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    Onorevoli Colleghi! -- Il disegno di legge in esame
  nasce da iniziative parlamentari e da un'iniziativa del
  Governo diretta all'introduzione di una serie articolata e
  puntuale di semplificazioni degli adempimenti formali e
  sostanziali che attualmente gravano sui contribuenti.
  L'occasione per l'avvio di un approfondito esame da parte
  della VI Commissione fu data soprattutto dalle aspre polemiche
  che accompagnarono la presentazione delle dichiarazioni dei
  redditi per il 1992, durante le quali emerse con chiarezza il
  livello di farraginosità, oscurità e, in taluni casi,
  vessatorietà raggiunta dalla disciplina fiscale degli obblighi
  di fare imposti ai contribuenti.  Tali problemi erano emersi
  con tutta evidenza dalla indagine conoscitiva sul sistema
  fiscale italiano promossa dalla VI Commissione nella
  precedente legislatura.
       L'esame della Commissione peraltro ha cercato di non
  esaurirsi nella risposta ad una domanda civile, pressante e
  legittima di semplificazione immediata, ma di cogliere in
  profondità alcune delle cause strutturali della complicazione
  fiscale, avviando, contemporaneamente ad un'azione immediata
  di semplificazione, un'opera di più lunga lena di rimozione
  delle cause che hanno favorito il verificarsi dell'attuale
  stato di cose.
       Senza soffermarsi su una realtà che è sotto gli occhi di
  tutti, quella cioè dell'intollerabile mole di prescrizioni
  spesso contraddittorie cui soggiace chiunque intenda assolvere
  ad una qualsiasi delle sue obbligazioni tributarie - per
  questo aspetto si rinvia ancora a quanto emerso ampiamente
  nell'indagine conoscitiva sul sistema fiscale italiano -
  occorre, infatti, mettere subito in rilievo che il tema della
  semplificazione degli adempimenti va collocato su di un più
  ampio sfondo.
       Esso infatti altro non è se non un capitolo di una
  tematica ben più vasta, che investe il complessivo rapporto
  Statocontribuente.  Questa problematica affonda le proprie
  radici nell'elaborazione e nell'approfondimento sulle
  conseguenze derivanti dalla riforma tributaria dei primi anni
  '70.
       Premessa della questione che ci occupa è infatti la
  definizione - ad opera della riforma - di un rapporto fiscale
  in cui il compito prevalente dell'Amministrazione finanziaria
  non è più, come avveniva nel passato, il reperimento della
  materia imponibile, ma l'esercizio di controlli e
  l'applicazione di sanzioni.  In questo nuovo quadro il
  contribuente viene gravato, direttamente o mediante i
  sostituti di imposta, di rilevanti compiti di collaborazione
  derivanti dall'introduzione progressiva di obblighi
  strumentali al momento impositivo vero e proprio (ricevuta
  fiscale, registratori di cassa, bolle di accompagnamento,
  acconto ed autotassazione, ritenute di acconto, libri e
  repertori per i clienti) accompagnati da un articolato sistema
  sanzionatorio e, da ultimo, da meccanismi di accertamento
  induttivo e di presunzioni, nonché di obblighi di informazione
  e trasmissione di dati e notizie all'Amministrazione.  Tale
  attività di collaborazione dei contribuenti risulta del resto
  decisiva rispetto all'ammontare complessivo del gettito che da
  sola garantisce: ritenuta alla fonte, acconto ed
  autotassazione assicurano al Fisco circa il 75 per cento delle
  imposte dirette e il 45 per cento delle entrate tributarie in
  generale.
       La dottrina aveva, ancor prima della definizione del
  nuovo sistema tributario,
 
                               Pag. 7
 
     avvertito che premesse indispensabili del nuovo rapporto
  Fisco-contribuente erano la riforma della struttura
  dell'Amministrazione delle finanze e la definizione di un
  quadro di certezze che rendesse il meno oneroso ed il più
  semplice possibile l'adempimento degli obblighi procedimentali
  imposti al cittadino.
       Peraltro l'evoluzione della legislazione tributaria è
  stata contraddistinta nei due decenni trascorsi dalla natura
  alluvionale della produzione, dal contenuto sempre più
  analitico delle norme, dalla mancanza di una chiara
  legislazione di principio, dall'impraticabilità delle proposte
  di codificazione e dalla difficoltà ed insufficienza della
  stessa adozione di testi unici.  Il profilo della mole
  quantitativa della produzione legislativa tributaria presenta
  un particolare interesse: è stato calcolato che nel periodo
  compreso tra l'entrata in vigore della riforma tributaria ed
  il 1991 sono state approvate o emesse oltre 13 mila e
  cinquecento tra leggi, provvedimenti del Governo, circolari in
  materia di imposte dirette ed IVA.  La mole rilevantissima
  della produzione normativa, fenomeno di per sé negativo,
  produce conseguenze negative anche maggiori in presenza di un
  sistema tributario in cui l'attività di acquisizione della
  massa imponibile è demandata direttamente agli operatori ed ai
  cittadini.  La situazione di inconoscibilità dei precetti
  fiscali produce gravi conseguenze sia sul piano
  dell'effettività del sistema normativo, sia su quello dei
  costi di gestione a carico degli operatori (che subiscono una
  sorta di imposta occulta), finendo per accrescere i fenomeni
  di disagio, se non di rifiuto vero e proprio, che minano la
  stabilità e la tenuta del "patto fiscale".
       Per quanto concerne il profilo dell'effettività del
  sistema fiscale, assumono rilievo alcuni problemi di tecnica
  legislativa che se risolti correttamente potrebbero
  riqualificare il complesso della legislazione tributaria.  In
  tal senso la dottrina ha posto l'accento su alcuni fenomeni
  ricorrenti che costituiscono una causa primaria della
  situazione di ingestibilità registratasi: l'uso eccessivo
  della decretazione d'urgenza, con i conseguenti fenomeni di
  incertezza intertemporale connessi alle ripetute decadenze e
  reiterazioni dei decreti; l'utilizzazione di norme
  interpretative dirette in realtà ad introdurre modificazioni
  sostanziali alla normativa preesistente; l'efficacia
  retroattiva; l'introduzione di disposizioni tributarie in
  leggi o atti aventi forza di legge relativi ai settori più
  disparati della legislazione; l'adozione di norme contenenti
  termini perentori nell'imminenza della scadenza degli stessi
  che rende inesigibile l'ottemperanza da parte dei contribuenti
  e produce una successiva attività normativa di sanatoria e
  differimento dei termini.  Sono cinque fiagelli che allontanano
  il Fisco italiano dall'Europa e collocano il contribuente
  italiano sotto il giogo dell'arbitrio, tranne i beneficiari di
  privilegi, cioè di leggi speciali elargite a settori
  particolari.
       Sul piano dell'aumento dei costi a carico dei
  contribuenti, invece, rilievo preminente assume la scarsità
  delle informazioni che lo Stato è in grado di assicurare ai
  cittadini, i quali sono costretti a ricorrere, anche laddove
  non sarebbe necessario, a costose consulenze professionali che
  finiscono per costituire un costo tributario occulto a carico
  degli stessi contribuenti (secondo alcune valutazioni per le
  sole imposte dirette tali oneri ammonterebbero ad oltre 8 mila
  miliardi).  Tale situazione è acuita dalla grave incertezza in
  cui versa l'Amministrazione finanziaria quando è chiamata a
  fornire interpretazioni sul contenuto delle norme tributarie.
  Peraltro un primo ma significativo rimedio è stato introdotto
  dalla legge n. 413 del 1991 con l'istituzione del diritto di
  interpello, del quale il progetto di legge in esame dispone la
  generalizzazione e l'inserimento nello Statuto del
  contribuente.
       Come si vede dai brevi richiami effettuati, risulta
  arbitrario e insoddisfacente isolare dalla qualità del
  complessivo rapporto tributario il profilo della farraginosità
  e duplicazione degli adempimenti imposti al contribuente.
       A monte di questo tema, e come premessa indispensabile
  per dare alle soluzioni effettività ed efficacia, si pone
  l'esigenza di un riequilibrio globale del rapporto
 
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     Stato-contribuente che riguardi ambedue i lati dello
  stesso.
       Sarà pertanto opportuno non dimenticare che anche dal
  lato dei poteri che assistono e concretizzano l'esercizio
  della potestà tributaria dello Stato è evidente la necessità
  di una razionalizzazione, semplificazione e migliore
  finalizzazione di tutta l'azione amministrativa nel campo
  fiscale.
       Inoltre è evidente come, nella situazione italiana,
  manchi al sistema tributario di cui all'articolo 53, secondo
  comma, della Costituzione, ancor prima della caratteristica di
  essere complessivamente informato a criteri di progressività,
  il requisito basilare di essere appunto un "sistema", dotato
  della necessaria chiarezza ed organicità.  Questo compromette
  in radice, nel settore tributario, l'effettività di altri
  princìpi costituzionali, come quello della certezza del
  diritto.
  Il problema della certezza del diritto nel settore
  tributario, le tecniche della codificazione e del testo
  unico.
       Non sarà inutile ricordare come la prima attuazione dei
  precetti costituzionali nel campo tributario, legata
  principalmente al nome di Ezio Vanoni, partisse dalla precisa
  consapevolezza che prima è necessario predisporre adeguati
  moduli applicativi e di funzionamento dell'Amministrazione
  finanziaria, e soltanto in una seconda fase è possibile
  mettere mano alla struttura sostanziale delle norme
  tributarie.  La riforma dei primi anni '70, al contrario, ha
  posto l'accento, come è noto, sulla struttura dei tributi, ma
  si è dovuto attendere il 1991 per avere una prima,
  probabilmente insufficiente, riforma dell'Amministrazione
  finanziaria, tuttora nella fase di avvio dell'attuazione.
       Lo stesso Vanoni, inoltre, rimarcava fortemente la
  radicale differenza fra l'adozione di testi unici e la
  compilazione di un vero e proprio codice tributario.  Mentre la
  semplice opera di compilazione delle norme tributarie in testi
  unici si limita a rendere leggibile l'ordinamento tributario,
  riordinando le disposizioni legislative ed eliminando i dubbi,
  solo la codificazione consente una riconduzione a sistema
  dell'intera normativa tributaria ovvero il coordinamento delle
  differenti fattispecie, il superamento delle contraddizioni
  interne, delle differenze di disciplina non giustificate da
  effettive esigenze.  La codificazione, nella prospettiva di
  Vanoni, consente un'azione di coordinamento formale delle
  norme tributarie che produce inevitabilmente un coordinamento
  sostanziale, si definisce cioè una parte comune della
  normativa, come disciplina del rapporto tributario che,
  applicandosi a tutte le fattispecie, consente la
  semplificazione degli adempimenti posti a carico dei
  contribuenti e la migliore ripartizione del carico
  tributario.
       Il codice immaginato da Vanoni era articolato in una
  parte generale relativa ai diversi elementi che configurano il
  rapporto tributario - soggetti, capacità, successione nel
  debito, solidarietà, criteri generali di valutazione del
  presupposto d'imposta, accertamento, liquidazione, estinzione,
  organizzazione dell'amministrazione finanziaria, contenzioso,
  sanzioni - e in una parte speciale nella quale per ciascun
  tributo si disciplinano la base imponibile, i criteri per la
  determinazione e la valutazione della base d'imposta,
  l'aliquota, ed ogni altra disposizione particolare.
       I vantaggi di una legislazione tributaria attraverso
  l'adozione di un codice sono a giudizio di Vanoni,
  molteplici:
         semplificazione dell'ordinamento tributario con
  miglioramento dell'efficienza dell'amministrazione finanziaria
  e riduzione degli adempimenti a carico del contribuente;
         armonizzazione sostanziale della legislazione
  fiscale;
         stabilizzazione della legislazione fiscale che almeno
  per la parte generale risulterebbe sottratta a modifiche
  episodiche e dettate da esigenze contingenti;
         miglioramento della qualità della giurisprudenza
  tributaria che grazie ad una legislazione stabile ed
  organizzata per
 
