| La Commissione prosegue l'esame delle abbinate proposte
di legge costituzionale.
Il Presidente Ciso GITTI comunica che è stata assegnata
alla Commissione la proposta di legge costituzionale Binetti
ed altri: "Modifica dell'articolo 68 della Costituzione" n.
854 che pertanto sarà esaminata congiuntamente alle altre
all'ordine del giorno.
Il deputato Severino GALANTE (gruppo rifondazione
comunista) esprime perplessità in ordine alla rilevanza che è
stata data dal relatore e dai colleghi intervenuti alla
necessità che, per quanto riguarda le immunità parlamentari,
l'ordinamento costituzionale italiano si adegui a quello di
altri paesi. E' un problema scientificamente corretto
comparare infatti la disciplina vigente nei diversi paesi
democratici, se si evita però che tale comparazione non si
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traduca in un tentativo surrettizio di "normalizzare" realtà
diverse, negando le differenze che esistono tra i vari paesi
in quanto la Costituzione italiana è il frutto della più
generale storia d'Europa e, soprattutto, della specificità di
quella italiana dalla quale emerge che la libertà e la
democrazia sono state sempre sottoposte al rischio di
involuzioni autoritarie a causa della loro fragilità. A suo
avviso, infatti, tale considerazione non tiene
sufficientemente conto della specificità del sistema italiano
in rapporto a quelli degli altri paesi democratici; sarebbe
quindi un grave e tragico errore piegarsi alla spinta emotiva
suscitata dall'opinione pubblica, la quale in realtà non è
ostile agli istituti di cui all'articolo 68 della
Costituzione, quanto alla loro concreta applicazione sulla
quale invece ritiene opportuno intervenire legislativamente.
Condivide, quindi, le preoccupazioni e le cautele di quei
colleghi che avvertono di stare attenti ai rischi dei
cosiddetti periodi bui nei quali possono crearsi climi
antidemocratici. Del resto anche il relatore ha sostenuto che,
se fosse posto di fronte all'alternativa tra abrogazione o
modifica dell'articolo 68, dato il clima, egli propenderebbe
per la prima soluzione, non risolvendo però il paradosso in
base al quale se dapprima si sostiene che non solo
l'insindacabilità, ma anche l'inviolabilità dei parlamentari
sia da considerare un principio giusto - dichiarando nel
contempo che vi è stata una loro scorretta applicazione -
subito dopo si conclude in modo contraddittorio - almeno in
apparenza - auspicando anziché una modifica della disciplina
dell'applicazione dell'autorizzazione a procedere, una
espressa abrogazione dell'immunità. A suo avviso invece prima
di provvedere a tale abrogazione sarebbe necessario dimostrare
che effettivamente, ai sensi della vigente normativa, non è
possibile adottare misure politiche e regolamentari idonee a
rovesciare la forbice tra richieste e concessioni di
autorizzazioni a procedere, evitando in questo modo un
sostanziale privilegio che a suo avviso deriva da complicità
politica e non corrisponde al dettato costituzionale.
Per queste ragioni non ritiene opportuno abrogare i commi
2 e 3 dell'articolo 68, condividendo quindi lo spirito delle
proposte di legge di iniziativa dei colleghi Battistuzzi,
Castagnetti, Galasso e Paissan, le quali, proponendo una
ridefinizione di questa parte della disciplina intesa appunto
come modifica migliorativa e non come rettifica limitativa,
possono essere utilmente assunte come base di discussione.
Ritiene però che vi sia la necessità di dare un forte segnale
politico all'opinione pubblica al fine di andare incontro alle
esigenze da varie parti sollevate, e l'opportunità di limitare
quanto possibile le spinte di natura antiparlamentare.
Ritiene infine che in concreto il criterio migliorativo
sul quale propone una riflessione si articoli nel seguente
modo: modificare la procedura delle autorizzazioni a procedere
in modo tale che sia il Parlamento ad attivarsi in difesa di
un suo membro qualora ne reputi una lesione dei diritti
fondamentali; prevedere che nel corso dell' iter
giudiziario vi sia la possibilità dell'intervento di un
pronunciamento parlamentare sull'esistenza o meno del fumus
persecutionis senza che tale pronunciamento sospenda
l'azione penale; prevedere l'obbligo della conferma di misure
limitative della libertà personale diverse dall'arresto, con
procedura d'urgenza; prevedere comunque la richiesta di
autorizzazione all'arresto.
