| La Commissione prosegue l'esame delle abbinate proposte di
legge costituzionale.
Il relatore Carlo CASINI (gruppo della DC) fa presente
che, in attuazione del mandato ricevuto dalla Commissione per
la redazione di un testo unificato, ha predisposto un testo in
base al quale l'articolo 68 risulta riformulato in 3 commi. In
particolare, per quanto riguarda il terzo comma, ha pensato a
quattro ipotesi alternative. Il testo cerca di tener conto
degli orientamenti emersi in Commissione nel corso dell'esame
preliminare, quindi delle ipotesi in quella sede più
largamente condivise, nonché delle opinioni formulate dagli
esperti nella indagine conoscitiva tenuta dalla Commissione
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nella scorsa settimana. In particolare, per quanto riguarda
queste ultime opinioni, è stato tenuto presente il
suggerimento dei costituzionalisti di pervenire alla
formulazione di un testo il più asciutto possibile e con
carattere di novella. La stringatezza del testo fa sì che, i
fini di una approfondita rimeditazione della materia, si debba
tener conto dell'opportunità di eventuali interventi a livello
regolamentare e di legge ordinaria.
Il comma 1 dell'articolo 68 del testo proposto registra
quella che è l'opinione prevalente emersa nel corso dell'esame
preliminare; si è formato il convincimento dell'opportunità
del mantenimento dell'attuale testo del comma 1 dell'articolo
68, pur auspicandosi da taluno una riformulazione di carattere
estensivo, tale cioè da tener conto anche degli atti compiuti
dai Parlamentari. Per tener conto quindi anche di tale
orientamento il testo proposto del comma 1 contiene la
seguente formulazione: "i membri del Parlamento non sono
responsabili per le opinioni espresse, i voti dati e gli atti
compiuti nell'esclusivo esercizio delle loro funzioni
parlamentari". Questa formulazione non estende
l'insindacabilità a qualsiasi atto compiuto dai parlamentari,
ma ai soli atti compiuti nell'esclusivo esercizio delle
funzioni parlamentari. Inoltre essa tiene conto del
suggerimento avanzato dal professor Conso in merito alla
necessità di sostituire la locuzione "non sono perseguibili"
con altra che tenga conto della necessità di garantire il
parlamentare non solo sotto il profilo penalistico, ma anche
sotto il profilo civilistico ed amministrativistico. Pertanto,
la locuzione "non sono perseguibili" è stata sostituita da
quella "non sono responsabili".
Il comma 2 del testo proposto è il seguente: "senza
l'autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun
membro del Parlamento può essere sottoposto a misure
restrittive della libertà personale, salvo che in esecuzione
di una sentenza irrevocabile di condanna a pena detentiva,
ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il
quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza". Tale
disposizione è stata formulata tenendo conto della sostanziale
convergenza registrata in Commissione circa l'opportunità, da
un lato di mantenere l'autorizzazione a procedere per quanto
riguarda le limitazioni della libertà personale - salvo
l'ipotesi di arresto in flagranza - e, dall'altro, di
stabilirne la non necessità in caso di sentenza di condanna
definitiva. Infatti, in quest'ultimo caso, sull'esigenza di
garantire la conservazione della composizione dell'organo
parlamentare dovrebbe prevalere l'esigenza di rispettare il
principio di uguaglianza. Dal testo risulta eliminata la
necessità dell'autorizzazione a procedere allo svolgimento di
perquisizioni personali e domiciliari: infatti, se è vero che
le perquisizioni incidono in modo rilevante sulla libertà
personale, d'altro canto, stabilire la necessità
dell'autorizzazione per il loro svolgimento significa
diminuirne grandemente l'utilità, poiché, come ben si
comprende, la perquisizione, quando è annunciata, risulta in
gran parte svuotata della sua funzione. Sul punto potranno
esservi interventi modificativi da parte della Commissione;
