Onorevoli Colleghi! -- I cittadini si attendono - dal
  momento nel quale il tema della questione morale è divenuto
  per essi di particolare attenzione e preoccupazione - che i
  legislatori provvedano a rimuovere le cause dell'abbassamento
  del livello del costume e quindi ad eliminare anacronistici od
  assurdi privilegi dei parlamentari che fra le cause rientrano
  senza dubbio perché consentono maggiore spregiudicatezza
  nell'agire da parte di uomini di potere.
    I cittadini pensano giustamente che la eliminazione delle
  immunità gioverebbe e non poco al ristabilimento di un costume
  politico essenziale, garantirebbe i cittadini
  dagli abusi dei parlamentari e restituirebbe ad essi la reale
  possibilità di ottenere tutela giudiziaria.
    Oggi si pensa, cioè, che sono da abolire talune prerogative
  parlamentari.
  Cenni storici sull'istituto.
    Le prerogative parlamentari cominciarono ad affermarsi,
  come è noto, in Inghilterra, e subirono un'evoluzione
  contemporanea al superamento del regime assolutistico,
  soppiantato da quello parlamentare: per tutelare i membri del
  Parlamento appartenenti a gruppi contrari, portatori di
 
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  interessi contrastanti con la corona, li si sottraeva al
  sindacato delle opinioni espresse e dei voti dati; essi erano
  anche sottratti alla giurisdizione ordinaria (insindacabilità
  ed inviolabilità).
    In Francia, soprattutto, si verificò un'affermazione di
  tali princìpi a partire dalla rivoluzione del 1789 e, con
  l'affermarsi dei princìpi della rivoluzione francese nel mondo
  europeo, essi furono trasfusi nelle norme di molte
  Costituzioni.
  Il fondamento attuale delle immunità.
    Oggi - dice il Traversa nell' Enciclopedia del diritto
  (volume XX) - "il fondamento delle immunità parlamentari
  viene generalmente ricondotto al concetto di indipendenza
  dell'organo parlamentare", e si afferma la loro necessità per
  assicurare un "libero esercizio della funzione parlamentare".
  L'immunità si ritiene dettata più a tutela dell'indipendenza
  delle Camere che a tutela del singolo parlamentare; dal che
  poi si fa anche discendere la irrinunziabilità dell'immunità
  stessa.  Altri autori ritengono che l'immunità sia legata al
  concetto di rappresentanza nazionale o alla necessità della
  integrità e continuità della funzione dell'Assemblea.
    E' però evidente che, con il mutare in senso più garantista
  delle Costituzioni, delle opinioni dei cittadini e dei
  governanti, con l'indipendenza della magistratura, la funzione
  dell'immunità parlamentare non è più quella di un tempo, con
  la conseguenza che spesso, oggi, l'uso dell'immunità e
  soprattutto l'abuso del diniego dell'autorizzazione a
  procedere e vengono visti dai cittadini e dall'autorità
  giudiziaria come una sorta di strumento per sottrarsi al corso
  necessario della giustizia.
    Se è vero che l'articolo 68 della Costituzione ancora dà
  luogo a discussioni dottrinarie per quanto riguarda la natura
  giuridica dell'immunità, l'interesse protetto e la titolarità
  del diritto, sembra giusto ai nostri fini che venga esaminato
  per le due disposizioni che contiene, quella del primo comma,
  che configura quella che viene definita esattamente
  "insindacabilità" e quella del secondo comma, che configura la
  "inviolabilità".
  Insindacabilità ed inviolabilità.
    Per quanto riguarda il primo comma, cioè l'insindacabilità,
  è noto che la più autorevole dottrina la interpreta nel senso
  che, nei casi eccezionali in cui la Costituzione consente che
  siano previste per legge punizioni o divieti di manifestazione
  del pensiero in deroga all'articolo 21, siffatte punizioni non
  siano ammissibili per i parlamentari.  Esattamente, quindi, la
  dottrina dominante esclude ogni forma di responsabilità
  penale, civile e amministrativa dei parlamentari a causa delle
  opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro
  funzioni (vedansi il Mortati, il Manzella, il Romano, il
  Biscaretti di Ruffia, il Virga, il Traversa).