                               Pag. 9
 
     regole generali potrebbe svolgere una funzione di
  adattamento del diritto alle concrete esigenze molto più
  efficacemente e senza tradire le esigenze di certezza del
  diritto;
         sviluppo della scienza del diritto tributario non più
  costretta nell'attività di commento della legislazione
  minuta.
       Quanto al profilo centrale della stabilizzazione della
  legislazione, occorre sottolineare come Vanoni lo ricollegasse
  non all'adozione di particolari vincoli costituzionali o
  regolamentari (del resto la sua elaborazione avveniva nel
  1938) quanto all'"interiore autorità" delle disposizioni del
  codice evidenziando peraltro a tale proposito la necessità che
  l'adozione del codice fosse il frutto di una profonda
  elaborazione.
       I profili della strutturazione formale del sistema
  tributario non suscitarono invece rilevante attenzione durante
  i lavori per l'elaborazione della nuova Costituzione.  La
  proposta formulata all'Assemblea costituente dalla Commissione
  per la Costituzione non conteneva del resto norme
  specificamente dedicate alla materia tributaria, limitandosi a
  sancire alcuni princìpi e regole che avevano importanti
  riflessi in materia tributaria (si veda, in particolare, la
  riserva di legge relativamente all'imposizione di prestazioni
  personali o reali; articolo 18 del testo della Commissione,
  attuale articolo 23).  Solo in seguito ad alcuni emendamenti
  approvati durante l'esame in Assemblea fu introdotto
  l'articolo 51- bis  (attuale articolo 53) che sanciva
  l'obbligo per tutti di concorrere alle spese pubbliche in
  ragione della propria capacità contributiva ed il principio di
  progressività del sistema tributario nel suo complesso
  (emendamenti Scoca, Meda, Castelli).  L'unica proposta
  specificamente relativa ai profili strutturali
  dell'ordinamento tributario fu quella dell'onorevole Scoca che
  prevedeva l'approvazione a maggioranza qualificata delle norme
  che disponevano agevolazioni tributarie in favore di
  particolari categorie di soggetti, agevolazioni che dovevano
  comunque rispondere a scopi di interesse pubblico.
       Assai più articolata in proposito fu invece la relazione
  della Commissione economica del Ministero per la costituente
  che affrontò espressamente il problema della codificazione
  tributaria all'interno della problematica relativa alle regole
  formali della legislazione tributaria.  In particolare la
  Commissione approfondì le tematiche connesse alle esigenze di
  garanzia dei diritti del contribuente e valutò prioritario a
  tal fine il profilo della stabilità e della coerenza del
  sistema tributario, ritenendo al contrario non condivisibili
  le proposte dirette all'introduzione di particolari  quorum
  per l'approvazione delle norme tributarie.  Secondo
  l'analisi della Commissione la legislazione tributaria è
  articolata su tre distinte categorie di norme:
         1) princìpi generali dell'imposizione;
         2) sistema generale di amministrazione dei tributi
  (accertamento, riscossione, tutela giurisdizionale,
  sanzioni);
         3) regole sostanziali dei singoli tributi.
       A ciascuna di queste categorie avrebbe dovuto
  corrispondere, secondo l'opinione della Commissione, una
  diversa fonte normativa in modo da garantire un processo di
  stabilizzazione della legislazione tributaria e la
  semplificazione del sistema tributario nel suo complesso,
  consentendo al tempo stesso la flessibilità necessaria
  nell'introduzione di nuovi tributi o nella determinazione
  della base imponibile ovvero delle aliquote dei tributi già
  previsti dall'ordinamento vigente.  Veniva così delineato un
  sistema tributario articolato su quattro livelli di fonti:
         1) norme costituzionali, concernenti la dichiarazione
  dell'obbligo tributario, eventuali criteri per la formazione
  della legislazione tributaria e riserva di legge;
         2) un codice o una legge fondamentale, concernente gli
  aspetti generali del sistema tributario comuni a tutte le
  fattispecie impositive (dichiarazione, accertamento,
  riscossione, privilegi, rimborso, giurisdizione tributaria,
  sanzioni), di
 
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     rango costituzionale o comunque rinforzato sia attraverso
  la previsione di particolari forme e garanzie per la sua
  modificazione, sia attraverso la previsione di un'autorità
  (della quale non viene precisata la natura e le funzioni) in
  grado di difendere il codice "contro troppo facili
  rimaneggiamenti";
         3) leggi ordinarie di imposta, da sottoporre ad
  un'organica revisione, concernenti la disciplina dei singoli
  tributi, cui assicurare una relativa stabilità nel tempo;
         4) legge di bilancio, con la quale procedere
  annualmente alla variazione delle aliquote d'imposta, elemento
  più facilmente mutevole nel tempo in relazione alle necessità
  contingenti.
       Rispetto alla precedente elaborazione di Vanoni è
  interessante notare come l'adozione di un codice tributario
  venga strettamente collegata alla natura di legge rinforzata
  in modo da evitare la rapida modificazione delle norme
  generali contenute nel codice con la conseguente vanificazione
  dell'obiettivo della stabilizzazione della legislazione
  tributaria allo stesso connesso.  Interessante è anche il
  trattamento differenziato della disciplina delle aliquote
  delle singole fattispecie di imposta rispetto agli altri
  elementi strutturali dei tributi, anch'esso in relazione al
  diverso grado di mutevolezza dei due profili.
       In sede costituente peraltro le proposte della
  Commissione ministeriale non trovarono accoglimento e la
  disciplina costituzionale della legislazione tributaria è
  limitata alle prescrizioni dell'articolo 53.
       Per quanto attiene il profilo della struttura
  dell'ordinamento tributario e della stessa "qualità" delle
  norme tributarie, premessa indispensabile per conseguire una
  soglia minima di certezza del diritto in questo settore, è
  nota la linea affermatasi con la riforma tributaria, che è
  quella del riordinamento attraverso lo strumento e la tecnica
  del testo unico.
       Va detto subito che, a vent'anni di distanza, sembra
  lecito affermare nettamente che questa linea è fallita.
       Non solo i testi unici emanati sono in tutto quattro, di
  cui due nel 1992; non solo il Parlamento ha recentemente
  approvato l'ennesima proroga del termine; ma, fatto più
  significativo di tutti, la stessa disposizione di proroga del
  termine contiene anche la delega al Governo ad inserire nei
  testi unici già in vigore tutte le successive modifiche
  apportate dalla legislazione ordinaria speciale alle materie
  che dovrebbero essere regolate dai testi unici (ben più di
  mille, ma se ne ignora il numero esatto, nel solo caso del
  testo unico delle imposte sui redditi).
       In sostanza, si tratta di una fatica di Sisifo, che non
  si è finito di compiere, e già occorre ricominciare.
       E' allora opportuno chiedersi se si tratti proprio di
  una scelta obbligata, se questa sia l'unica tecnica
  disponibile di riordino normativo.  Basta guardarsi attorno,
  per vedere sistemi tributari ben più ordinati del nostro, dei
  veri "sistemi", in Paesi nei quali, di fronte all'ineludibile
  complessità tecnica della materia tributaria, si è scelta la
  via della codificazione, come in Francia e negli Stati
  Uniti.
       Sul punto, non sarà inutile fare un pur breve
  riferimento ad alcune delle esperienze estere più
  significative.  Va innanzitutto richiamata l'esperienza
  fondamentale della Francia che ha un codice tributario che si
  avvicina al modello del codice settoriale in quanto contiene
  al suo interno la disciplina di un numero consistente di
  tributi, individuati ed analizzati in maniera sistematica
  piuttosto che attraverso disposizioni a carattere trasversale.
  Nell'ambito dell'esperienza francese va poi osservato che il
  Code des impots  raggruppa, come le altre codificazioni
  in quel Paese non solo le leggi ma anche le ordinanze e i
  decreti che riguardano la materia in questione; tuttavia al
  suo interno il
  Code  non ha un carattere unitario dal punto di vista
  del valore formale degli atti, in quanto, ad esempio, i
  decreti sono inseriti in una parte avente carattere
  regolamentare, distinta in decreti del Consiglio di Stato e
  decreti semplici.  Anche le disposizioni aventi carattere
  provvedimentale sono poi inserite nel contesto
 