Il deputato Raffaele VALENSISE (gruppo MSI-destra
nazionale) sottolinea l'importanza di una approfondita
riflessione: in primo luogo sul notevole cambiamento del
contesto storico e politico nel quale è sorto l'istituto
dell'autorizzazione a procedere, rispetto alle circostanze
attuali. Tale profonda modificazione attiene non soltanto al
fatto che oggi è rilevabile una generalizzata spinta da parte
dell'opinione pubblica nei confronti di una abolizione o di
una revisione dell'istituto dell'autorizzazione a procedere,
ma, altresì, e soprattutto, al fatto che si sono verificate
rilevanti mutazioni nel nostro ordinamento giuridico. In primo
luogo, nel periodo storico in cui si è affermata la garanzia
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dell'autorizzazione a procedere operanvano le procure del re,
con una loro ben precisa disciplina, molto diversa da quella
propria degli attuali magistrati requirenti. In particolare,
oggi, per la magistratura esistono disposizioni ben precise a
livello costituzionale: l'autonomia del relativo corpo è
oggetto di una specifica garanzia che lo stesso Consiglio
superiore della magistratura rivendica anche nei confronti di
altri poteri dello Stato. Una seconda modificazione del nostro
ordinamento giuridico che ritiene necessario sottolineare è
relativa ai princìpi contenuti nel nuovo codice di procedura
penale; in particolare va posto in evidenza il nuovo modo di
formazione della prova: non più in modo inquisitorio, ma nel
contraddittorio delle parti.
Queste due innovazioni intervenute nel nostro ordinamento
giuridico rispetto al contesto storico-ordinamentale in cui è
sorto l'istituto dell'autorizzazione a procedere pongono il
dubbio della necessità del permanere delle disposizioni
attualmente contenute nell'articolo 68 comma secondo della
Costituzione. La necessità del mantenimento della garanzia
dell'inviolabilità in favore dei parlamentari risulta oggi,
infatti, notevolmente affievolita dal nuovo tessuto normativo
che configura un modo di agire della magistratura molto più
garantista rispetto al passato. E' vero che prima
dell'instaurazione del processo penale è prevista una fase di
indagini preliminari, ma questa è ben diversa dal procedimento
sommario disciplinato dal precedente codice di procedura
penale e in essa sono stabilite garanzie formali e sostanziali
per l'inquisito.
La proposta di legge presentata dal suo gruppo tiene conto
di tutte le modificazioni intervenute nell'ordinamento
giuridico e si colloca nella prospettiva di adeguare
l'istituto dell'autorizzazione a procedere a tali cambiamenti
attraverso una vera riforma e sulla base del presupposto che
il nuovo assetto strutturale e funzionale della magistratura e
il nuovo codice di procedura penale rendono, almeno in teoria,
inutile la garanzia contenuta nell'articolo 68, comma secondo.
Resta comunque l'esigenza di garantire il parlamentare nei
confronti dei provvedimenti che attengono a limitazioni della
libertà personale: infatti tali provvedimenti si riflettono
direttamente sulla composizione delle assemblee. Si potrebbe
quindi affidare un più vasto respiro al primo comma
dell'articolo 68 attinente alla garanzia della
insindacabilità, che riguarda direttamente la libera
esplicazione dei mandato parlamentare, ponendo contestualmente
una limitazione al campo di applicazione della garanzia
contenuta nella seconda parte dell'articolo 68, pervenendo, in
tal modo, ad una applicazione più ampia di quella contenuta
nel primo comma del medesimo articolo. In conclusione una
riforma dell'articolo 68 non coerente e coordinata con le
esposte modifiche intervenute nel nostro ordinamento giuridico
sarebbe semplicemente inutile e forse anche insidiosa. Si deve
in ogni caso ricordare che la sola garanzia
dell'insidacabilità costituisce una valida tutela per
l'esercizio delle funzioni parlamentari.
Il deputato Mauro PAISSAN (gruppo dei verdi) osserva
preliminarmente che egli non è né avvocato, né magistrato, ma
svolge da ormai venti anni la professione di giornalista.
L'informazione, a suo avviso, è sempre stata interessata alle
immunità parlamentari soprattutto per quanto attiene al loro
uso distorto dal quale la stampa trae beneficio e spunto per
campagne generalizzate nei confronti dei parlamentari. Ritiene
quindi che i mass media bene fanno a dare ampia
comunicazione dell'avviso di garanzia inviato al parlamentare
in quanto sicuramente esso resterà l'unica forma di
giudizio.
In qualità di deputato continua a ritenere opportuno non
accogliere le sollecitazioni di coloro che ritengono giusto
mantenere quella sorta di "impunità" parlamentare che porta le
Camere spesso a non concedere le autorizzazioni a
procedere.
Illustrando la sua proposta di legge rileva che l'istituto
ha fondate motivazioni storiche e politiche avendo
rappresentato in passato un positivo strumento di tutela
soprattutto a beneficio delle opposizioni e delle minoranze.
Ma l'uso arbitrario che ne è stato fatto, particolarmente in
epoca recente, ha finito col travolgere l'ispirazione e la
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finalità originarie. L'autorizzazione a procedere si è così
trasformata da garanzia dell'autonomia e dell'indipendenza del
parlamentare, ad occasione di autotutela corporativa che -
come giustamente ha rilevato il collega Casini - si è potuta
sviluppare per mezzo della contrattazione politica. In questo
senso condivide l'opinione del relatore secondo il quale
sarebbe più dannoso il dubbio della colpevolezza della vera e
propria condanna. Tale autotutela corporativa si configura
quindi come una concreta sottrazione alle esigenze di
giustizia, di affermazione di inviolabilità assoluta, di
definizione di uno status di incomprensibile privilegio,
di copertura di reati della più diversa natura che quasi mai
hanno a che vedere con le funzioni parlamentari.