oppure si potrebbe agire modificando le leggi ordinarie:
prevedendo, ad esempio, che, ogniqualvolta l'autorità
giudiziaria intende svolgere una perquisizione, debba
avvisarne la Presidenza della Camera, per ottenerne la
presenza al momento dello svolgimento della perquisizione o
perché sia inviato un parlamentare ad assistervi. Il testo non
affronta la questione della custodia cautelare in atto al
momento dell'elezione del parlamentare: infatti la locuzione
usata nel comma 3 del testo proposto, "nessun membro del
Parlamento può esser sottoposto" esclude l'ipotesi di custodia
cautelare pregressa. Si pone, quindi, in tal modo,
l'interrogativo se tale elezione sia o meno soggetta a
decadenza. Sul punto gli argomenti pro e contro sono
abbastanza consistenti: se è vero che la custodia cautelare
pregressa rispetto all'elezione dovrebbe escludere l'esistenza
di un fumus persecutionis, d'altra parte è anche vero
che tale custodia incide sull'integrità della composizione
delle Assemblee parlamentari. L'intento è quello di evitare
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che vengano proposte candidature mirate a sottrarre l'eligendo
alla custodia cautelare in corso.
Per quanto riguarda il comma 3 del nuovo testo
dell'articolo 68, ha ritenuto opportuno formulare quattro
ipotesi alternative. Esse, mirando a rendere eccezionale
l'impedimento del processo, si fondano sul presupposto che
l'autorità giudiziaria possa svolgere le indagini preliminari,
in base alla considerazione che il ritardo nel loro
svolgimento provoca una dispersione delle prove tanto
dell'innocenza che della colpevolezza dell'indagato o di
eventuali coimputati. La prima ipotesi prevede una facoltà del
Parlamento di ottenere la sospensione del processo penale, da
esercitarsi entro un dato termine; la formulazione è la
seguente: "di ogni procedimento penale a carico di un membro
del Parlamento è data comunicazione alla Camera alla quale
egli appartiene, che può, ad istanza del parlamentare,
disporre con deliberazione motivata la sospensione del
processo nel termine perentorio di giorni 60 dalla
comunicazione". Il procedimento di sospensione è attivato
quindi dalla richiesta del deputato al quale spetta scegliere
se esercitare o meno il suo diritto al processo e quindi alla
decisione di merito. La seconda ipotesi di formulazione del
comma 3, che prevede anch'essa il meccanismo della sospensione
attivato dalla richiesta del parlamentare, è la seguente:
"dell'inizio dell'azione penale contro un membro del
Parlamento viene data comunicazione alla Camera alla quale
appartiene, la quale, su istanza del parlamentare, può
disporre con deliberazione motivata la sospensione del
processo nel termine perentorio di 60 giorni dalla
comunicazione". Rispetto all'ipotesi precedente muta il
dies a quo per la decorrenza del termine per la
deliberazione della Camera. La terza formulazione presuppone
il pieno svolgimento delle indagini preliminari, al termine
delle quali si colloca l'intervento della Camera, secondo
questa formulazione: "l'autorità giudiziaria, qualora in un
processo penale intenda procedere oltre la fase delle indagini
preliminari a carico di un membro del Parlamento, deve
informarne la Camera a cui egli appartiene, la quale, con
deliberazione motivata può sospendere il procedimento entro il
termine perentorio di 60 giorni dalla comunicazione". Si
potrebbe sostenere che la possibilità di un atteggiamento
persecutorio nei confronti del parlamentare si verifichi più
facilmente nel corso delle indagini preliminari piuttosto che
nel corso del dibattimento. Quindi queste ultime due ipotesi
alternative di formulazione del comma 3 potrebbero essere
oggetto di correzione che tenga conto del meccanismo di
sospensione previsto dalla prima ipotesi già illustrata.
Inoltre la Camera delibererà sull'autorizzazione a procedere
tanto più rapidamente quanto più evidente sarà il fumus
persecutionis.