                              Pag. 11
 
     codicistico come gli  arrétés ministérials o
  interministérials.
       Così per ciò che riguarda le disposizioni di provenienza
  comunitaria la codificazione in Francia è attuata attraverso
  la pubblicazione di estratti di alcuni regolamenti, completata
  da una lista che contiene i riferimenti a provvedimenti
  comunitari di una certa rilevanza.  Tuttavia l'osservazione
  fondamentale riguarda il profilo del carattere autonomo della
  codificazione rispetto alla normale produzione legislativa;
  questo si rivela in ragione del fatto che il codice, in
  mancanza di una espressa abrogazione delle norme ivi
  contenute, prevale sui successivi interventi legislativi.
       Altra esperienza di riferimento, pur con le inevitabili
  differenze derivanti dalla particolare configurazione del
  sistema delle fonti proprio dell'area nordamericana, è quella
  derivante dalla tipologia delle fonti del diritto negli USA,
  che prevede, non solo in ambito fiscale, una pluralità di
  fonti non giustapposte dal punto di vista formale, ma
  piuttosto organizzate per specificità di settore di
  applicazione.
       Tornando alla situazione italiana, è opportuno
  addentrarsi negli aspetti istituzionali di questa
  problematica, di cui non sfugge il carattere strategico
  rispetto al completamento ed all'attuazione del disegno della
  riforma tributaria, e il carattere in certo qual modo
  preliminare rispetto al contenuto del progetto di legge in
  esame.
       La scelta legislativa compiuta con la legge 825 del
  1971, si è contraddistinta, come si è accennato, per un
  disegno di revisione dell'ordinamento tributario attraverso
  due fasi distinte: la prima relativa all'adozione di testi di
  legge che attuino la disciplina sistematica della materia
  settore per settore e la seconda che si realizza attraverso
  l'adozione di testi unici; questa seconda fase per i tempi
  connessi all'approntamento (i termini per l'emanazione di tali
  testi unici originariamente fissati in tre anni, sono stati
  successivamente prorogati con una serie di provvedimenti),
  assume il carattere di normativa di coordinamento e di
  ridefinizione delle discipline di settore così come queste
  sono andate evolvendosi, piuttosto che rappresentare un
  momento di pura fotografia delle varie discipline.
       Da questo punto di vista va osservato che lo stesso
  utilizzo della dizione "testo unico" per individuare simili
  provvedimenti, appare non del tutto rappresentativo della
  funzione materialmente svolta dagli stessi provvedimenti.  In
  particolare va notato che secondo quanto può affermarsi in
  linea teorica, il testo unico è essenzialmente uno strumento
  di riordinamento di leggi già in vigore, fatto per facilitarne
  la conoscenza e l'applicazione.  Le norme incluse nel testo
  unico dovrebbero mantenere il valore giuridico che ad esse
  deriva dalle norme precedenti, anche se spesso nella legge
  delega è previsto anche il potere di modificare le norme
  preesistenti; nel caso della delega contenuta nell'articolo 17
  della citata legge 825, gli articoli del testo unico possono
  acquistare valore giuridico di norma primaria per il solo
  fatto della loro inclusione nello stesso testo unico.
       Al di là, comunque, della funzione innovativa o meno dei
  testi unici o di altre normative generali di raggruppamento
  delle norme, va sottolineato come l'attuale disciplina in
  questo settore sia di fatto organizzata periodicamente in
  testi di legge aventi il carattere della derogabilità da parte
  di successivi interventi di tipo legislativo.
       A tal proposito, il concetto di derogabilità della
  normativa che qui viene preso in considerazione non si limita
  alla derogabilità in senso giuridico-formale della legge,
  ovvero al potere generale di modifica dell'ordinamento da
  parte di norme successive  (lex posterior derogat legi
  priori),  ma contempla anche la possibilità che le
  successive modifiche oltre a determinare deroghe,
  modificazioni ed abrogazioni tacite delle disposizioni del
  testo unico, vengano formalmente collocate in fonti normative
  autonome dallo stesso testo unico determinando un'evoluzione
  per stratificazione dell'ordinamento tributario, causa prima
  dei fenomeni di incertezza e confusione normativa.  Ed a tal
  proposito va sottolineato come nel settore tributario la
  mancanza di organicità nella legislazione porta
 
                              Pag. 12
 
     con sé numerosi problemi di coordinamento in quanto
  implica molteplici difficoltà di carattere interpretativo e
  problemi di armonizzazione dell'intera legislazione in
  materia.
       Non a caso nel nostro ordinamento diventa sempre più
  pressante la tendenza ad approvare norme di interpretazione
  autentica ovvero risulta sempre più determinante il ruolo di
  interpretazione delle normativa da parte degli uffici e dei
  giudici, con la conseguenza di un proliferare di fonti di
  produzione del diritto che agiscono in senso contrario alla
  sistematizzazione delle norme aventi caratteri e finalità
  comuni.
       Tutto ciò porta ad una sola conclusione: oggi torna ad
  essere chiara la lungimiranza di quanti in sede scientifica e
  politica hanno mantenuto in questi anni viva la proposta, che
  qui si ritiene di dover avanzare con il rilievo che essa
  merita, di addivenire ad una generale sistemazione della
  materia tributaria in un unico codice, costantemente
  aggiornato e dotato della forza che può derivare da un
  condizionamento dell'efficacia delle norme tributarie -
  condizionamento che può essere preventivo o successivo - al
  loro inserimento nel predetto codice.
       In quest'ottica sia consentito di soffermarsi ancora per
  poco su alcuni profili più tecnici della questione.
       Al riguardo, va preliminarmente considerato che
  l'approntamento di un codice delle disposizioni tributarie
  comporta innanzitutto la necessità di una riscrittura delle
  norme tributarie poste al di fuori di un  corpus
  normativo già perfezionato; inoltre considerato che il
  codice per sua natura costituisce un testo organico che ha
  valore normativo di per sé, senza riferimento a leggi
  precedenti, occorre individuare un ambito tematico più ampio
  dell'attuale divisione della materia tributaria per settori,
  proponendo una normativa unitaria ed al tempo stesso completa
  circa le varie fasi attraverso le quali il cittadino affronta
  gli obblighi dettati dalle leggi tributarie.
       Occorrerebbe quindi considerare come ambito tematico
  della normativa codicistica non solo le norme a carattere
  dispositivo in materia sostanziale, ma anche le norme a
  carattere procedimentale come quelle sull'accertamento e le
  norme a carattere precettivo, come quelle in materia di
  sanzioni.
       Un ulteriore problema collegato all'approntamento di una
  normativa in forma codicistica è quello del carattere
  innovativo che occorrerebbe attribuire all'operazione di
  codificazione, rendendo possibile l'introduzione di
  disposizioni in aggiunta o modifica rispetto a quelle già
  vigenti e dotate di valore e forza di legge.  Al riguardo va
  osservato che l'attuale congerie di fonti di produzione
  nell'ordinamento tributario comporta rilevanti problemi di
  "rideterminazione" del valore giuridico di disposizioni, che
  introdotte attraverso circolari, risoluzioni ed altri
  provvedimenti di autorità ministeriali e non, potrebbero in
  certi casi essere riedite e trasformate con un provvedimento
  di carattere formale, quale appunto l'emanazione del codice,
  in norme di primo grado.
       Altro aspetto che rileva non solo sul piano della
  tecnica legislativa - ma, si badi, in questo ambito assume
  carattere sostanziale perché postula la ridefinizione delle
  norme - è quello delle modalità di collegamento interno delle
  norme e dei continui rimandi tra disposizione e disposizione,
  che non possono in campo tributario prescindere dall'attenta
  revisione (in termini di  drafting)  delle correlazioni
  implicite ed esplicite tra le disposizioni stesse.
       Il superamento degli attuali ostacoli, non ultimi quelli
  di carattere formale, che intralciano l'efficacia di un
  compattamento, potrebbe anche comportare in maniera indiretta
  benefici dal punto di vista del controllo delle forme di
  agevolazione fiscale, siano esse poste a mezzo di esenzioni,
  riduzioni d'imposta ovvero attraverso regimi forfettari o di
  favore che possono ostacolare il risanamento della finanza
  pubblica.
       Una normativa in materia tributaria attuata attraverso
  lo strumento della codificazione rappresenta in definitiva un
  elemento di garanzia per il contribuente proprio in quanto
  ripropone i caratteri di una grande riforma del nostro
  ordinamento anche in senso sostanziale.
 
                              Pag. 13
 
       Un ultimo profilo concernente l'attività legislativa in
  campo tributario riguarda la cadenza dell'introduzione di
  nuove norme nell'ordinamento.  Più volte, ed in sedi
  autorevolissime, si è fatto riferimento ai paradossi creati
  dalla frenetica attività normativa che contraddistingue il
  legislatore e i centri produttori di norme in campo fiscale.  A
  tal fine può risultare utile prevedere, con norma rinforzata,
  una sorta di "contenuto proprio" della normativa tributaria
  infrannuale, limitato alla manovra quantitativa e agli
  aggiustamenti strettamente conseguenti, e riservando ad un
  unico provvedimento annuale le misure che incidono sulla
  struttura dell'ordinamento.  In questo modo si amplierebbe al
  campo tributario, anche se rovesciandolo, il principio del
  contenuto proprio della legge finanziaria introdotto nel campo
  contabilistico dalla legge 362 del 1988, che sembra aver dato
  finora buona prova.
  Diritti e doveri dei contribuenti nei Paesi membri
  dell'OCSE.
       La riflessione scientifica più recente sulla tematica
  della codificazione tributaria è stata, peraltro, accompagnata
  dall'approfondimento di altri profili di tecnica legislativa
  connessi allo stato di crisi dell'ordinamento fiscale, che, in
  particolare a partire dalla riforma tributaria degli anni
  settanta, appare caratterizzato dal progressivo abbandono di
  un modello di legislazione di princìpi in favore di un modello
  di legislazione casistica ed analitica, con i conseguenti
  fenomeni di iperlegificazione.  Proprio per tale sviluppo del
  nostro ordinamento tributario ha assunto grande importanza il
  tema della delegificazione e della  deregulation  come
  strumento per snellire l'ordinamento tributario e recuperare
  certezza del diritto in favore dei contribuenti.  Questi
  profili peraltro non sono stati visti in alternativa a quello
  della codificazione, ritenendosi anzi che un processo di
  codificazione delle norme fiscali, con la definizione di
  modelli generali ed astratti nel rapporto tributario,
  costituisca un elemento propedeutico per lo sviluppo di una
  tecnica legislativa per princìpi in cui ampio spazio sia
  riservato all'integrazione normativa di secondo grado ed
  all'attività amministrativa (si vedano ad esempio le
  conclusioni della Commissione per la delegificazione).  Inoltre
  la sempre maggiore richiesta di collaborazione attiva da parte
  dei contribuenti ha fatto emergere esigenze di certezza e
  garanzia che vanno oltre la semplice chiarezza ed organicità
  del sistema tributario.
       In molti Paesi, nonostante una più soddisfacente
  coerenza dei sistemi tributari ivi esistenti, si è andata
  rafforzando negli ultimi anni la consapevolezza della
  richiamata dimensione delle problematiche tributarie.
       E' significativo peraltro che il punto di attacco sia
  stato quasi universalmente individuato nel miglioramento
  dell'equilibrio del rapporto tributario dal lato del
  contribuente, con l'introduzione nei vari ordinamenti sia di
  leggi di princìpi, sia di documenti intitolati "Carte" o
  "Statuti" del contribuente.
       I diritti dei contribuenti vengono inseriti nel contesto
  più ampio dei diritti dell'uomo e delle Convenzioni
  internazionali sottoscritte dalla maggior parte dei Paesi:
  Carta dell'ONU, Patto internazionale sui diritti civili e
  politici, Risoluzione 77/31 del Consiglio d'Europa e
  Convenzione europea dei diritti dell'uomo.  In particolare
  l'articolo 6 di questa Convenzione sancisce che "ogni
  individuo ha il diritto di essere ascoltato equamente,
  pubblicamente ed in un termine di tempo ragionevole", e che la
  persona accusata di un qualsiasi reato ha il diritto di
  "essere informata nel termine più breve sulla natura e sui
  motivi dell'accusa" e di "disporre del tempo e delle
  facilitazioni necessarie per predisporre la propria difesa".
  Il successivo articolo 8 della stessa Convenzione prevede che
  "ogni individuo ha diritto al rispetto della propria vita
  privata e familiare, del proprio domicilio e della propria
  corrispondenza".
 
