fine di rendere possibile l'utilizzazione dell'intero
importo di 450 miliardi di lire, costituito dai residui
relativi al triennio 1991-1993, si è resa necessaria la
puntualizzazione nella norma in questione della espressa
utilizzazione dei residui degli anni 1991 e 1992.
In ordine all'esigenza di disporre delle assegnazioni
suddette, va rilevato che a causa della progressiva riduzione
e del successivo blocco, a partire dall'anno 1990, delle
erogazioni per gli investimenti nel settore del trasporto
pubblico locale, oltre il 20 per cento del parco veicoli in
circolazione è costituito da automezzi in esercizio da più di
15 anni, con evidenti ripercussioni in termini di costi di
esercizio, di sicurezza, nonché di inquinamento
dell'ambiente.
L'articolo 4 tende a regolare l'attività di creazione di
nuovi interporti.
Come è noto la legge 4 agosto 1990, n. 240, prevede
l'adozione di procedure differenziate tra gli interporti di
primo e secondo livello.
In relazione a ciò sono state da tempo attivate le
procedure relative ai nove interporti di primo livello di cui
all'articolo 9 della legge medesima e in data 16 aprile 1992
si è pervenuti alla stipula delle convenzioni con i soggetti
gestori degli interporti stessi.
Attualmente è in corso di attuazione il programma di
interventi ammesso a contributo, che ammonta globalmente a
lire 482 miliardi.
Per quanto riguarda gli interporti di secondo livello, le
competenti Commissioni permanenti della Camera e del Senato si
sono espresse sullo schema di piano quinquennale degli
interporti; resta, pertanto, da emanare, per il completamento
del relativo iter procedurale, un apposito decreto di
approvazione.
Tuttavia, notevoli al momento appaiono le difficoltà per
quanto concerne la successiva fase attuativa della norma.
Prima fra tutte, quella relativa al regime di concessione,
la cui applicazione sembra creare particolari problemi circa
la definizione della durata, dell'ampiezza e della cedibilità
del rapporto concessorio.
L'insieme delle problematiche sopra esposte rende
impossibile il completamento dell'atto di
convenzione-concessione, previsto dall'articolo 5 della citata
legge n. 240 del 1990.
Appare, inoltre, assai difficoltosa la predisposizione, da
parte dei soggetti interessati,
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di un esatto piano economico-finanziario,
derivandone perplessità ed incertezze circa l'attivazione di
capitali privati nelle iniziative in argomento.
In particolare, per quanto riguarda l'ampiezza della
concessione, andrebbe definito se la stessa debba riferirsi a
tutte le opere e strutture facenti parte dell'area
interportuale ovvero solo a parte di esse.
Nel caso, infatti, di finanziamento parziale
dell'interporto, il soggetto gestore dovrebbe reperire mezzi
propri sufficienti a rendere funzionale l'interporto, senza
conoscere quale sarà la proporzione del finanziamento
pubblico, ottenendo tuttavia dalla concessione vincoli
giuridico-patrimoniali sulle parti in concessione, tali da
scoraggiare fortemente l'iniziativa.
Laddove si ipotizzi un finanziamento pubblico integrale,
con le restanti risorse finanziarie disponibili sulla legge n.
240 del 1990 potrà essere realizzato unicamente un numero di
strutture estremamente limitato anche in relazione alle
previsioni dello schema di piano quinquennale previsto.
Andrebbero altresì definite le modalità di riscatto dello
Stato alla scadenza del previsto periodo di concessione e
andrebbe chiarito se tale riscatto debba avvenire con
risarcimento da parte dello Stato o meno.
Quanto sopra, anche in relazione alla circostanza che
alcuni interporti di secondo livello risultano già
parzialmente realizzati con capitali privati ancora prima
dell'instaurarsi del rapporto concessorio.
Sorgono infine giustificati interrogativi circa il senso di
mantenere due regimi diversi per la rete interportuale: quella
di primo livello in regime di convenzione e quella di secondo
livello in regime di concessione.
Va inoltre evidenziato che da un punto di vista procedurale
ulteriori difficoltà interpretative ed applicative, anche se
di portata inferiore, sono poste dall'articolo 3 della stessa
legge n. 240 del 1990 relativamente ai requisiti delle società
di nuova costruzione, alla conseguente verifica degli stessi e
dei termini di adeguamento alle modificazioni statutarie
previste.
Inoltre, le Commissioni permanenti delle Camere,
nell'ambito dell'esame dello schema di piano quinquennale
degli interporti, cui si è già accennato, hanno espresso, tra
l'altro, in merito alle problematiche sopra esposte, pareri
che confermano la validità dell'ipotesi prospettata.