Ritiene quindi che una drastica revisione dell'articolo 68
della Costituzione è dunque in questo momento urgente. A ciò
la Commissione è chiamata non tanto da un'opinione pubblica
giustamente scandalizzata, ma dalla necessità di
un'affermazione della dignità personale e della funzione di
ciascun parlamentare. E' motivo di discredito il solo dubbio
sul fatto che chi viene eletto possa agire impunemente al di
sopra e al di fuori delle leggi.
La proposta di legge del gruppo dei verdi, quindi, prevede
l'abolizione dell'istituto dell'autorizzazione a procedere,
tranne che per l'arresto, e il mantenimento - anzi il
rafforzamento - della prerogativa dell'insindacabilità di cui
al primo comma dell'articolo 68, anche se vi sono tesi -
alcune delle quali emerse nel corso dei lavori della
Commissione d'inchiesta sulla loggia massonica P2 - in base
alle quali talune figure di reato potrebbero essere escluse
dalla prerogativa di tale istituto. La tutela
dell'insindacabilità infatti verrebbe estesa anche alle
materie civile ed amministrativa e agli atti compiuti vista la
recente tendenza ad agire in sede civile contro le opinioni
espresse dai parlamentari. Per tale ragione la proposta di
legge di cui è primo firmatario propone una formulazione del
primo comma che dovrebbe consentire, o quanto meno facilitare,
l'interpretazione delle fattispecie cui è applicabile
l'istituto dell'insindacablità.
Nel caso in cui l'ipotesi di reato dovesse apparire di
dubbia definizione, il gruppo dei verdi propone che il
parlamentare interessato chieda al riguardo un pronunciamento
dell'Assemblea di appartenenza cui è affidata la competenza di
deliberare o meno l'archiviazione del procedimento qualora
dovesse trattarsi effettivamente di fatti coperti dalla
prerogativa inerente all'esercizio delle funzioni
parlamentari. Tale archiviazione si deve intendere negata per
silenzio-assenso qualora l'Assemblea non dovesse pronunciarsi
entro sessanta giorni dall'istanza del parlamentare.
L'autorizzazione a procedere verrebbe invece mantenuta per
quanto riguarda l'arresto, in quanto non dovrebbe essere
consentito al magistrato adottare provvedimenti limitativi
della libertà personale che dovessero modificare la
composizione delle Assemblee parlamentari. Prima di procedere
a una modifica della Costituzione occorre infatti considerare
anche l'ipotesi che in un futuro vi possa essere un pericolo
per la democrazia e la libertà proveniente da una distorta
interferenza della magistratura nelle attività e nelle
prerogative delle Assemblee legislative. La proposta di legge
prevede infatti che l'autorizzazione all'arresto sia sempre
necessaria salvo il caso di flagranza di grave delitto e la
sentenza irrevocabile di condanna.
In conclusione, confermando l'impegno del proprio gruppo
nei lavori della Commissione speciale, auspica che essa
completi il proprio lavoro in tempi brevissimi senza ricorrere
ad alcuna proroga, in quanto non vorrebbe che la dichiarata
disponibilità da parte di quasi tutti i gruppi a modificare
l'articolo 68 della Costituzione si traduca poi in un
ulteriore raggiro dell'opinione pubblica.
Il deputato Enzo BALOCCHI (gruppo DC) osserva che, se si
dovesse porre l'alternativa secca tra il mantenimento e
l'abolizione dell'articolo 68, sarebbe favorevole al
mantenimento di tale disposizione; infatti, in primo luogo,
l'esigenza di modificazione dell'articolo 68 sembra
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attribuibile, in gran parte, alla spinta emotiva suscitata da
fatti recentemente avvenuti; in secondo luogo alla vigilia di
un complesso lavoro di riforma della Costituzione, non sembra
opportuno procedere preliminarmente e sulla base di
preoccupazioni contingenti alla modifica di questo articolo
della Costituzione. Infatti la disposizione in esame non mira
alla tutela esclusiva dello status del singolo
parlamentare, ma, anche, alla garanzia del funzionamento del
Parlamento e alla tutela della sua integrità numerica. Inoltre
l'autorità giudiziaria che è indipendente, sulla base di
garanzie costituzionalmente disposte, nei confronti degli
altri poteri dello Stato, si pone oggi spesso in rapporto
conflittuale nei confronti di questi ultimi: pertanto la
ratio che ispirò, al momento della nascita, l'istituto
dell'autorizzazione a procedere, consistente nella necessità
di tutelare il Parlamento nei confronti di interventi
arbitrari degli altri poteri dello Stato, sussiste tuttora. In
definitiva l'articolo 68 è una delle disposizioni tra le più
importanti della nostra Costituzione, poiché è in grado di
conferire serenità ai singoli parlamentari nelle funzioni del
loro mandato. E grave sarebbe la sua eliminazione. Quindi non
si comprende l'urgenza di una rapida conclusione dei lavori di
questa Commissione: infatti l'apposizione di un termine dà
l'impressione dell'incombenza di un pericolo in realtà
inesistente. La verità è che l'applicazione dell'articolo 68 è
avvenuta in modo non fisiologico: in particolare il Parlamento
non ha mostrato la dovuta sensibilità nell'esame delle
richieste di autorizzazione a procedere fin qui pervenute.