                              Pag. 14
 
       Inoltre la Risoluzione 77/31 del Consiglio d'Europa
  sulla protezione dell'individuo nei confronti degli atti della
  pubblica amministrazione espone i seguenti princìpi che devono
  guidare gli Stati nella formulazione delle procedure
  amministrative:
         il diritto dei cittadini ad essere ascoltati e ad
  essere informati;
         il diritto dei cittadini ad essere assistiti da parte
  delle autorità;
         il diritto dei cittadini ad avere spiegazioni in
  merito alle decisioni prese e di conoscere le possibilità di
  ricorso.
       Recentemente, come si è ricordato, diversi Paesi hanno
  deciso di enunciare i princìpi adottati a tutela dei
  contribuenti in una "Carta del contribuente" o in una
  "Dichiarazione dei diritti del contribuente", in modo da
  informare i cittadini dei propri diritti e riaffermare nel
  contempo l'impegno dello Stato a tutelare tali diritti
  fondamentali.  Nella maggior parte dei casi, questi documenti
  non contengono disposizioni direttamente precettive: ad
  esempio le "Dichiarazioni" adottate in Canada ("Dichiarazione
  dei diritti del contribuente", 1985) e nel Regno Unito ("Carta
  del contribuente", 1988) contengono un'esposizione in via
  generale dei princìpi che devono sovrintendere alle relazioni
  tra l'Amministrazione finanziaria ed il contribuente, mentre
  le "Carte" approvate dalla Francia ("Carta del contribuente",
  1975) e dagli USA ("Carta dei diritti del contribuente", 1988)
  contengono istruzioni più dettagliate in relazione ai diversi
  scaglioni di reddito imponibile.  Bisogna tuttavia precisare
  che anche nei Paesi dove non è stata adottata una "Carta" o
  una "Dichiarazione" vi è una sempre maggiore attenzione ai
  diritti dei contribuenti, e questi ultimi sono in pratica
  ugualmente tutelati.  (Per ulteriori indicazioni sul punto si
  fa rinvio al recente rapporto in materia dell'OCSE,  Droits
  et obligations des contribuables,  Paris 1990).
  Le iniziative degli ultimi anni in Italia.
       Anche in Italia esiste una notevole attenzione per
  questo ordine generale di problemi, che travalica i singoli, e
  peraltro numerosissimi interventi su singoli punti, che pure
  costituiscono la fitta trama della normativa tributaria
  italiana.  Pertanto, più che inseguire le singole dinamiche che
  hanno interessato i vari punti dell'ordinamento, non sarà
  inutile in questa sede richiamare brevemente il contenuto di
  alcune iniziative, legislative e non, caratterizzate appunto
  da questo approccio più generale e di "sistema".
       Numerose sono state in Italia le proposte dirette
  all'introduzione di una Carta dei diritti del contribuente
  avanzate negli ultimi anni, compresa la proposta di legge che
  il sottoscritto aveva presentato nella precedente legislatura.
  In alcuni casi peraltro le proposte hanno assunto il più
  limitato obiettivo di procedere ad una semplificazione degli
  adempimenti tributari strumentali a carico dei
  contribuenti.
       Una indicazione in tal senso è contenuta nel documento
  del Ministero delle finanze, "La politica tributaria nel
  contesto della programmazione economico - finanziaria per gli
  anni 1991-1994" (cosiddetto libro giallo), dell'agosto del
  1991.  In particolare il documento fissava il generale
  obiettivo della semplificazione del sistema tributario
  indicando nei centri di assistenza fiscale e nel conto
  corrente fiscale e contributivo due importanti traguardi in
  questa direzione.  Una proposta particolare riguardava poi la
  responsabilizzazione dei consulenti fiscali per quanto
  concerne la correttezza delle dichiarazioni dei
  contribuenti.
       Il documento inoltre poneva anche il tema più generale
  della Carta dei diritti del contribuente riprendendo le
  conclusioni della Commissione ministeriale istituita in
  attuazione della legge 241 del 1990 sul procedimento
  amministrativo.  In effetti proprio quest'ultimo provvedimento,
  che ha rappresentato un importante traguardo nel processo di
  modernizzazione dell'attività amministrativa e di
 
                              Pag. 15
 
     affermazione di un rapporto più paritetico fra pubblica
  amministrazione e cittadino, ha reso indifferibile
  l'introduzione anche nel procedimento tributario degli
  elementi di semplificazione e garanzia introdotti in via
  generale.  Occorre infatti ricordare che le disposizioni della
  legge 241 sono, per la parte relativa alla partecipazione del
  privato cittadino al procedimento amministrativo,
  inapplicabili ai rapporti tributari (articolo 13), e, per le
  parti restanti, non pienamente funzionali alle esigenze
  particolari di tutela che si pongono nei procedimenti
  tributari.  Il documento, sinteticamente, indica i seguenti
  punti centrali nella definizione di uno statuto giuridico del
  contribuente:
         diritto ad essere informati, assistiti ed
  ascoltati;
         diritto a conoscere in modo certo le conseguenze
  fiscali delle proprie azioni;
         diritto alla limitazione di ingerenza nella vita
  privata;
         diritto alla speditezza e tempestività dell'azione
  fiscale;
         diritto alla semplificazione degli adempimenti a
  carico del contribuente.
       Altre significative indicazioni sui possibili contenuti
  di una Carta dei diritti del contribuente sono state avanzate
  in diverse occasioni fra le quali merita ancora di essere
  ricordata l'indagine conoscitiva sul sistema fiscale italiano
  promossa dalla VI Commissione permanente della Camera nel
  1991.  Diversi fra i soggetti ascoltati, infatti, fornirono
  precise proposte che in parte arricchivano le indicazioni
  contenute nel "libro giallo".  Si ricordi ad esempio la
  proposta avanzata in quella sede dal CNEL che si articolava
  nel modo seguente:
         diritto alla trasparenza statistica ed alla conoscenza
  degli aggregati economici tributari;
         diritto a comportamenti di buona fede da parte
  dell'Amministrazione;
         diritto ad essere messo sullo stesso piano
  dell'Amministrazione quanto a pagamenti, interessi e
  rimborsi;
         diritto all'informazione sull'interpretazione delle
  leggi e sulle conseguenze dei propri comportamenti;
         diritto alla tutela dall'eccesso di pressione
  legislativa e alla certezza del diritto;
         diritto ad essere informato e ascoltato;
         diritto a non essere obbligato ad adempimenti inutili
  o comunque eccessivamente costosi in rapporto ai risultati;
         diritto alla speditezza ed alla tempestività
  dell'azione amministrativa in campo fiscale;
         diritto a non pagare più di quanto previsto dalla
  legge;
         controllo sull'applicazione della legge.
       Tale elaborazione ha peraltro trovato un'eco limitata
  nei lavori parlamentari durante la X legislatura, che hanno
  registrato il susseguirsi di numerose proposte di legge di
  iniziativa parlamentare che peraltro non hanno avuto alcun
  esito.  Certo la scorsa legislatura ha avuto il merito di
  introdurre importanti novità - i centri di assistenza fiscale,
  il conto corrente fiscale, la riforma del contenzioso - che
  produrranno, quando attuate, rilevanti effetti in termini di
  garanzia del cittadino nei confronti del Fisco, ma i profili
  della semplificazione degli adempimenti strumentali e
  dell'introduzione della Carta dei diritti del contribuente
  costituiscono questioni ancora aperte.
       Le proposte avanzate durante la scorsa legislatura, ed
  in parte ripresentate senza rilevanti modificazioni in quella
  attuale, si muovono su un duplice livello: da un lato vi sono
  le proposte di legge costituzionale dirette alla novella
  dell'articolo 53 della Costituzione ed all'introduzione di una
  nuova disciplina di rango costituzionale, dall'altro le
  proposte di legge ordinaria
 