La diversità tra la prima ipotesi e le altre due concerne
il dies a quo per la decorrenza dal termine. La
preoccupazione è quella di non consentire sospensioni che, per
essere troppo premature, impedirebbero la raccolta degli
elementi di prova, pregiudicando sia la funzione dal processo
penale (eventualmente anche rispetto ai coimputati), sia la
completezza del giudizio del Parlamento sull'opportunità della
sospensione. Per questo la seconda e la terza ipotesi usano
formule diverse (inizio dell'azione penale - esaurimento della
fase delle indagini preliminari) per dire la stessa cosa: la
sospensione può riguardare solo la fase del giudizio (udienza
preliminare, decreto penale, dibattimento).
Lo schema della sospensione, peraltro, non impedendo gli
atti processuali fino a che non interviene la decisione del
Parlamento, non impedisce che nel frattempo si compia una fase
di giudizio, dati anche i riti speciali rapidi previsti dal
codice di procedura penale (giudizio direttissimo, decreto
penale, patteggiamento).
La quarta ipotesi di formulazione del comma 3 prevede che
"in ogni procedimento penale, esaurita la fase delle indagini
preliminari, l'autorità giudiziaria non può proseguire oltre
contro un membro del Parlamento senza l'autorizzazione della
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Camera a cui egli appartiene, la quale può negarla entro il
termine perentorio di giorni 60 dalla richiesta, con
deliberazione motivata. In mancanza di tale decisione il
procedimento prosegue". Tale formulazione quindi recupera
l'attuale configurazione dell'autorizzazione a procedere
attribuendo, però, alla mancata decisione da parte della
Camera il valore di silenzio assenso.
La ipotesi più equilibrata di formulazione del comma 3
sembra essere la prima. In ogni caso la Commissione potrà
formulare emendamenti, anche recependo il testo delle altre
ipotesi.
Comunque il testo proposto deve essere considerato in modo
coordinato con le disposizioni di legge ordinaria vigenti o da
modificare e, ciò vale, in particolare, come già detto, per le
perquisizioni.
Un altro punto che va tenuto presente è relativo al fatto
che il procedimento penale può, per il suo solo inizio,
demolire la figura del parlamentare; delicato è infatti il
problema della garanzia del segreto dell'informazione di
garanzia, problema che si colloca al centro del rapporto tra
il potere giudiziario e i mezzi di informazione. Vi sono
infatti alcune norme vigenti che non sono rispettate. A questo
proposito comunica che sta elaborando una proposta di legge
relativa alle modalità necessarie per tutelare il segreto
dell'informazione di garanzia. Osserva che il gruppo PDS ha
predisposto una proposta, di cui ha avuto conoscenza, della
quale peraltro non condivide l'impostazione.
Propone pertanto alla Commissione il seguente testo
unificato.
Art. 1.
L'articolo 68 della Costituzione è sostituito dal
seguente:
Art. 68.
I membri del Parlamento non sono responsabili per le
opinioni espresse, i voti dati e gli atti compiuti
nell'esclusivo esercizio delle loro funzioni parlamentari.
Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene,
nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a misure
restrittive della libertà personale, salvo che in esecuzione
di una sentenza irrevocabile di condanna a pena detentiva,
ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il
quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza.
Di ogni procedimento penale a carico di un membro del
Parlamento è data comunicazione alla Camera alla quale egli
appartiene, che può, ad istanza del parlamentare, disporre con
deliberazione motivata la sospensione del processo nel termine
perentorio di giorni 60 dalla comunicazione.