Pertanto, da tutte le proposte di legge presentate sembra
potersi desumere un elemento che deve essere senz'altro
approfondito, quello attinente alla necessità di stabilire un
impegno del Parlamento di esaminare tutte le richieste inviate
dall'autorità giudiziaria. In questa prospettiva una eventuale
riforma potrebbe limitarsi a prevedere un termine, di trenta o
di sessanta giorni, entro il quale il Parlamento sia tenuto a
pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione a procedere: in
mancanza di una esplicita pronuncia entro tale termine si
dovrebbe formare il silenzio-assenso. Questa procedura
permetterebbe così al Parlamento di assumere una precisa
responsabilità in ordine a ciascuna richiesta di
autorizzazione a procedere.
Il Presidente Ciso GITTI, quanto all'applicazione del
principio del silenzio-assenso in materia di richieste di
autorizzazione a procedere invita ad una approfondita
riflessione. Infatti su tale principio si è discusso a lungo
nelle scorse legislature; si tratta ora di valutarne la
compatibilità con le peculiarità che caratterizzano il
funzionamento delle Camere, basti pensare ai casi in cui la
volontà espressa della Camera non può formarsi per mancanza
del numero legale.
Il deputato Vincenzo BINETTI (gruppo DC), illustrando nel
dettaglio la proposta di legge costituzionale di cui è primo
firmatario, rileva che a suo avviso non vi è ragione di
abrogare l'istituto dell'inviolabilità dei parlamentari solo
per il fatto che di esso si sia fatto abuso; esistono infatti
anche richieste di autorizzazione a procedere basate su
motivazioni avventate, impudenti ed a volte persecutorie dalle
quali il Parlamento si deve difendere. Per evitare comunque
abusi delle prerogative, con la sua proposta di legge si
prevede che nel caso di reati commessi da pubblici
amministratori divenuti parlamentari, al magistrato sia
consentito svolgere le indagini preliminari; in questo modo si
tutelerebbe da una parte un rapido accertamento dei fatti,
dall'altra si otterrebbe una maggiore garanzia per il
parlamentare di giungere quanto prima alla verità, evitando di
lasciare nell'opinione pubblica il dubbio della colpevolezza.
Ritiene inoltre che un siffatto meccanismo potrebbe essere
previsto anche per ulteriori fattispecie di reato.
In secondo luogo rileva come a suo avviso vi sia ampia
convergenza sull'opportunità di prevedere un meccanismo che
penalizzi le omissioni o le neghittosità da parte della Camera
di appartenenza del parlamentare nell'esaminare
l'autorizzazione a procedere.
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Inoltre con la proposta di legge si auspica la definizione
della procedura di elevazione di eventuale conflitto di
competenza tra magistratura e Parlamento dinnanzi la Corte
costituzionale nel caso in cui la Camera dovesse negare
un'autorizzazione a procedere ed il magistrato inquirente,
concorde il pubblico ministero, non ne condividesse la
motivazione; si tratterebbe in definitiva di una remora
affinché alla Corte non vengano sottoposte questioni
manifestamente infondate.
Il Presidente Ciso GITTI invita ad una approfondita
riflessione sull'eventuale introduzione del principio della
possibilità di ricorso alla Corte costituzionale per conflitto
di attribuzioni da parte della autorità giudiziaria: infatti
se da un lato l'ipotesi appare suggestiva, dall'altro essa
introduce una profonda innovazione nel nostro ordinamento.
Quanto all'ordine dei lavori della Commissione fa presente
che la concomitanza delle sedute della Commissione con quelle
dell'Assemblea riunita ora per l'elezione del Presidente della
Camera e nei giorni scorsi per l'elezione del Presidente della
Repubblica, ha reso e può rendere necessario qualche
spostamento negli orari di seduta della Commissione. Invita
pertanto i singoli deputati a rendersi parte attiva per
conoscere eventuali variazioni rispetto alle convocazioni
della Commissione.
Il deputato Alfredo BIANCHINI (gruppo repubblicano) chiede
che comunque per quanto possibile siano evitati anticipi di
convocazione come è avvenuto la settimana scorsa e, da ultimo,
questa mattina.