Un immediato avvio delle procedure potrebbe essere
ipotizzato in tempi molto brevi, apportando alcune modifiche
al testo.
Le modifiche riguardano, infatti, una ridefinizione dei
concetti sostanziali quali appunto l'abolizione della
differenziazione tra primo e secondo livello e l'abrogazione
del regime di concessione.
In tal modo l'adeguamento puntuale delle procedure di
attuazione della legge n. 240 del 1990 alle suddette modifiche
sarebbe rinviato ad un successivo provvedimento da emanarsi da
parte del Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro
del bilancio e della programmazione economica.
Si segnala che le modifiche proposte consentirebbero di
corrispondere alle aspettative manifestate in più occasioni
dai soggetti interessati, permettendo la rapida attivazione
delle procedure e, quindi, degli investimenti da parte dei
soggetti gestori, consentendo, nel contempo, il superamento
delle difficoltà sopra esposte.
Il testo così modificato, eliminando le differenziazioni
tra interporti di primo e secondo livello anche dal punto di
vista procedurale, consentirebbe l'adozione di procedure
uniformi e di un unico regime convenzionale ai fini della
concessione di contributi da parte dello Stato.
Va, infine, sottolineato che quanto sopra non comporta
alcun ulteriore onere finanziario da parte dello Stato
rispetto a quanto previsto dalla legge n. 240 del 1990.
Alla luce dell'esperienza attuativa effettuata nell'ambito
delle procedure per gli interporti di cui all'articolo 9 della
legge n. 240 del 1990, è emersa la necessità, particolarmente
sentita per quegli interporti che sono ancora completamente da
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realizzare, di utilizzare strumenti normativi più efficaci e
snelli ai fini della localizzazione e della realizzazione
delle opere.
In relazione a ciò, si precisa che l'articolo 8 della legge
n. 240 del 1990 già prevedeva l'applicabilità delle
disposizioni di cui all'articolo 81 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977.
Tuttavia sembra necessario proporre di recuperare
attraverso procedure cui dovranno attenersi vari soggetti sia
essi pubblici che privati le sedi istituzionali ove verificare
la coerenza della programmazione nazionale delle opere in
argomento, con quella regionale, provinciale e comunale.
Il comma 7 dell'articolo 4 tende ad armonizzare i nuovi
istituti della cosiddetta "amministrazione concordata"
(conferenza di servizi ed accordi di programma) con le norme
tuttora vigenti nel nostro ordinamento che stabiliscono il
raccordo tra la scelta localizzativa delle grandi opere
pubbliche o di interesse pubblico e la pianificazione
urbanistica.
La conferenza dei servizi si caratterizza quindi non come
una forma di accelerazione procedimentale tendente alla
verificazione della conformità delle scelte localizzative con
le anteriori previsioni di piano, ovvero all'armonizzazione di
queste ultime alla scelta medesima.
La norma in questione opera un raccordo con il procedimento
di cui all'articolo 81 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977, prevedendo
ai sensi dell'articolo 27 della legge n. 142 del 1990, la
verifica della conformità urbanistica, della scelta
localizzativa o della sua approvazione in variante.
Il senso complessivo della norma quindi, va nella direzione
di individuare nella conferenza dei servizi e nell'accordo di
programma, scelte procedimentali accelerate che coprano ambiti
di discrezionalità, i cui confini non sono allargati.
Con l'articolo 5 si è inteso modificare in parte l'articolo
2, comma 3, della legge 28 giugno 1991, n. 208, laddove si
prevedeva solo una forma di silenzio-approvazione dei
programmi comunali per la realizzazione di itinerari ciclabili
o pedonali, nulla disponendo in caso di permanente inerzia
regionale, sulla determinazione delle priorità di intervento.
Con la disposizione introdotta si consente l'avvio degli
interventi, ad oltre due anni dall'emanazione della legge,
attribuendo al Ministro per i problemi delle aree urbane il
potere di sostituirsi alle regioni nell'esame dei programmi
comunali e nella conseguente formazione dell'ordine delle
priorità, sulla base del piano economico finanziario e della
relativa analisi costi-benefici, che costituisce parte
integrante dei medesimi programmi.
La relazione tecnica di cui all'articolo 11- ter,
comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468, introdotto
dall'articolo 7 della legge 23 agosto 1988, n. 362, non viene
redatta in quanto dalle disposizioni del provvedimento non
derivano nuovi o maggiori oneri, né minori entrate, a carico
del bilancio dello Stato.
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