Il Presidente Ciso GITTI osserva che oltre alla modifica
del testo costituzionale, sarebbe necessario provvedere ad una
riforma di quelle parti del codice di procedura penale che
attengono alla richiesta ed alla concessione
dell'autorizzazione a procedere, nonché al riesame della
legislazione che disciplina i casi di inelegibilità dei
parlamentari al fine di prevederne la decadenza nel caso di
sentenza irrevocabile. Accanto a tali modifiche vi sarebbe,
inoltre, la necessità di prevedere nei regolamenti
parlamentari un'idonea procedura al fine di consentire il
rispetto dei termini perentori entro i quali la Camera di
appartenenza deve pronunciarsi sulla concessione o il diniego
dell'autorizzazione a procedere nei confronti di un proprio
membro.
In conclusione propone alla Commissione di adottare il
testo unificato proposto dal relatore quale base
dell'ulteriore iter di esame.
Il deputato Raffaele MASTRANTUONO (gruppo del PSI), dopo
aver ringraziato il relatore per l'egregio lavoro svolto,
rileva che essendo venuti ora a conoscenza della proposta di
testo unificato, questo, a suo avviso, deve essere
attentamente esaminata da tutte le forze politiche. Per tali
motivi ritiene utile una adeguata riflessione.
Il deputato Alfredo BIONDI (gruppo liberale) concorda
sulla proposta del relatore relativa alla nuova formulazione
del primo e del secondo comma, anche se con la dizione
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"esclusivo esercizio delle loro funzioni" ritiene vi sia il
pericolo di far emergere in sede di applicazione maggiori
problemi di quanti non se ne voglia risolvere. Si chiede
infatti come verrebbe qualificata una presa di posizione di
natura critica da parte del parlamentare nel corso di un
dibattito pubblico: sarebbe questo un atto commesso
nell'esercizio della funzione parlamentare? Oppure verrebbero
considerati tali solo quegli atti compiuti nelle aule
parlamentari? Se così fosse verrebbe a ridursi la libertà di
critica che a suo avviso è la ragion d'essere dell'attività
politico-parlamentare. Per questo motivo ritiene che debbano
essere coperti dall'insindacabilità tutti gli atti e non solo
quelli esclusivamente attinenti alle funzioni parlamentari.
Si chiede inoltre cosa intenda il relatore con la
formulazione di cui al terzo comma, nell'ipotesi in cui si
debba dare comunicazione alla Camera di ogni procedimento
penale. Può essere svolta dal giudice la fase iniziale delle
indagini che hanno portato all'invio dell'avviso di garanzia?
Come verrebbero qualificate le prove eventualmente assunte
tramite intercettazioni telefoniche che preludono il
procedimento penale vero e proprio? Se non si dà una corretta
risposta a tali quesiti, a suo avviso il parlamentare verrebbe
a trovarsi non in una situazione di privilegio, ma di
sostanziale diseguaglianza nei confronti dei comuni cittadini
che invece avrebbero la possibilità di vedere chiarita
rapidamente la propria posizione processuale. Questo, infatti,
era il senso della proposta di legge presentata dal suo
gruppo; essa ha il principale scopo di evitare di esporre il
parlamentare a grave pregiudizio per la propria
reputazione.
Il deputato Antonio BARGONE (gruppo del PDS), dopo aver
ringraziato il relatore per il lavoro svolto, ritiene
opportuno giungere quanto prima ad una decisione circa la
soluzione da adottare per la riforma dell'immunità
parlamentare. A nome del proprio gruppo, quindi, concorda
sulla proposta di adozione del testo unificato del relatore
quale base del dibattito, riservandosi comunque di presentare
la prossima settimana degli emendamenti dopo una più
approfondita riflessione.