Il Presidente Ciso GITTI ribadisce che l'Assemblea è
chiamata in questi giorni alla difficile e delicata elezione
del suo Presidente e che, pertanto, gli orari delle sedute
della Commissione devono necessariamente subire delle
modifiche, che comunque sono sempre tempestivamente comunicate
ai gruppi parlamentari, al fine del rispetto dei tempi nei
quali la Commissione deve concludere i propri lavori.
Per quanto riguarda la seduta odierna, osserva infine che
l'anticipo dell'orario alle 10 si è reso necessario per
evitare le concomitanti votazioni in Assemblea. Di tale
anticipo comunque è stata data notizia nella giornata di
ieri.
Propone quindi che i lavori della Commissione, che devono
ora essere sospesi nell'imminenza della seduta dell'Assemblea,
proseguano alle 19.
La Commissione consente.
(La seduta sospesa alle 11, è ripresaalle 19).
Il deputato Antonio TESTA (gruppo PSI),
preliminarmente, ritiene opportuno che si proceda ad una
definizione dei prossimi lavori della Commissione, che vada
oltre la programmazione ad horas, affinché ciascun
deputato possa organizzare la sua presenza in Commissione in
modo compiuto.
La modifica dell'articolo 68 della Costituzione
costituisce una questione sulla quale ha a lungo riflettuto,
essendo essa anche oggetto di ripetute richieste di abolizione
da parte dell'opinione pubblica, che la considera ormai come
un iniquo privilegio. Le ragioni in base alle quali è sorto
l'istituto dell'autorizzazione a procedere risultano ormai
storicamente superate, essendo strettamente connesse
all'esigenza di evitare ogni ingerenza del potere esecutivo,
tramite il potere giudiziario, sul libero esercizio delle
funzioni parlamentari. La vasta opinione popolare contraria al
mantenimento dell'immunità parlamentare si fonda, in
particolare, sull'uso sbagliato che delle disposizioni
esistenti in materia è stato sin qui fatto. Ad esempio,
l'autorizzazione a procedere è stata negata per reati colposi
e, statisticamente, può rilevarsi che, comunque, essa è stata
negata nell'80 per cento dei casi.
Con riferimento al primo comma dell'articolo 68, che
stabilisce la garanzia dell'insindacabilità in favore dei
parlamentari, sarebbe auspicabile un ampliamento diretto a
comprendere il riferimento agli atti compiuti in esplicazione
della funzione parlamentare, coerentemente con una consolidata
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giurisprudenza sul punto. In tal modo si offrirebbe una
garanzia completa per il libero esercizio della funzione
parlamentare dentro e fuori il Parlamento.
Quanto alle disposizioni contenute nel terzo comma
dell'articolo 68 sarebbe forse opportuna l'audizione di alcuni
costituzionalisti le cui osservazioni potrebbero chiarire
alcuni dubbi; in particolare suscita perplessità la
disposizione relativa alla necessità dell'autorizzazione a
procedere ai fini della detenzione disposta in esecuzione di
un provvedimento ormai definitivo: infatti nell'ipotesi in cui
l'autorizzazione a procedere sia concessa e il condannato sia
sottoposto all'esecuzione della sentenza di condanna, non
dovrebbe risultare ammissibile che il medesimo soggetto, dopo
tale esecuzione, possa di nuovo tornare a far parte delle
Camere. In tal caso, infatti, si dovrebbe verificare una sorta
di decadenza dalla funzione parlamentare, alla quale dovrebbe
far seguito la sostituzione del parlamentare stesso: così si
garantirebbe, altresì, l'integrità numerica dell'Assemblea.
Quanto al secondo comma dell'articolo 68 sono necessarie
due osservazioni: la prima relativa alla necessità di
mantenere l'autorizzazione a procedere per le limitazioni alla
libertà personale e domiciliare del parlamentare salvo i casi
di flagranza nel reato. La seconda è relativa all'apertura del
processo penale per la quale è prevista l'autorizzazione a
procedere: tale questione colpisce particolarmente l'opinione
pubblica, nella specie con riferimento ai casi in cui un
soggetto acquisisca lo status parlamentare
successivamente alla commissione del reato. Infatti, secondo
la comune valutazione, se il reato è stato commesso prima
dell'acquisizione della qualità di parlamentare non vi può
essere alcun intento persecutorio nella richiesta di
autorizzazione a procedere. Sarebbe quindi opportuno
stabilire, per quanto riguarda l'apertura del procedimento
penale, un trattamento differenziato per le ipotesi in cui il
reato è addebitato ad un soggetto che già possedeva la qualità
di parlamentare al momento in cui il reato è stato
commesso.
La modifica dell'articolo 68, per quanto riguarda
l'immunità, potrebbe fondarsi, ad esempio, sull'esclusione
della necessità, per la magistratura, di richiedere
l'autorizzazione a procedere quando si tratti di determinati
reati, come potrebbero essere quelli colposi o quelli contro
la pubblica amministrazione. Ma è indubbio che vi è da un lato
la difficoltà di predisporre un elenco razionale ed esaustivo
dei reati che dovrebbero escludere l'immunità e, dall'altro,
la possibilità che anche per tali reati possa emergere un
intento persecutorio nei confronti del parlamentare.