                              Pag. 16
 
     dirette alla definizione della Carta dei diritti del
  contribuente.
       Il contenuto delle diverse proposte è abbastanza
  articolato ma tutte recepiscono i risultati principali
  dell'elaborazione scientifica ed amministrativa registratasi
  negli ultimi anni.  Si segnalano in primo luogo le proposte
  dirette ad introdurre, oltre ad una novella degli articoli 53,
  81 e 97 della Costituzione, alcune stringenti limitazioni alla
  successiva legislazione in materia tributaria, disciplinando
  in particolare i profili relativi all'entrata in vigore delle
  norme tributarie, il ricorso a norme interpretative, la
  necessaria organicità e chiarezza della normativa tributaria,
  la trasparenza delle sanzioni, la necessaria indicazione in
  rubrica dell'oggetto delle disposizioni tributarie ed in via
  generale il divieto di inserire disposizioni tributarie in
  leggi di carattere non tributario, se non per le norme
  strettamente attinenti l'oggetto della legge medesima.
       Sul piano attinente più strettamente i rapporti tra il
  Fisco ed i cittadini le proposte sanciscono il diritto
  all'informazione del contribuente, ponendo a carico
  dell'Amministrazione finanziaria alcuni precisi obblighi di
  pubblicità ed assistenza, con piena tutela dell'affidamento
  del contribuente derivante da informazioni provenienti
  dall'Amministrazione stessa.  Nelle diverse proposte sono
  infine previste norme relative alla riorganizzazione
  dell'Amministrazione finanziaria nonché all'istituzione del
  Garante del contribuente.
     Il disegno di legge dopo l' esame da parte della VI
  Commissione.
       Il testo unificato del disegno di legge AC 2046 e delle
  abbinate proposte di legge giunge all'esame dell'Aula dopo un
  lungo ed approfondito esame da parte della VI Commissione.  Il
  testo si presenta assai differente rispetto all'originario
  disegno di legge presentato dal Governo il quale era limitato
  alla previsione di alcune, pur importanti deleghe dirette
  all'introduzione di puntuali elementi di semplificazione degli
  adempimenti strumentali e sostanziali attualmente a carico dei
  contribuenti.  La Commissione non ha respinto l'idea "minimale"
  delle puntuali semplificazioni da introdurre a breve distanza.
  Tale impostazione, infatti, oltre a costituire un importante
  segnale nei confronti dei cittadinicontribuenti, segnale tanto
  più importante nel momento in cui si registrano sintomi sempre
  più allarmanti di una vera e propria crisi fiscale,
  rappresenta un elemento propedeutico ad una più ampia azione
  riformatrice che richiede tempi più lunghi e che se non
  avviata da subito laddove possibile, rischierebbe di rimanere
  confinata nel libro dei sogni del legislatore tributario.
       In tal senso, nel testo licenziato dalla Commissione,
  che pur contiene un articolato ventaglio di interventi di
  semplificazione relativi agli adempimenti sostanziali
  (articolo 18), agli adempimenti formali (articolo 19) ed alla
  disciplina sanzionatoria (articolo 20), il problema delle
  semplificazioni immediate viene collegato ad un radicale
  mutamento nella qualità del rapporto tra Fisco e contribuente,
  nella consapevolezza che un'operazione che si limiti a
  sfrondare il superfluo sarebbe sostanzialmente un'operazione
  debole e di breve durata.  Non vi è infatti alcuna effettiva
  garanzia che le complicazioni eliminate oggi non vengano ben
  presto soppiantate da nuovi complicati e farraginosi
  adempimenti, imposti sotto l'incalzare di rinnovate esigenze
  di gettito.
       L'unica reale garanzia consiste nel prendere in
  considerazione l'intero problema del rapporto
  Fisco-contribuente, e quindi le cause di una legislazione e di
  una normativa di dimensioni ormai mostruose, di un'attività di
  produzione di norme sempre più affannosa e contraddittoria; di
  un rapporto nel quale i più elementari diritti dei cittadini,
  quale quello all'esatta e agevole conoscenza delle proprie
  obbligazioni tributarie e dei propri diritti in materia, sono
  negati.
       Nel testo che la VI Commissione sottopone all'esame
  dell'Assemblea tutto si tiene, e tutto concorre a delineare un
  nuovo e semplificato rapporto tra Fisco e contribuente: a
  partire dalla espressa fissazione
 
                              Pag. 17
 
     dei diritti del contribuente nello Statuto, passando
  attraverso un profondo cambiamento delle abitudini del
  legislatore tributario italiano, per raggiungere infine
  un'organica sistemazione della materia tributaria in un
  codice, seguendo una strada già proficuamente seguita da altri
  Paesi.  In tal modo si è cercato di portare a sintesi positiva
  l'elaborazione scientifica che nei diversi decenni precedenti
  e successivi la riforma tributaria le migliori menti della
  dottrina tributaristica ha prodotto.  Da un lato la riflessione
  di Ezio Vanoni sull'ordinamento tributario e
  sull'ineludibilità di un processo di vera e propria
  codificazione, dall'altro la riflessione più recente che ha
  evidenziato la necessità di definire un vero e proprio Statuto
  del contribuente come strumento di garanzia generale contro i
  rischi di prevaricazione insiti in una legislazione tributaria
  convulsa e farraginosa.
  Lo Statuto del contribuente.
         Il testo approvato dalla VI Commissione contiene,
  come accennato, al capo I una prima importante novità rispetto
  all'originaria proposta del Governo: l'introduzione dello
  Statuto del contribuente.  Si tratta di un fatto di assoluto
  rilievo che consentirebbe di allineare il nostro Paese alle
  più avanzate esperienze delle altre democrazie occidentali che
  hanno deciso di enunciare i principi adottati a tutela dei
  contribuenti in una "Carta del contribuente" o in una
  "Dichiarazione dei diritti del contribuente", in modo da
  informare i cittadini dei propri diritti e riaffermare nel
  contempo l'impegno dello Stato a tutelare tali diritti
  fondamentali.
       Il testo della Commissione in particolare cerca di
  raccogliere in un disegno organico le indicazioni contenute
  nelle diverse proposte presentate nella scorsa e nella
  presente legislatura valorizzando in particolar modo quelle di
  maggiore contenuto precettivo rispetto alle mere enunciazioni
  di principio.  Naturalmente in questo, come in altri importanti
  esempi, l'azione del legislatore ordinario incontra l'ostacolo
  della mancanza del nostro ordinamento di una fonte normativa
  che pur non essendo di rango costituzionale presenti
  un'efficacia ed una resistenza rafforzata rispetto alle
  successive abrogazioni e deroghe introdotte da leggi
  ordinarie.  Peraltro in alcuni settori, come ad esempio per la
  normativa di contabilità pubblica, l'adozione di particolari
  norme regolamentari interne alla procedura parlamentare e più
  di recente anche la giurisprudenza della Corte costituzionale
  hanno in qualche modo garantito un risultato analogo.
       L'articolo 1 qualifica le norme dello Statuto come
  princìpi dell'ordinamento tributario ed in particolare prevede
  la sanzione dell'inderogabilità tacita delle norme di questo
  da parte di leggi ordinarie successive.  Tale previsione è
  diretta a garantire l'effettività delle previsioni dello
  Statuto, sebbene, come già accennato, sia chiara la
  consapevolezza che solo un radicamento della prassi
  parlamentare ed istituzionale potrà consentire ai princìpi
  dello Statuto di non rimanere lettera morta.  L'articolo
  ribadisce inoltre che ai procedimenti tributari si applicano,
  in quanto compatibili, le disposizioni contenute nella legge
  241 del 1990 sul procedimento amministrativo, e segnatamente
  nei capi I, II, IV, V e VI (essendo l'applicazione del capo
  III in materia tributaria espressamente esclusa dall'articolo
  13 della legge stessa).
       L'articolo 2 sancisce, al comma 1, in via generale il
  diritto alla conoscenza delle norme tributarie.  Tale diritto
  viene poi concretizzato nei commi 2-4 dell'articolo che
  prevedono non solo la predisposizione da parte
  dell'Amministrazione finanziaria di ogni iniziativa utile a
  rendere effettiva la previsione di cui al comma 1, ma
  soprattutto la pubblicazione in forme idonee di tutte le
  circolari, le risoluzioni ed ogni altro atto a contenuto
  generale sull'organizzazione, il funzionamento e le procedure
  dell'Amministrazione medesima.  Il comma 4, infine, prevede la
  tempestiva redazione e pubblicazione nella  Gazzetta
  Ufficiale  di circolari esplicative relative alla leggi
  tributarie di maggiore rilievo.  La Commissione in tal senso
  usa il riferimento
 
                              Pag. 18
 
     ad un criterio elastico, la tempestività, piuttosto che la
  determinazione di un termine rigido ritenendo tale criterio
  più consono alla natura generale e di principio dello Statuto
  e più adattabile alle differenti evenienze che si potranno
  verificare.
       L'articolo 3 contiene alcune disposizioni relative
  all'efficacia temporale ed alla modalità di redazione delle
  norme tributarie.  Pur essendo connesse  ratione materiae
  alle disposizioni di cui al capo II, relative alla normazione
  in campo tributario, si è ritenuto di inserire tali norme
  nello Statuto in virtù della forte funzione di garanzia del
  cittadino che tali previsioni svolgono.  La sanzione
  dell'irretroattività delle norme tributarie è diretta a
  garantire la certezza del diritto, valore di primaria
  importanza in campo tributario e si richiama alla analoga
  previsione costituzionale dettata per le norme penali rispetto
  alle quali le norme tributarie condividono la natura ablatoria
  di un bene giuridico del cittadino.  Sono fatte salve
  unicamente le disposizioni di carattere interpretativo - per
  la loro natura retroattiva - a condizione che siano
  espressamente qualificate come tali.  A rafforzare la natura
  non retroattiva delle norme tributarie lo stesso comma 1
  sancisce l'inapplicabilità delle norme ai rapporti tributari
  pendenti al momento dell'entrata in vigore, salvo quelle più
  favorevoli al contribuente.  Una deroga a tale principio è
  contenuta nel successivo articolo 13 limitatamente alle
  modificazioni legislative che possono essere introdotte in
  corso di esercizio.  Il comma 2 invece dispone che gli
  adempimenti introdotti con nuove disposizioni tributarie non
  possono comunque avere una scadenza anteriore al novantesimo
  giorno dall'entrata in vigore, garantendo in tal modo al
  contribuente un congruo termine dilatorio per adeguarsi alle
  nuove previsioni normative.  Il comma 3 infine dispone che le
  leggi e gli atti aventi forza di legge contenenti norme
  tributarie devono recarne menzione nel titolo e nella rubrica
  dell'articolo in modo da garantire una migliore conoscibilità
  delle norme tributarie oggi troppo spesso mimetizzate nelle
  pieghe di leggi non tributarie.
       L'articolo 4 interviene su un istituto già previsto
  dall'ordinamento, il diritto di interpello disciplinato dalla
  legge 413 del 1990, all'articolo 21, del quale viene
  generalizzata la portata al di là dei limiti fissati dalla
  disciplina vigente.  Anche le conseguenze dell'esercizio del
  diritto di interpello vengono meglio definite rispetto alla
  disciplina vigente.
       L'articolo 5 ribadisce in campo tributario alcuni
  obblighi previsti in via generale dalla disciplina sul
  procedimento amministrativo: viene sancito il diritto del
  contribuente a conoscere la motivazione dell'atto emanato
  dall'Amministrazione nei suoi confronti, ancorché si tratti di
  un atto della riscossione non preceduto da alcun precedente
  provvedimento impositivo motivato, e si obbliga
  l'Amministrazione ad indicare negli atti notificati ai
  contribuenti le modalità specifiche per avere informazioni e
  per ricorrere contro gli atti medesimi.
       L'articolo 6 introduce in via generale l'istituto della
  rimessione in termini in presenza di ritardi nella
  distribuzione dei modelli di dichiarazione o di altre
  situazioni patologiche, non imputabili al contribuente, che
  possono in concreto aver ostacolato oppure reso impossibile
  l'esatta esecuzione dell'adempimento tributario.  Il potere di
  disporre la rimessione in termini viene riconosciuto
  esclusivamente ed in via generale al Ministro delle finanze
  che lo esercita con emanazione di un decreto da pubblicarsi
  nella  Gazzetta Ufficiale  previo accertamento
  dell'obiettiva impossibilità degli interessati di effettuare
  correttamente i propri adempimenti.
       L'articolo 7 sancisce in via generale il diritto alla
  riservatezza, obbligando l'Amministrazione al segreto
  d'ufficio su dati e notizie del contribuente, dallo stesso
  forniti ovvero acquisiti in altro modo, salvo quelli relativi
  alle risultanze degli accertamenti definitivi.  La Commissione
  ha anche affrontato la delicata questione relativa alla
  pubblicità delle dichiarazioni dei redditi, ritenendo in tali
  casi prevalente l'interesse pubblico alla conoscenza e
 