    Il godimento di un potere di critica qualificata che il
  primo comma stabilisce a favore dei parlamentari appare giusto
  e necessario, soprattutto a tutela dei diritti di critica
  delle opposizioni, ma anche a tutela del diritto di critica
  dei singoli parlamentari.  Pertanto, non si pone l'esigenza di
  una modifica della norma; anzi si può chiedere all'interprete
  che non ci si limiti a garantire che tale potere venga
  esercitato nell'ambito dell'attività propria del parlamentare,
  e cioè che venga riferito all'esercizio della propria funzione
  parlamentare, la quale - si badi - non può essere soltanto
  quella che si svolge nell'aula, come stabiliva a suo tempo lo
  Statuto albertino.
    Il discorso è invece del tutto diverso per quanto attiene
  alla prerogativa dell'inviolabilità, sia sotto il profilo
  della sottoposizione a processo penale, sia sotto il profilo
  dei provvedimenti di coercizione personale e domiciliare.
    Tale prerogativa è stabilita dai commi secondo e terzo
  dell'articolo 68 della Costituzione.
    Le preoccupazioni di molti parlamentari riguardano
  quest'ultima prerogativa e non la prima.  Si tratta di
  preoccupazioni
 
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  in parte fondate sul fatto che lo strapotere di alcuni
  magistrati dal mandato di cattura e dall'imputazione "facili",
  di magistrati politicizzati al servizio delle ideologie,
  impone alcune cautele.  Tali ultime non possono, però,
  riguardare soltanto i parlamentari, ma anche tutti gli altri
  cittadini.  Per reagire a questa sostanziale illegittimità del
  procedere di alcuni magistrati, si deve operare
  sull'amministrazione della giustizia in genere e non solo
  sulla immunità parlamentare.
    Se l'amministrazione della giustizia è in crisi - e non può
  non esserlo in uno Stato che versa in una crisi generale - non
  si pensi di rafforzare o di mantenere immunità assurde, ma si
  pensi a por mano alla riforma generale delle istituzioni.  La
  prerogativa della inviolabilità non riguarda l'attività
  strettamente funzionale.  La sua eliminazione, su un piano di
  princìpi, non crea, quindi, lesione né ai diritti del
  Parlamento né a quelli del singolo nel suo  status  di
  parlamentare.
    La sua eliminazione rimuove l'assurdo della inviolabilità
  anche per reati precedenti l'elezione parlamentare pure
  gravissimi (il caso Toni Negri insegna).  Può ledere il diritto
  del singolo e la stessa funzione parlamentare soltanto ove
  riguardi reati politici in quanto questi ultimi possono avere
  connessione con l'attività parlamentare o collegarsi con le
  idee politiche professate dal parlamentare e condivise da una
  certa quantità di elettori, da quelli, cioè, che hanno
  espresso favore al parlamentare medesimo.
  Il reato politico.
    Ci è sembrato, in passato, essenziale limitare la garanzia
  dell'inviolabilità al reato politico.  Però nel nostro
  ordinamento la definizione di reato politico non esiste a
  livello di norme costituzionali e tutte le volte che si è
  dovuto fare riferimento al contenuto di tale reato - come nel
  caso della norma sull'estradizione, che è uno dei casi più
  concreti di applicazione - ci si è trovati di fronte a
  difficoltà molto rilevanti.