Sembra quindi che restino soltanto due strade
percorribili: o la previsione di una sorta di silenzio assenso
che consentirebbe alla magistratura, decorso un certo termine
dall'invio della richiesta di autorizzazione a procedere, di
andare avanti nell'azione penale; oppure, soluzione che sembra
preferibile, la previsione che, iniziata l'azione penale e
pervenuta la relativa comunicazione da parte del magistrato
alle Camere, queste ultime si pronuncino sulla richiesta
soltanto laddove le loro Presidenze attivino le relative
procedure su richiesta dell'interessato che adduca l'esistenza
di un fumus persecutionis. In tal modo si realizzerebbe
un'inversione dell'attuale procedura che permetterebbe di
porre sotto tutela solo casi in cui il procedimento penale
venga iniziato con intenti persecutori: è però necessaria la
richiesta di chi ritiene di star subendo un torto, non la
presunzione generica che tutte le domande siano viziate da un
fumus persecutionis. Se si vuole dare una nuova
dimensione all'istituto di cui al primo comma dell'articolo 68
della Costituzione ed agli eventuali abusi che ne possano
derivare, mantenere l'immunità parlamentare così come oggi è
configurata non sembra avere più alcun senso, anche perché il
parlamentare nei confronti del quale vi sia un procedimento
penale in corso viene di fatto processato anche sulla stampa
proprio per questa immunità, un boomerang che finisce
per nuocere alla sua dignità. Non ritiene quindi che sia
interesse del Parlamento mantenere questo muro protettivo che
oggi non viene accettato dalla pubblica opinione e non è certo
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utile per l'immagine del Parlamento, mentre è convinto della
necessità di compiere un passo in avanti per modificare un
istituto di cui oggi si chiede con forza la revisione.
Il deputato Anna Maria FINOCCHIARO FIDELBO (gruppo PDS)
sottolinea la necessità che la Commissione non solo si limiti
ad esaminare le varie soluzioni di riforma dell'articolo 68
della Costituzione prospettate nelle proposte di legge
all'esame, ma anche giunga quanto prima all'adozione di un
testo al termine di un breve, ma approfondito lavoro di
analisi degli istituti che presiedono alle prerogative
parlamentari. In questo senso condivide le rigorose
considerazioni del collega Galante, il quale ha sottolineato
il pericolo che deriverebbe da un sostanziale svuotamento
della prerogativa dell'immunità che da tutti i colleghi è
ritenuto istituto ancora adeguato, ma di cui è stata
evidenziata una inadeguata applicazione da parte delle Giunte
per le autorizzazioni a procedere della Camera e del Senato.
La possibilità di tale pericolo - su cui concorda - è stata
argomentata dal collega Galante con una strutturale fragilità
della nostra democrazia. E' importante infatti che la
Commissione giunga all'adozione di un provvedimento che limiti
al massimo l'uso distorto che sino ad oggi è stato fatto delle
prerogative, mantenendo nel contempo ben presente la necessità
di garantire l'impianto costituzionale. L'autorizzazione a
procedere, infatti, è uno dei momenti di applicazione dei
principi di equilibrio ed equiordinazione dei poteri dello
Stato, su cui di recente si è dovuto incidere (previsione del
potere di scioglimento di alcuni consigli comunali da parte
dell'Esecutivo o con la disciplina delle condizioni di
ineleggibilità ed incompatibilità dei componenti le assemblee
elettive degli enti locali).
All'uso distorto dell'autorizzazione a procedere, da parte
dell'onorevole Galante è stata contrapposta una sorta di
capacità autocatartica del sistema politico di risolvere la
questione al suo interno mantenendo sostanzialmente intatta la
disciplina vigente. A suo avviso si tratta di un'ipotesi
debole; prescindendo dal contenuto della proposta di legge
presentata dai deputati del suo gruppo, confida comunque nel
dibattito che si sta svolgendo in Commissione al fine di
giungere ad un reale momento di sintesi.
Per quanto riguarda la disciplina di cui al primo comma
dell'articolo 68, ritiene necessario sciogliere l'equivoco
laddove non si fa esplicito riferimento alle responsabilità
amministrativa e civile, oltre che penale che invece, a suo
avviso, dovrebbero essere espressamente ricomprese in tale
comma, in ciò adeguandosi alla consolidata giurisprudenza
costituzionale e alle opinioni più autorevoli della dottrina.
