| Onorevoli Colleghi! -- Il testo unico approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, che
disciplina l'elezione dei consigli comunali, è assai
invecchiato e non più adeguato alle esigenze della democrazia
locale e all'efficacia delle amministrazioni comunali. Ad esso
anzi possono farsi risalire, oltre che a cause più
strettamente politiche, non pochi dei fenomeni di
degenerazione istituzionale che si sono manifestati in questi
ultimi anni. Il sistema elettorale da esso disciplinato non
consente al corpo elettorale di esprimersi direttamente e
immediatamente su un programma, su una coalizione, su una
possibile leadership. Gli effetti negativi e distorcenti
sono diversi, tenuto conto, in primo luogo, che l'elettore
vota tendenzialmente estraniandosi
dai problemi regionali o locali, sollecitato a dare
preminenza ad equilibri nazionali fra partners di
Governo o fra maggioranza ed opposizione. In tal modo sono
resi più facili i tentativi di omogeneizzare centro e
periferia, di trasferire in periferia le formule del Governo
centrale, svuotando le autonomie regionali o locali. L'assenza
di chiari programmi finisce per accrescere, spesso oltre
misura, il potere di contrattazione permanente dei partiti
presenti nelle giunte, causa non ultima di paralisi
decisionali, del prevalere di interessi particolari rispetto a
progetti generali, di pratiche spartitorie e lottizzatrici.
Addirittura in non poche realtà viene esaltato il potere di
contrattazione di quel solo consigliere su cui si reggono
incerte e precarie maggioranze, affidando così un potere di
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condizionamento a ciascuno dei consiglieri della
maggioranza.
In ogni caso vengono compromesse l'omogeneità e la
collegialità delle giunte rafforzando la tendenza
all'occupazione e feudalizzazione di assessorati, enti,
aziende, unità sanitarie locali. Si determinano forme di
instabilità che certo non giovano né all'efficienza né alla
democrazia né alla credibilità stessa delle istituzioni
regionali o locali. Anche in altra sede vengono previsti
strumenti per rendere più stabili le giunte, compresa la
sfiducia costruttiva, ma l'effetto di tali congegni è in
realtà limitato dalle crisi extraconsiliari non conseguenti a
voto di sfiducia ma a dimissioni del sindaco o della giunta.
Ma è soprattutto l'equilibrio fra partiti e istituzioni che
viene fortemente compromesso a vantaggio dei primi, nuocendo
sia ai partiti sia alle istituzioni: e le degenerazioni
partitocratiche non si combattono regolando o limitando
pericolosamente l'autonomia dei partiti (come invece è più
volte emerso nei dibattiti di questi anni), ma solo
rafforzando le istituzioni.
L'attuale legge elettorale non consente di garantire
soprattutto uno dei capisaldi di una robusta democrazia: la
limpida imputazione delle responsabilità, l'individuazione,
cioè, di chi l'elettorato deve scegliere per il governo delle
città. Una limpida delimitazione delle responsabilità è già
problematica a causa delle intense forme di cogestione fra
Stato e regioni, fra regioni ed enti locali, fra comuni e
circoscrizioni; diviene ancora più problematica per
l'esasperata concorrenza elettoralistica all'interno delle
stesse coalizioni di maggioranza. La crisi delle città
richiede centri decisionali pubblici affidabili, in grado di
assumere impegni: il perseguimento di tali obiettivi, in
breve, può ritenersi difficilmente compatibile con sistemi
politici basati su giunte instabili e prive di orizzonti
pluriennali.
Il primo elemento significativo che, a questo proposito, si
introduce è rappresentato dalla nuova configurazione del
sindaco rispetto al consiglio di cui è componente, ma
considerato distinto dall'assemblea e non da essa eletto.
Le norme contenute nella presente proposta di legge
delineano un sistema differenziato per i 7.382 comuni sino a
20.000 abitanti e per i comuni con popolazione superiore ai
20.000 abitanti.