                              Pag. 19
 
     pertanto escludendo dall'area di operatività del diritto
  alla riservatezza sia i dati e le notizie risultanti dalle
  dichiarazioni sia quelli derivanti dagli accertamenti
  definitivi.
       L'articolo 8 dello Statuto riguarda la tutela
  giurisdizionale.  La disposizione sancisce in via generale la
  risarcibilità dei danni causati dall'Amministrazione in
  relazione a comportamenti, commissivi o omissivi, contrari
  allo Statuto stesso.  La disposizione, che volutamente non
  opera alcuna distinzione circa la natura giuridica delle
  situazioni giuridiche soggettive lese dal comportamento
  illegittimo o illecito dell'Amministrazione, costituisce una
  delle principali garanzie del rispetto dello Statuto in sede
  amministrativa.
       L'articolo 9 infine interviene su un profilo di grande
  delicatezza: la trasparenza dei rapporti fra cittadino ed
  Amministrazione nei casi in cui i contribuenti si siano
  affidati per l'adempimento dei propri obblighi tributari
  all'assistenza di professionisti a ciò autorizzati.  In tali
  casi l'imputazione in capo agli stessi contribuenti delle
  responsabilità conseguenti ad eventuali irregolarità commesse
  rappresenta una soluzione formalistica che rischia di
  configurare ipotesi di responsabilità oggettiva estranee alla
  moderna sensibilità giuridica.  Su tale punto peraltro la
  Commissione ha ritenuto di non dover definire una normativa
  compiuta ma piuttosto delegare il Governo ad emanare una
  disciplina di rango legislativo che individui le condizioni di
  esonero da responsabilità per tali contribuenti.  Tale
  soluzione è apparsa obbligata in relazione alla grande
  delicatezza e complessità tecnica della questione.
       Un ultimo punto merita di essere segnalato.  A seguito di
  una precisa richiesta in tal senso del Governo, l'articolo 23,
  comma 1, fissa al 1^ gennaio 1996 la data a partire dalla
  quale avranno effetto le disposizioni di cui al capo I. Tale
  previsione, la quale dovrà in ogni caso essere coordinata con
  le differenti previsioni temporali contenute in alcune norme
  dello stesso capo (segnatamente gli articoli 2, comma 4; 4,
  comma 4; e 9) merita in via generale una riflessione generale
  da parte dell'Assemblea in quanto investe un punto di estrema
  delicatezza dell'intero disegno di riforma proposto.  Pur
  riconoscendo le ragioni del Governo, il relatore si propone di
  rappresentare all'Aula la necessità di termini più stringenti
  ed adeguati.
  La codificazione dell'ordinamento tributario.
       Il capo II introduce le innovazioni di maggiore rilievo
  sia in prospettiva sia in relazione all'andamento convulso
  della produzione di norme tributarie.
       Come traguardo finale, viene conferita al Governo la
  delega a redigere il codice delle disposizioni legislative in
  materia tributaria, corredato in allegato di una raccolta
  ordinata delle disposizioni di fonte secondaria.
       La questione dell'opportunità di procedere alla
  codificazione dell'ordinamento tributario risale a diversi
  decenni fa, quando Ezio Vanoni (era il 1938!) pose con grande
  lucidità la questione, la cui centralità non fu peraltro
  avvertita dal costituente, che dedicò all'ordinamento
  tributario pochissime attenzioni.
       E' noto che sin dalla riforma tributaria degli anni '50
  l'evoluzione del nostro sistema tributario è stata imperniata
  sull'adozione di testi unici anziché su un'opera di vera e
  propria codificazione.  L'alternativa tra codice e testi unici
  (di recente qualificati come mera "superstizione giuridica")
  costituisce invece un elemento di forte caratterizzazione
  dell'ordinamento tributario.  A tal proposito occorre non solo
  ricordare che sull'idea della codificazione, contrapposta alle
  varie forme di consolidazione (tra cui rientra la tecnica dei
  testi unici) è stata costruita la stessa civiltà giuridica
  moderna a partire dal XVII secolo, ma che la differenza tra i
  due istituti è ancora più netta in campo tributario.  La
  prospettiva del codice tributario sottintende l'idea
  dell'unicità del rapporto tributario Stato-cittadino e quindi
  della necessità di una disciplina per quanto possibile
  unitaria dell'applicazione dei differenti
 
                              Pag. 20
 
     ferenti tributi.  La stessa prescrizione costituzionale
  della capacità contributiva come parametro di legittimità
  dell'imposizione fiscale impone di concepire l'ordinamento
  fiscale come vero e proprio sistema che non può essere scisso
  in singoli istituti non comunicanti fra di loro.  Al contrario
  la prassi dei testi unici conduce ad un'atomizzazione dei
  rapporti tributari ciascuno dei quali relativo ad una
  fattispecie impositiva, regolata autonomamente, senza che sia
  possibile una visione d'insieme del rapporto tra Stato e
  contribuente.
       L'articolo 11 esplicita questa differenza prevedendo che
  il codice, analogamente a quanto previsto per altri settori
  del diritto, ad esempio il codice penale, si componga di una
  parte generale contenente le norme comuni ai vari tributi,
  alle procedure e modalità di applicazione, ed in generale al
  rapporto tributario, e di una parte speciale contenente la
  disciplina specifica di ciascun tributo non riconducibile alla
  parte generale.  Il comma 3 dello stesso articolo prevede anche
  che in allegato al codice debbano essere raccolte ed ordinate
  le disposizioni in materia tributaria di rango secondario,
  perseguendo anche in tal modo quell'esigenza di chiarezza e
  conoscibilità della normazione tributaria secondaria già
  affrontata nella prima parte del testo unificato con lo
  Statuto del contribuente.
       Il termine per l'adozione del codice è fissato al 31
  dicembre 1995.  Si tratta di un termine abbastanza ravvicinato
  ma che, grazie al raccordo previsto fra codificazione ed
  adozione dei testi unici (articolo 11, comma 2), non dovrebbe
  risultare inattuabile.
  La legge tributaria annuale.
         Nel disegno del testo la centralità dell'opera di
  codificazione viene inoltre esaltata dall'introduzione della
  legge tributaria annuale.
       Il perseguimento della prospettiva del riordino della
  normazione tributaria impone, infatti, a partire dallo stato
  di cose esistente, una serie di passaggi, che investono il
  piano della scrittura delle norme, quello della loro
  organizzazione, quello delle procedure decisionali, nonché
  naturalmente quello del costume politico.
       Individuato dunque il codice dell'ordinamento tributario
  come l'obiettivo cui tendere nel medio periodo e lo strumento
  che, a regime, si rivelerà fondamentale per garantire il più
  alto grado di organicità ed omogeneità alla normazione, e
  individuati i testi unici esistenti, in gestazione e futuri
  come la fase intermedia nella quale introdurre intanto nel
  sistema elementi di maggiore razionalità; con il capo II del
  testo unificato si tenta di configurare anche un corpo di
  regole sulla legislazione tributaria che il legislatore è
  chiamato a dare da subito anzitutto a se stesso.
       Lo strumento principale di tali regole è la legge
  tributaria annuale: si tratta di un'ipotesi lungamente
  perseguita, nelle passate legislature, dai membri della
  Commissione finanze, in quanto ritenuta rispondente, almeno in
  buona parte, all'esigenza di certezza nella legislazione
  fiscale, a beneficio anzitutto dei cittadini e quindi della
  stessa Amministrazione finanziaria.
       La soluzione delineata dal testo richiederebbe, per
  essere completa, un intervento anche sui regolamenti
  parlamentari: la difficoltà di predisporre tale intervento, e
  comunque la consapevolezza che esso non avrebbe potuto in ogni
  caso formare oggetto di deliberazione parlamentare in questa
  fase, godendo di una sua autonomia procedurale volta anche a
  tutelarlo dal rischio dell'episodicità e della scarsa
  meditazione, hanno indotto la Commissione a limitarsi ad
  approvare comunque il testo come emerso dalla discussione,
  lasciando in sospeso la definizione delle opportune soluzioni
  sul piano regolamentare che coinvolgono interessi di portata
  generale e che quindi dovranno essere esaminate e portate a
  compimento in altra sede.
       La legge tributaria annuale dovrebbe veicolare tutte le
  norme di natura tributaria, ed avvalersi delle caratteristiche
  e delle garanzie procedurali che attualmente assistono i
  disegni di legge cosiddetti
 