Per quanto riguarda poi l'estensione della insindacabilità
per i voti dati e le opinioni espresse, agli atti commessi
nell'esercizio delle funzioni parlamentari (come ebbe a
rilevare il senatore Gallo nel corso dell'esame delle proposte
di legge di riforma dell'articolo 96 della Costituzione in
materia di reati ministeriali) sarebbe necessario fare
riferimento alla definizione di atto funzionale ampiamente
esaminata dalla dottrina. Su tale questione, infatti, ritiene
assai rilevante porre un argine a tale interpretazione
estensiva al fine di evitare un uso distorto anche della
prerogativa dell'insindacabilità di cui al primo comma
dell'articolo 68. Ricorda inoltre che la sentenza n. 1150 del
1988 della Corte costituzionale ha fornito un elemento utile
all'applicazione dell'istituto, in quanto è stato ribadito che
alla Camera di appartenenza del parlamentare è esclusivamente
attribuito il potere di valutare la condotta addebitata al
proprio membro con l'effetto, qualora sia qualificata come
esercizio delle funzioni parlamentari, di inibire in ordine ad
essa una difforme pronuncia giudiziaria di responsabilità, ma
configurando comunque la possibilità di un conflitto di
attribuzione sotto il profilo dell' error in procedendo.
Per quanto riguarda l'istituto delle immunità di cui al
secondo comma, ha ascoltato con attenzione le considerazioni
dei colleghi, ma nessuna ipotesi le è risultata pienamente
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convincente, in quanto l'eventualità di prevedere in
Costituzione un'elencazione di fattispecie di reati da
escludere dalla immunità rischierebbe di essere approssimativa
senza risolvere il problema. Sottolinea che già si prospetta
la necessità di effettuare un lavoro di coordinamento formale
tra l'eventuale novella costituzionale ed il nuovo codice di
procedura penale, in quanto quest'ultimo non prevede più il
mandato di cattura obbligatorio.
In relazione all'ipotesi prospettata nella proposta di
legge Binetti ed altri, deve osservare che la proroga del
termine dei trenta giorni concessi al magistrato per
presentare la domanda di autorizzazione a procedere, che pure
può essere, nel caso di delitti di peculato o di concussione o
di corruzione per un atto contrario ai doveri di ufficio,
troppo breve, non pare risolvere le questioni legate all'uso
distorto dell'istituto dell'autorizzazione a procedere.
Rimanda ai lavori della Giunta per le autorizzazioni a
procedere della X legislatura sul tema della completezza dei
fascicoli processuali derivanti dall'entrata in vigore del
nuovo codice di procedura penale.
Per quanto riguarda invece l'arresto conseguente a
sentenza definitiva di condanna, ritiene opportuno non
prevedere la richiesta di autorizzazione a procedere.
Concorda inoltre con le considerazioni del relatore
Casini, il quale ha illustrato alla Commissione le soluzioni
ipotizzate dalle proposte di legge in esame in ordine alla
limitazione della libertà personale diversa dall'arresto,
quali ad esempio le intercettazioni telefoniche o le
perquisizioni domiciliari. In questo senso si chiede se non
sia possibile ed opportuno individuare una disciplina che
qualifichi, ad esempio, gli eventuali documenti oggetto di
perquisizione o le conversazioni telefoniche intercettate
quali atti pertinenti e direttamente collegati alla funzione
svolta dai parlamentari e perciò preclusi al giudizio del
magistrato. Si porrebbe però il problema che, nell'eventualità
di gravi reati quali l'associazione di stampo mafioso (di cui
all'articolo 416- bis del codice penale) o quali quelli
commessi da pubblici amministratori eletti parlamentari, le
intercettazioni o la documentazione eventualmente oggetto di
sequestro risulterebbero essere le prove principali, se non
uniche, sulle quali viene impostato il procedimento. Se tali
prove quindi fossero indisponibili al magistrato per
l'applicazione della prerogativa parlamentare, ciò porrebbe
oggettivamente una seria difficoltà al perseguimento di gravi
reati che dovessero vedere coinvolti parlamentari in
carica.
In conclusione, poiché l'opinione pubblica è assai attenta
all'utilizzo che viene fatto degli istituti di cui
all'articolo 68 della Costituzione, ribadisce la necessità che
la Commissione proceda quanto prima all'individuazione di un
testo che dia una esauriente risposta alle istanze di
eguaglianza che provengono dai cittadini, ma garantisca nel
contempo l'equilibrio tra i poteri.
Il deputato Roberto CICCIOMESSERE (gruppo federalista
europeo) preliminarmente osserva che l'esigenza di modificare
l'articolo della Costituzione sorge in realtà dalla
applicazione che di questa disposizione e di quelle ad essa
relative contenute nei regolamenti parlamentari è stata sin
qui fatta. Infatti questa applicazione vanifica completamente
le ragioni che hanno ispirato la nascita di queste norme.