Il deputato Roberto CICCIOMESSERE (gruppo federalista
europeo), dopo aver ringraziato il relatore, deve sottolineare
alcuni aspetti del testo proposto che a suo avviso suscitano
alcune perplessità. Si riferisce in particolare alle
motivazioni che hanno portato il relatore a proporre al primo
comma dell'articolo 68 la dizione "atti compiuti", come se
questi ultimi nel testo vigente, già non fossero coperti da
insindacabilità. Si chiede se con ciò non si voglia proporre
qualcosa di più, rischiando di ampliare l'istituto a casi oggi
non previsti. Quanto al secondo comma, è preoccupato per la
facilità con la quale il relatore ha ammesso la possibilità
che si proceda a perquisizioni ed intercettazioni telefoniche
nei confronti del parlamentare. In questo modo verrebbe ad
essere posta in discussione una garanzia precipua quale
quella, ad esempio, della necessità per i parlamentari di
poter comunicare su questioni riservate, relative ad esempio a
Commissioni di inchiesta. Per quanto riguarda poi la proposta
del relatore relativa alla procedura di concessione
dell'autorizzazione, desidera osservare come essa, a suo
avviso, risulti debole in quanto non garantirebbe
sufficientemente il parlamentare da intimidazioni.
In conclusione, considerando necessaria un'approfondita
riflessione dei gruppi sul testo unificato, che ritiene che
debba contenere una norma la più restrittiva possibile,
concorda con la proposta del Presidente di adottarlo quale
base dell'esame da parte della Commissione.
Il deputato Salvatore SENESE (gruppo del PDS) dopo aver
ringraziato il relatore per il lavoro svolto, sottolinea la
necessità di una adeguata riflessione sul testo proposto.
Riafferma in primo luogo l'esigenza di garantire il principio
di eguaglianza e riferendosi all'intervento del deputato
Cicciomessere, che ha mostrato preoccupazione per il venir
meno di garanzie all'attività del deputato, qualora fosse
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accolto il testo del relatore, si chiede se, sulla base del
medesimo ragionamento anche l'attività dèi magistrati debba
essere circondata da analoghe garanzie, data la delicatezza
delle funzioni svolte. Quanto al merito del testo proposto,
chiede al relatore un chiarimento sulla riformulazione del
terzo comma così come proposto, che costituisce un
rovesciamento dell'attuale impostazione, prevedendo che la
Camera possa disporre la sospensione del processo. Al riguardo
vorrebbe sapere se a tal fine la Camera possa avere
disponibilità di tutti gli atti relativi al procedimento o se
il relatore ritenga che la Camera per deliberare debba poter
conoscere solo gli atti non coperti da segreto istruttorio.
Il deputato Pancrazio Antonino DE PASQUALE (gruppo di
rifondazione comunista) dopo aver ringraziato il relatore e
sottolineato che il testo proposto rappresenta una base di
discussione, fa proprie le preoccupazioni emerse nei
precedenti interventi.
Rileva come allo stato del dibattito nessuno più proponga
la soppressione del secondo e del terzo comma dell'articolo 68
ed anche i deputati che avevano presentato proposte
integralmente abrogative dell'articolo 68 sembrano ora
convinti della necessità di conservare l'istituto, pur in un
quadro di radicali modifiche. Si rammarica però che vi siano
parlamentari che, al di fuori dell'attività della Commissione,
sostengano in maniera demagogica la necessità di una
abrogazione dell'articolo 68. Ritiene opportuno che la
Commissione prosegua i propri lavori nella prossima settimana
per dare modo ai gruppi parlamentari di approfondire le
questioni connesse al testo proposto dal relatore.
Il deputato Filippo BERSELLI (gruppo del MSI-destra
nazionale) ribadisce la posizione dell'MSI che ha chiesto,
certo in maniera non demagogica, la soppressione dei commi
secondo e terzo dell'articolo 68. D'altra parte, una proposta
di legge di tenore analogo è stata presentata dai parlamentari
del gruppo del PDS. L'onorevole Tassi, del suo gruppo, ha
peraltro presentato un progetto di diverso tenore.