                              Pag. 21
 
     collegati alla manovra finanziaria, secondo quanto
  previsto all'articolo 1- bis,  comma 2, lettera  c),
  della legge 468 del 1978, introdotto dall'articolo 1, comma 1,
  della legge 362 del 1988.  Ciò significa, in sostanza, tempi
  certi di approvazione in un'epoca certa dell'anno, e al tempo
  stesso coerenza, in virtù della contestualità, con il
  complesso della manovra centrata sulla legge finanziaria.
       All'impianto della legge tributaria annuale, così
  definito all'articolo 13, con l'articolo 14 si affiancano
  ipotesi derogatorie, che disciplinano l'entrata in vigore in
  corso d'anno, al di fuori della legge annuale, di disposizioni
  di carattere tributario.  Quattro sono le ipotesi previste: in
  primo luogo l'introduzione di quelle modificazioni normative
  che se introdotte con la legge tributaria annuale potrebbero
  determinare effetti economici negativi sull'andamento dei
  mercati dei prezzi.  Si tratta di una "clausola di
  salvaguardia" ritenuta necessaria per evitare un eccessivo
  irrigidimento della legislazione tributaria che in alcuni casi
  si sarebbe potuto rilevare controproducente.  L'esercizio di
  questa potestà derogatoria richiederà peraltro un sapiente
  atteggiamento di  selfrestraint  da parte del Governo e
  del Parlamento pena lo svuotamento dell'intero disegno di
  riforma che si sta ora delineando.
       La seconda ipotesi derogatoria prevista riguarda
  l'indicazione di un trattamento tributario da applicare a
  fattispecie, di per sè non tributarie, che si vanno ad
  introdurre nell'ordinamento (se non si inserisse questa deroga
  si avrebbe l'effetto di bloccare e concentrare nella sessione
  di bilancio, l' iter  di una grande parte dei
  provvedimenti ordinari, che molto spesso necessitano di una
  disposizione fiscale, con il risultato paradossale di
  ingolfare ed appesantire la legge annuale, e dunque proprio la
  fase cruciale della definizione organica della politica
  tributaria).
       In terzo luogo, potranno essere introdotte in corso
  d'anno disposizioni consistenti in semplici variazioni di
  aliquote o di termini, disposizioni cioè tali da non
  modificare l'impianto della norma tributaria in questione.
       E' stato infine ritenuto opportuno riconoscere uno
  spazio normativo autonomo alle disposizioni che dovessero
  rendersi necessarie, nella sostanza e nei termini di vigenza,
  in relazione agli obblighi di natura comunitaria.
       Tali modificazioni, così come quelle introdotte in sede
  di legge annuale, dovranno inoltre, a partire dall'entrata in
  vigore del codice tributario, essere introdotte mediante
  modificazione del codice medesimo.  In tal modo si garantisce
  che lo stesso codice non perda dal momento stesso
  dell'adozione la propria attualità a causa del sovrapporsi di
  discipline specifiche sparse in ogni angolo
  dell'ordinamento.
       Il capo II si completa con una norma di delega, che può
  definirsi permanente, per il coordinamento.  Quando infatti
  entrerà in vigore il codice dell'ordinamento tributario, in
  esso confluiranno, in modo organizzato, tutte le norme
  esistenti, e tutte in esso continueranno a confluire: tutte le
  norme che verranno approvate con gli strumenti normativi che
  sono stati individuati dovranno cioè trovare collocazione
  all'interno del codice.  Ciò porrà, in una prima fase almeno,
  problemi di redazione e di coordinamento al Parlamento
  anzitutto ma anche al Governo: è parso pertanto opportuno
  prevedere un periodo di quattro anni dall'adozione del codice,
  durante il quale è concessa al Governo una delega a procedere,
  ove ritenuto necessario, entro 60 giorni dalla data di entrata
  in vigore di ciascuna norma di carattere tributario al suo
  necessario coordinamento al fine del corretto inserimento nel
  codice.  Allo stesso fine è stato anche previsto che per
  consentire al Governo il corretto inserimento nel codice delle
  nuove norme tributarie potrà essere differita l'entrata in
  vigore delle stesse.
  Il completamento dell'adozione dei testi unici e delle
  altre deleghe legislative in materia tributaria.
       Nel testo approvato dalla Commissione, la
  contrapposizione codice/testi unici viene superata in uno
  schema nel
 
                              Pag. 22
 
     quale la adozione dei testi unici diventa propedeutica
  alla successiva azione di codificazione, la quale non va
  pertanto concepita come mera sommatoria di testi unici, ma
  come sintesi e fusione della disciplina contenuta negli stessi
  in unico disegno armonico ed unitario.
       Il capo III del disegno di legge infatti ribadisce la
  delega al Governo per l'adozione dei testi unici, delega già
  prevista dalla normativa vigente e della quale l'articolo 16
  si limita, al comma 2, a rendere esplicito il contenuto.  Il
  comma 3 aggiunge un'ulteriore delega all'emanazione di un
  testo unico delle disposizioni legislative in materia di
  imposte di fabbricazione e di consumo le quali, essendo
  rimaste estranee alla riforma del 1971, non erano attualmente
  ricomprese nell'ambito della delega originaria.  Un'iniziativa
  in tal senso peraltro è stata anche presa autonomamente dal
  Governo il quale, in sede di reitera del decreto sulle accise
  e sull'IVA comunitaria, con il disegno di legge di conversione
  del decreto-legge n. 331 del 1993 ha previsto una delega
  dall'identico contenuto.
       Tale adempimento è strettamente funzionale alla
  successiva opera di codificazione la quale dovrà in
  particolare unificare i predetti testi unici, nel senso di
  operare una ricomposizione del complesso materiale normativo
  nelle unitarie parti del codice che regolano i vari istituti.
  La prospettiva della codificazione pertanto non determina né
  l'interruzione, né il rinvio dell'attività di riordino e di
  sistemazione in testi unici già avviate.  Tali passaggi anzi
  risultano tanto più necessari in vista dell'adozione di un
  vero e proprio codice tributario.
       L'articolo 17 inoltre rinnova la delega legislativa per
  l'introduzione della nuova disciplina del reddito d'impresa
  che, già conferita al Governo, non è stata esercitata prima
  del termine di scadenza.  Tale previsione si è resa necessaria
  in considerazione dell'urgenza avvertita dallo stesso Governo
  di introdurre un'organica riforma di tale disciplina a seguito
  dell'emanazione del decreto legislativo 9 aprile 1991, n. 127,
  di recepimento della disciplina comunitaria in materia di
  conti annuali e consolidati delle società commerciali.
  La semplificazione dell'ordinamento.
         Nel capo IV relativo alle semplificazioni della
  legislazione tributaria, è previsto il conferimento al Governo
  delle deleghe legislative ad oggetto plurimo relative alla
  semplificazione di talune disposizioni sostanziali, degli
  adempimenti formali e di disposizioni sanzionatorie in materia
  tributaria.  Tale parte, che costituiva il nucleo originario
  della proposta avanzata dal Governo, è stata notevolmente
  arricchita grazie ad una proficua collaborazione con lo stesso
  Governo, ed anche sulla base di un attento esame delle
  proposte e delle indicazioni giunte da ambienti scientifici,
  dalle associazioni di categoria ed in generale a parte degli
  operatori del settore tributario.
       Dal punto di vista procedurale viene previsto, oltre al
  parere sugli schemi di decreto legislativo da parte della
  Commissione parlamentare di cui all'articolo 17, terzo comma,
  della legge 825 del 1971, un termine a breve scadenza per
  l'esercizio della delega, fissato al 31 dicembre 1993.
     1) Delega per la semplificazione di talune disposizioni
  sostanziali.
       L'articolo 18 si riferisce all'emanazione di norme di
  semplificazione dirette ad incidere sostanzialmente sulla
  struttura del sistema tributario, con la precisa finalità di
  operare una prima razionalizzazione del sistema tributario in
  alcuni suoi aspetti che hanno più spesso creato dubbi
  interpretativi o si sono rivelati poco coerenti nella logica
  complessiva del sistema.  Tale delega prevede altresì la
  semplificazione della struttura del sistema tributario
  attraverso la riduzione di quegli obblighi che costituiscono
  adempimenti sostanziali per taluni tipi di contribuenti.
 
                              Pag. 23
 
       In particolare si prevede l'adozione di decreti
  legislativi di riforma dei seguenti punti dell'ordinamento
  tributario:
           a)  revisione e semplificazione della disciplina
  degli oneri deducibili dal reddito complessivo e delle
  condizioni di deducibilità con riferimento all'attuale regime
  di detrazione d'imposta;
           b)  conseguente revisione della disciplina delle
  detrazioni d'imposta;
           c)  semplificazione dei rapporti esistenti tra
  rendite catastali e redditi effettivi dei terreni e dei
  fabbricati nella determinazione del reddito fondiario;
           d)  revisione dell'imposizione e della
  dichiarazione della "prima casa" e coordinamento con l'ICI,
  assicurando l'invarianza del gettito;
           e)  unificazione, ai fini delle imposte sui
  redditi, dei criteri di determinazione del reddito derivante
  da rapporti di collaborazione coordinata e continuativa con i
  redditi derivanti da attività di lavoro autonomo o commerciali
  non esercitate abitualmente e semplificazione degli obblighi
  di dichiarazione connessi;
           f)  revisione delle modalità di imposizione delle
  plusvalenze derivanti da somme percepite a titolo di indennità
  di esproprio;
           g)  semplificazione del calcolo del contributo al
  Servizio sanitario nazionale;
           h)  revisione della normativa e dei casi di
  esclusione concernenti il contributo diretto lavorativo;
           i)  esclusione dall'ILOR per i redditi d'impresa
  imputabili prevalentemente all'attività dell'imprenditore e
  dei suoi familiari o dei soci;
           l)  riduzione, mediante assoggettamento ad
  imposta fissa, di una parte dei contribuenti IVA.
     2) Delega per la semplificazione degli adempimenti formali
  in materia tributaria.
       L'articolo 20 prevede il conferimento di una delega
  legislativa diretta alla semplificazione degli innumerevoli
  adempimenti strettamente formali previsti in molteplici
  disposizioni tributarie ed accavallatisi in modo poco
  sistematico e coerente nel corso degli ultimi venti anni,
  dando luogo ad un notevole appesantimento del sistema
  provocato dall'imposizione di obblighi complessi ed onerosi
  per il contribuente ma di scarsa valenza per l'Amministrazione
  finanziaria.
       Il comma 1 dell'articolo 20 interviene specificamente
  sul settore degli obblighi contabili degli esercenti attività
  d'impresa, arti e professioni, sulla base dei seguenti criteri
  direttivi:
           a)  adozione, ove possibile, di un criterio
  uniforme a tutti i tributi per la tenuta delle scritture
  contabili, limitando gli adempimenti a quelli strettamente
  necessari;
           b)  semplificazione degli adempimenti formali
  necessari ai fini delle imposte sui redditi, prevedendo in
  particolare:
           soppressione delle scritture e degli adempimenti
  contabili relativi ai conti individuali ed al repertorio
  annuale della clientela;
           sostituzione del registro dei beni ammortizzabili
  con l'annotazione degli stessi su altre scritture
  contabili;
           esclusione dei dati risultanti dai libri paga dalla
  contabilità semplificata per le imprese minori e per gli
  esercenti arti e professioni;
           previsione per alcune fattispecie di modalità
  semplificate di registrazione della documentazione comprovante
  le spese sostenute in luogo della registrazione
  cronologica;
           determinazione delle ipotesi e delle condizioni in
  presenza delle quali la
 