Per i primi viene esteso, con incisive correzioni, il
sistema oggi vigente per i comuni fino a 5.000 abitanti. Tale
sistema ha dato complessivamente buona prova, ma ha presentato
dei difetti che questa proposta intende correggere; in
particolare una sovrarappresentazione della maggioranza, una
sottorappresentazione della minoranza, l'adozione del metodo
del panachage.
Per i comuni superiori ai 20.000 abitanti si prevede il
seguente sistema:
a) facoltà per le liste di concorrere da sole o
collegate con altre liste. La dichiarazione di collegamento,
da effettuarsi al momento della presentazione di una lista, ha
efficacia solo se accompagnata dall'indicazione, convergente
fra le liste che intendono collegarsi, del candidato designato
alla carica di sindaco;
b) un primo turno elettorale e un secondo turno
elettorale eventuale, da attivarsi esclusivamente nel caso in
cui il primo turno non consenta il raggiungimento da parte di
una lista singola o di liste collegate del 50,1 per cento dei
seggi;
c) qualora al primo turno una singola lista o più
liste collegate non abbiano conseguito la maggioranza assoluta
dei seggi, le operazioni di computo dei voti vengono ripetute
in modo da assegnare soltanto la metà dei seggi secondo i
criteri previsti dal vigente articolo 72 del testo unico
approvato con decreto del Presidente della Repubblica n. 570
del 1960. I seggi restanti, pari alla metà dell'intero
consiglio, sono attribuiti alla lista singola, ovvero alle
liste collegate, che in una successiva votazione da tenersi
nella settimana seguente ottengano la maggioranza relativa dei
voti. Nel caso di liste collegate i seggi restanti sono
ripartiti tra le stesse in proporzione dei voti ottenuti nel
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secondo turno. In tale votazione non è ammesso il voto di
preferenza per l'assegnazione dei seggi ai candidati: resta
valida la graduatoria delle preferenze acquisita nel primo
turno.
Princìpi analoghi a quelli proposti con il presente
progetto di legge ispirarono la proposta di legge d'iniziativa
dei deputati Matteotti, Turati ed altri (legislatura XXV,
sessione 1919-1920, n. 469) "Modificazione alla legge comunale
e provinciale per le elezioni amministrative" nella quale si
legge:
".....I Consigli degli enti locali sono chiamati... ad
un'opera concreta di amministrazione e di azione, che richiede
la massima omogeneità e stabilità sia nella Giunta che esegue,
sia nella maggioranza del Consiglio che la nomina e delibera
intorno a bilanci, progetti, mutui, nomine, eccetera. La
proporzionale, per il rispetto di un principio astratto,
renderebbe automaticamente e praticamente impossibile la
costituzione di una amministrazione stabile e omogenea. Anche
se si pensasse che, dopo le elezioni, la forza delle cose
costringerebbe i gruppi avversari ad allearsi per evitare la
crisi e costituire Giunte di coalizione, non sarebbe assai più
onesto
e civile ed educativo che codeste coalizioni si presentassero
chiaramente prima, come tali, agli elettori, e come tali
fossero accolte o respinte? Tanto più, si noti, che, mentre la
proporzionale ha certamente contribuito alla formazione dei
grandi partiti politici, nelle elezioni amministrative potrà
invece contribuire alla moltiplicazione, alla frammentazione
dei partiti... Peggio ancora: la proporzionale integrale
potrebbe dar vita e forza anche ad infimi gruppetti
affaristici della specie più equivoca, i quali poi
venderebbero caro il loro appoggio al partito più impaziente
di arrivare, ai danni di tutta la cittadinanza".
I presentatori non propongono modifiche per l'elezione dei
consigli provinciali, in ragione delle diverse funzioni,
prevalentemente di programmazione, assegnate alle
amministrazioni provinciali, per le quali, quindi, non si
presentano quelle esigenze sopra richiamate per le
amministrazioni comunali. I presentatori si propongono invece
di presentare, con una successiva iniziativa, proposte per la
modifica della legge 17 febbraio 1968, n. 108, contenente
"Norme per la elezione dei consigli regionali per le regioni a
statuto normale".
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