Ringrazia il relatore per il lavoro svolto e sottolinea
l'importanza delle riflessioni emerse nel corso dell'indagine
conoscitiva svoltasi nella scorsa settimana. Quanto al merito,
soffermandosi sul terzo comma del testo proposto dal relatore,
che fa riferimento alla sospensione del processo, ricorda che
ipotesi di sospensione sono attualmente previste dagli
articoli 3 e 344 del codice di procedura penale. L'ipotesi
prevista dal relatore si concretizza come una fattispecie
nuova. Al riguardo, ritiene che si debba riflettere sul fatto
che, qualora si dovesse svolgere un processo che veda imputati
parlamentari e cittadini, l'eventuale deliberazione di
sospensione presa dalla Camera nei confronti dell'imputato
parlamentare potrebbe provocare una disparità di posizione tra
gli imputati. Pone questa riflessione alla valutazione del
relatore e della Commissione, ritenendo che il legislatore non
debba mai sostituirsi all'autorità giudiziaria.
Il deputato Alfredo GALASSO (gruppo del movimento per la
democrazia: la Rete) ritiene che la proposta del relatore
relativa alla riforma del primo e del secondo comma
dell'articolo 68 sia ormai giunta ad una sufficiente fase di
elaborazione; pertanto su di essa propone una rapida decisione
da parte della Commissione.
Per quanto riguarda invece la formulazione di cui al terzo
comma, ritiene che le modifiche proposte, probabilmente
causerebbero più problemi di quanto non si intenda risolvere.
Per tale motivo ribadisce la propria posizione favorevole
all'abrogazione dell'autorizzazione a procedere in
giudizio.
In conclusione, chiede al Presidente di prevedere nei
prossimi giorni un calendario dei lavori che consenta il
rispetto del termine dei trenta giorni cui la Commissione è
chiamata a riferire all'Assemblea.
Il deputato Publio FIORI (gruppo della DC), dopo aver
ringraziato il relatore per l'ottimo lavoro svolto, rileva
come il testo proposto possa essere una buona base per
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l'approfondimento delle questioni relative alla riforma
dell'articolo 68 sulle quali chiede che sia consentita ai
gruppi parlamentari una pausa di riflessione.
Il deputato Marcello Luigi LAZZATI (gruppo della lega
nord), dopo aver ringraziato il relatore per il buon lavoro,
nel merito della proposta di testo unificato deve osservare
come sostanzialmente, tralasciando alcune indicazioni espresse
in talune proposte presentate e pervenute anche nel corso
dell'indagine conoscitiva, si propone il mantenimento
dell'istituto dell'autorizzazione a procedere, seppur
modificato. Concorda quindi con le osservazioni del collega
Senese, laddove rilevava come nella proposta del relatore non
fosse chiaro se la deliberazione da parte della Camera di
appartenenza dovesse essere correlata o meno dalle prove fino
a quel momento assunte dalla magistratura. Inoltre si chiede
se la dizione "esclusivo esercizio delle loro funzioni" di cui
al primo comma non sia pleonastica. In conclusione, ribandendo
la posizione del proprio gruppo contraria al mantenimento
dell'autorizzazione a procedere, e quindi all'ipotesi del
terzo comma come proposto dal relatore, chiede che la
Commissione riferisca all'Assemblea entro il termine
stabilito.
Il relatore Carlo CASINI (gruppo della DC) riferendosi
all'intervento dell'onorevole Senese osserva che, secondo
l'ipotesi presentanta, a suo avviso la Camera prima di
disporre un eventuale sospensione del processo debba conoscere
gli atti del procedimento. Quanto alle osservazioni
dell'onorevole Berselli, ne prende atto.
La Commissione approva la proposta del Presidente di
adottare come testo base per l'ulteriore iter di esame
il testo unificato proposto dal relatore.
Il Presidente Ciso GITTI dopo aver sottolineato che la
Commissione nel termine di 30 giorni è arrivata all'adozione
di un testo base, propone alla Commissione di rinviare il
seguito dell'esame a giovedì 25 giugno 1992 per dar modo ad
ogni gruppo di valutare in maniera approfondita la proposta
del relatore.
La seduta termina alle 19,40.
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