                              Pag. 24
 
     tenuta delle scritture contabili ai fini delle imposte sui
  redditi ovvero dell'IVA possa assumere rilevanza ai fini di
  entrambi i tributi;
           c)  semplificazione degli adempimenti formali
  necessari ai fini delle imposte sul valore aggiunto,
  prevedendo in particolare:
           determinazione delle ipotesi in cui sia possibile
  attribuire alla fattura efficacia sostitutiva di qualsiasi
  obbligo di documentazione dei corrispettivi;
           previsione dell'equipollenza fra rilascio della
  ricevuta o dello scontrino fiscale e di distinti termini e
  modalità di rilascio della ricevuta fiscale in relazione alle
  peculiari caratteristiche dei diversi settori di attività;
           limitazione dell'obbligo di rilascio di scontrini
  descrittivi delle operazioni ai casi in cui non contrasti con
  le ordinarie modalità di gestione dell'attività;
           revisione della disciplina sulla conservazione degli
  scontrini e delle ricevute fiscali;
           soppressione della tenuta e presentazione degli
  elenchi clienti e fornitori con l'introduzione di un decreto
  ministeriale che determini le particolari categorie di
  operatori tenute a fornire tali informazioni soggettive sulle
  operazioni compiute;
           esclusione dell'annotazione delle fatture per le
  quali non è ammessa la detrazione d'imposta;
           previsione delle condizioni in presenza delle quali
  è ammessa l'annotazione delle operazioni in luogo che sui
  registri IVA sul libro giornale e soppressione dell'obbligo di
  bollatura dei registri IVA nei casi in cui sia tenuto il libro
  giornale e sullo stesso siano registrate le operazioni IVA;
           fissazione a 200 mila lire della soglia al di sotto
  della quale l'annotazione delle fatture può avvenire sulla
  base di un documento riepilogativo.
       Il comma 2 interviene invece sugli altri adempimenti
  fiscali, e segnatamente su quelli relativi agli obblighi di
  denuncia, dichiarazione, versamenti ed altre formalità,
  dettando in particolare i seguenti criteri direttivi:
           a)  unificazione degli adempimenti posti a carico
  del contribuente per consentire al Fisco di procedere
  all'acquisizione dei dati identificativi tributari del
  soggetto, compresa l'unificazione dei codici identificativi
  del contribuente ai fini fiscali, previdenziali e sanitari;
           b)  limitazione dei dati non rilevanti
  fiscalmente richiesti nella dichiarazione dei redditi, con
  particolare riferimento all'indicazione dei dati relativi agli
  immobili non strettamente necessari alla determinazione dei
  redditi fondiari; riduzione del numero dei contribuenti tenuti
  alla presentazione della dichiarazione grazie all'utilizzo da
  parte dell'Amministrazione finanziaria delle informazioni già
  in suo possesso anche mediante la creazione di un archivio
  aggiornato presso l'Anagrafe tributaria nel quale inserire
  anche i dati rilevanti come indici di capacità contributiva ai
  fini dell'accertamento sintetico; si prevede altresì
  l'unificazione, ove possibile, dei termini e delle modalità di
  dichiarazione e di effettuazione dei versamenti, la revisione
  della disciplina sanzionatoria per mancata sottoscrizione
  della dichiarazione o per la presentazione ad un ufficio
  diverso da quello competente, nonché la possibilità dei
  contribuenti di dilazionare i versamenti all'erario, e
  l'eventuale previsione di un unico termine per l'effettuazione
  di tutte le opzioni previste dalla normativa fiscale;
           c)  soppressione della cosiddetta "copia comune"
  della dichiarazione dei redditi;
           d)  revisione della disciplina relativa allo
  scomputo delle ritenute alla fonte operate a titolo di
  acconto;
           e)  previsione della possibilità per i
  contribuenti di ottenere il rimborso dei crediti di imposta
  mediante assegnazione di particolari categorie di titoli di
  Stato;
 
                              Pag. 25
 
           f)  revisione della disciplina della bolla di
  accompagnamento dei beni viaggianti prevedendo l'utilizzazione
  negli scambi intracomunitari di documentazione equipollente
  nonché le ipotesi in cui non sussistono le esigenze di
  controllo della circolazione di merci in relazione alle quali
  sopprimere l'obbligo di emissione della bolla stessa,
  riduzione delle irregolarità sanzionate;
           g)  integrazione degli archivi delle
  conservatorie dei registri immobiliari, degli uffici tecnici
  erariali e del catasto e revisione dei sistemi di
  utilizzazione dei dati degli stessi, anche in relazione ai
  procedimenti amministrativi di gestione del patrimonio
  immobiliare pubblico;
           h)  semplificazione degli adempimenti, delle
  denunce e dei pagamenti concernenti le imposte di registro,
  successione, donazione, ipotecarie e catastali;
           i)  semplificazione delle autorizzazioni per lo
  svolgimento di concorsi a premio;
           l)  semplificazione delle procedure di
  riscossione delle entrate dirette di competenza delle regioni,
  degli enti locali, delle comunità montane e delle camere di
  commercio;
           m)  istituzione di una commissione consultiva la
  quale tenga nota di quegli obblighi documentali e contabili a
  carico dei contribuenti che saranno oggetto di decreto
  ministeriale ed esprima osservazioni sugli schemi di
  dichiarazione dei redditi e dell'IVA.
     3) Delega per la razionalizzazione della disciplina delle
  sanzioni in materia tributaria.
       L'articolo 20 contiene il conferimento al Governo di una
  delega relativa alla razionalizzazione della disciplina delle
  sanzioni in materia tributaria, diretta ad eliminare i casi in
  cui più manifesta appaia la non necessarietà o la sproporzione
  delle sanzioni previste dalla disciplina vigente rispetto alla
  effettiva gravità delle infrazioni commesse.  In particolare
  sono previsti i seguenti princìpi direttivi:
           a)  non applicazione delle sanzioni per mancata o
  tardiva registrazione delle operazioni soggette all'IVA se di
  queste si è tenuto conto nella liquidazione periodica o nella
  dichiarazione annuale ed applicazione delle sanzioni stesse ai
  soli casi di imposta dovuta maggiore di quella liquidata a
  seguito delle violazioni stesse;
           b)  revisione ed estensione della disciplina del
  ravvedimento operoso ai casi di omessa presentazione della
  dichiarazione e di omesso o insufficiente versamento, anche
  con riferimento ad altri tributi, rispetto a quelli per i
  quali è attualmente previsto;
           c)  riduzione delle sanzioni per inesatta
  imputazione temporale dei componenti del reddito d'impresa, di
  arte e professione, in presenza di elementi sufficienti ad
  escludere che tale inesatta imputazione abbia finalità
  elusiva;
           d)  riduzione e razionalizzazione delle sanzioni
  per le violazioni continuate e ripetute;
           e)  riduzione delle sanzioni in materia di IVA
  per operazioni fatturate a soggetti aventi diritto alla
  detrazione integrale d'imposta;
           f)  irrilevanza delle violazioni formali ai fini
  della determinazione del tributo, se corrette dal contribuente
  entro 30 giorni, attenuazione delle sanzioni per violazioni di
  carattere formale dovute a meri errori materiali, nonché
  inapplicabilità delle sanzioni per violazioni irrilevanti ai
  fini dell'accertamento;
           g)  non applicabilità delle sanzioni per
  violazioni dovute ad incertezza normativa;
           h)  soppressione dell'iscrizione a ruolo a titolo
  provvisorio;
           i)  inapplicabilità delle sanzioni per
  adempimenti soppressi o non più sanzionati in virtù delle
  disposizioni adottate con i decreri legislativi di
  semplificazione previsti dal presente testo unificato.
 
                              Pag. 26
 
  La riduzione del numero dei tributi.
       Un ultimo punto merita di essere approfondito.  Durante
  l'esame dei progetti di legge in Commissione è emersa con
  generale consenso la consapevolezza che in nessun caso una
  semplificazione formale e sostanziale dell'ordinamento
  tributario può in prospettiva essere scissa da un radicale
  intervento su uno dei punti più critici dell'intero sistema
  tributario: una radicale riduzione del numero dei tributi.  Ci
  si riferisce qui a quella particolare caratteristica numerica
  dell'ordinamento tributario italiano che classicamente va
  sotto l'etichetta delle "cento tasse degli italiani".  Queste
  peraltro, hanno ormai raggiunto un livello record (vedi
  allegato A): ogni tributo comporta evidentemente i propri
  adempimenti da parte dei contribuenti e i propri costi di
  gestione da parte del Fisco, inclusa la distorsione nell'uso
  della risorsa personale.  Ogni tributo, infine, ha il proprio
  gettito (vedi allegato B), in determinati casi modestissimo,
  inferiore agli stessi costi di gestione.
       Nessun corretto e fiducioso rapporto Stato-contribuenti
  sarà mai possibile se non si mette mano ad un drastico
  sfoltimento di questa selva di balzelli, inutile e vessatoria,
  che riconduca il rapporto tributario alla sua propria funzione
  di recupero dei mezzi diretti a finanziare le spesepubbliche,
  secondo criteri di progressività e quindi con finalità
  essenzialmente redistributive.  In tantissimi casi invece al
  sistema tributario vengono addossati compiti del tutto
  estranei a tale funzione che finiscono per introdurre
  ulteriori elementi di crisi nel rapporto
  Fisco-contribuente.
       Peraltro la grande complessità di tale profilo, nonché
  l'estrema difficoltà fatta presente dal Governo di definire
  con esattezza un rapporto costi/ricavi per ciascuna
  fattispecie impositiva, ha reso necessario, anche in relazione
  all'esigenza di non far allungare eccessivamente i tempi di
  esame dei progetti di legge, rinviare ad altra sede un
  intervento legislativo in tal senso.  Come segnale, speriamo
  non meramente simbolico, la VI Commissione ha voluto inserire
  al comma 2 dell'articolo 23 l'obbligo del Governo di
  presentare entro il 31 dicembre 1993, una relazione al
  Parlamento in cui siano contenuti elementi conoscitivi sulla
  gestione di quei tributi il cui costo di esazione sia
  superiore o di poco inferiore al gettito risultante dagli
  stessi.  Solo grazie all'acquisizione di questa indispensabile
  base conoscitiva il Parlamento potrà porre mano con
  sufficiente ponderatezza alla necessaria opera di sfoltimento
  dei tributi inutili.
                                      Franco PIRO,  Relatore.
 
                              Pag. 27
 
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               PARERI DELLE COMMISSIONI PERMANENTI
 
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