Molti aspetti negativi denunciati dalla pubblica opinione
nascono, in particolare, da una applicazione patologica delle
disposizioni dei regolamenti parlamentari che prevedono dei
termini per l'esame delle richieste di autorizzazione a
procedere che in realtà non sono mai stati rispettati. Non
solo, ma la proroga dei termini e stata sempre concessa in
modo automatico, quando, invece, sarebbe stato necessario un
uso più rigoroso del relativo potere presidenziale. Per questi
motivi, sarebbe necessaria, prima di tutto, una modifica delle
disposizioni regolamentari, che, fra l'altro, sarebbe
senz'altro più veloce di una revisione costituzionale; tale
modifica dovrebbe stabilire un termine effettivamente
tassativo per l'esame delle richieste di autorizzazione a
procedere. Queste considerazioni conducono anche a dissentire
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fermamente dall'opinione di chi ritiene sufficiente introdurre
una disposizione che preveda la formazione del silenzio
assenso sulle richieste di autorizzazione a procedere:
infatti, in tal modo, si attribuisce ai gruppi parlamentari
maggiori un potere sostanziale di decisione. Vi è il rischio,
così, che sulla richiesta di autorizzazione a procedere si
decida non in seguito ad un voto esplicito dell'Assemblea, ma,
implicitamente, per mancanza del numero legale o per attività
ostruzionistiche.
Un'altra considerazione è necessaria: le modalità di
revisione costituzionale stabilite dall'articolo 138 della
Costituzione non consentono che la modifica dell'articolo 68
sia in realtà una vuota riforma; infatti l'articolo 138
richiede la formazione di maggioranze qualificate e, in
mancanza, la riforma sarebbe sottoposta al giudizio
dell'opinione pubblica attraverso il referendum.
Si nota, inoltre, una certa incongruenza tra le opinioni
espresse in questa sede dai parlamentari e le proposte di
legge fin qui presentate, da un lato e, dall'altro,
l'atteggiamento assunto dai gruppi nella Giunta delle
autorizzazioni a procedere: infatti mentre alcune proposte di
legge prevedono l'abrogazione tout court della immunità,
ancora si procede ad interpretazioni estensive dell'articolo
68 nella Giunta per le autorizzazioni a procedere.
Per quanto riguarda il primo comma dell'articolo 68, non
concorda con la soluzione prescelta dalla proposta di legge
Paissan che estende l'insindacabilità agli atti compiuti
nell'esercizio della funzione parlamentare: in tal modo si
introduce formalmente nel primo comma un elemento che, di
fatto, sin qui, con un'interpretazione estensiva è stato
ricondotto al secondo comma dello stesso articolo.
In definitiva per individuare il criterio da seguire per
operare una vera riforma dell'articolo 68 si deve identificare
il bene giuridico che si intende tutelare con l'istituto
dell'autorizzazione a procedere. Tale bene è riassumibile
nell'esigenza di tutelare il parlamentare da intimidazioni
provenienti da altri poteri. Ma, per evitare degenerazioni
applicative, si deve concepire una norma che stabilisca come
regola la concessione dell'autorizzazione a procedere e
configuri la sua negazione come un'eccezione fondata
sull'esigenza di porre un ostacolo ad azioni intimidatorie.
Non solo, ma in quest'ultimo caso si dovrebbe individuare un
meccanismo con il quale il Parlamento possa sanzionare i
comportamenti dei magistrati ispirati ad intenti intimidatori
e persecutori. Una disposizione di questa tipo costituirebbe
una risposta forte del Parlamento nei confronti dell'opinione
pubblica e sarebbe molto più efficace di disposizioni fondate
su meccanismi di silenzio assenso. Conviene con le
osservazioni formulate dal deputato Antonio Testa in merito
alla modifica del secondo comma dell'articolo 68: si potrebbe
individuare una procedura in base alla quale le Camere siano
chiamate a pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione a
procedere proveniente dall'autorità giudiziaria soltanto in
quanto la richiesta nasconda un intento intimidatorio; in tal
caso il procedimento sarebbe attivato dalla Presidenza della
Camera su richiesta del deputato interessato. Una procedura di
questo tipo sarebbe senz'altro limpida e trasparente e,
pertanto, comprensibile da parte dell'opinione pubblica.
Il Presidente Ciso GITTI ringrazia l'onorevole
Cicciomessere per aver sottolineato l'opportunità di una
modifica delle norme regolamentari e non solo dell'articolo 68
della Costituzione. Accanto ad una modifica della Carta
costituzionale, sarebbe infatti opportuno un intervento sul
regolamento, in modo da recepire alcune delle indicazioni
espresse negli interventi: proposte che troverebbero la sede
idonea di collocazione nel regolamento della Camera, piuttosto
che in una revisione dell'articolo 68 della Costituzione.
Propone alla Commissione, tenuto conto che l'Assemblea è
stata convocata domani mattina alle 10 per l'elezione del
Presidente della Camera, che la seduta, prevista per la
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medesima ora sia posticipata alle 11,30, in primo luogo per
deliberare un'indagine conoscitiva sulle problematiche
connesse all'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione,
da tenersi in un'unica seduta della prossima settimana, e
successivamente per il seguito dell'esame delle proposte di
legge. Ricorda che nella seduta di domani si concluderà
l'esame preliminare.
La Commissione consente.
La seduta termina alle 20,30.
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