    A parte alcune considerazioni sulla legislazione attuale,
  occorre dire che tutta la materia del delitto politico ha
  bisogno di una definizione in sede costituzionale, per
  giungere alla quale si può anche partire da un esame
  sistematico dei contenuti dell'articolo 8 del codice penale,
  che fissa due categorie.  La prima ricomprende tra i delitti
  politici (che è categoria limitata rispetto ai reati politici)
  quelli che offendono un interesse politico dello Stato, ovvero
  un diritto politico del cittadino; la seconda i delitti
  determinati in tutto o in parte da motivi politici.  Si tratta
  di due categorie amplissime, considerate dal codice al fine di
  una possibilità di repressione, nel caso fosse stata ritenuta
  opportuna da parte del Ministro di grazia e giustizia.
    Queste definizioni potrebbero infatti essere accettate come
  base di discussione, e dovrebbero valere per limitare le
  immunità ai reati politici (non poi tanti), cioè per limitare
  la garanzia dell'inviolabilità del parlamentare al solo caso
  del reato politico.
    Discussione peraltro impossibile in questa sede e che
  abbiamo iniziato per dire che sarebbe accettabile dai
  cittadini soltanto una "inviolabilità" per i delitti
  politici.
    Quell'alone di idealità che, all'inizio del diciannovesimo
  secolo, circondava i delinquenti politici e l'indulgenza che
  veniva ad essi riservata è peraltro cosa molto vecchia, alla
  quale certamente noi non ci richiamiamo.  Vorremmo chiedere che
  vengano garantiti i parlamentari accusati di reati politici e
  non quelli accusati di reati comuni.  Si tratta di azioni di
  natura assolutamente diversa: mentre per il delitto politico
  si tratta, in sostanza, di garantire la insindacabilità, per
  il delitto comune si tratta di ben altro, che non ha nulla a
  che vedere con l'autonomia o con le garanzie riservate al
  Parlamento né con le garanzie concernenti il singolo
  parlamentare la cui osservanza è assicurata, sufficientemente,
  dalla cosiddetta insindacabilità o irresponsabilità.
 
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  Superare le assurdità.
    Però occorre soprattutto far cessare gli abusi.  Non
  debbono più esservi discriminazioni, quelle discriminazioni
  che hanno visto i parlamentari appartenenti a partiti maggiori
  coperti dalla immunità per reati comuni e parlamentari
  appartenenti a partiti minori rinviati a giudizio per reati
  politici e, in particolare, per reati di opinione.  Queste sono
  le verità che traspaiono dall'uso distorto dell'immunità,
  dovute all'esistenza di una norma che consente queste
  discriminazioni e prevaricazioni da parte della
  maggioranza.
    Ed allora anche l'importante differenza fra reato politico
  e reato comune può essere superata dalla esigenza di porre
  fine a privilegi assurdi.
    Si ha timore di modificare sostanzialmente l'istituto
  dell'immunità perché cadrebbero molti scudi.  Noi consideriamo
  la modifica che proponiamo ancor oggi come fonte di
  moralizzazione della vita pubblica.  La elezione alle Camere
  non può servire per coprire malefatte né per essere
  autorizzati a commetterle.  E' inutile se
  non ridicolo mutare soltanto le regole della procedura per la
  concessione dell'autorizzazione a procedere sia perché
  esisterebbero poche garanzie di rispetto della procedura sia
  perché le ingiustizie derivanti dagli anacronismi di un
  istituto si eliminano soltanto abolendo l'istituto.
    Crediamo quindi che occorra agire in profondità.  Di fronte
  alla crisi delle istituzioni la peggiore soluzione alla quale
  si potrebbe giungere sarebbe quella di non decidere alcunché
  di veramente innovativo.
    Il parlamentare sia giudicato dal giudice ordinario come
  ogni altro cittadino.
    Questa proposta tende appunto ad affrontare sul piano più
  serio il tema della eguaglianza dei cittadini di fronte alla
  legge ed a combattere i privilegi che sono scudi impenetrabili
  di chi, con le complicità di un largo numero di parlamentari,
  si può sottrarre alla giustizia.
    La società italiana è cambiata dai tempi della Costituzione
  e chiede al legislatore di assecondare il suo sentire.
    Confidiamo pertanto nell'approvazione di questa proposta di
  legge costituzionale.