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Onorevoli Colleghi.
1. La prima riforma elettorale.
Il progetto che si propone rappresenta la prima delle
riforme elettorali su cui la Camera è chiamata a pronunciarsi,
mentre il Parlamento è impegnato in una organica
riconsiderazione degli assetti istituzionali della Repubblica.
Il testo disciplina l'elezione diretta del sindaco, del
presidente della provincia, del consiglio comunale e del
consiglio provinciale.
Sia dal contenuto delle proposte di legge delle quali il
presente progetto costituisce derivazione, sia dall'ampio
dibattito svolto sul tema presso la Commissione affari
costituzionali, si ricava l'impressione di una sostanziale
convergenza sugli obiettivi da perseguire con la riforma.
Comune è risultata l'esigenza di attribuire agli elettori più
diretti poteri di scelta non solo di uomini e programmi ma
anche di maggioranze e governi e di rendere più efficaci i
meccanismi di responsabilità politica, per garantire una
maggiore governabilità degli enti locali.
2. Le proposte di elezione diretta del sindaco e del
consiglio.
Se questi sono gli obiettivi comuni, le 18 proposte di
legge presentate in materia testimoniano la pluralità delle
soluzioni presentate per il loro perseguimento e la
conseguente difficoltà di elaborare un unico progetto
legislativo in grado di raccogliere un largo consenso.
Le iniziative legislative proposte muovono da premesse
diverse. Il punto di maggiore differenza, subito rilevato
nel corso del dibattito in Commissione, è nel tipo di
rapporto tra l'elezione diretta del sindaco e del presidente
della provincia e gli organi rappresentativi delle comunità
locali, i consigli comunali e provinciali. In particolare,
l'elezione diretta dei sindaci e dei presidenti delle province
comporta di per sè una distinzione di legittimazione
democratica tra gli esecutivi e i consigli, tale da doversi
definire in termini di forma di governo di tipo
presidenziale?
Una risposta tendenzialmente positiva a tale ultimo
interrogativo è data dalle proposte di legge che,
nell'introdurre forme di elezione diretta del sindaco,
lasciano pressoché invariata l'attuale disciplina per
l'elezione dei consigli comunali basata, per i centri
maggiori, su criteri proporzionalistici. Secondo queste
ipotesi, l'elettore è chiamato ad esprimere due distinti voti,
uno per il sindaco, l'altro per la rappresentanza consiliare.
Rimane in tal caso aperta la possibilità di elezione di
sindaci che non godano dell'appoggio della maggioranza dei
rispettivi consigli: di qui la necessità, per i sostenitori di
tali proposte, di operare una totale distinzione tra
competenze del sindaco e della giunta da una parte e del
consiglio dall'altra, secondo un modello presidenzialistico
appunto che assegna tutti i poteri di governo effettivo
dell'ente locale agli esecutivi e individua nelle funzioni di
controllo l'ambito specifico di attività dei consigli.
Sul versante opposto si collocano le proposte che
introducono l'elezione diretta del sindaco in un rapporto di
avanzamento e di sviluppo, e non di rottura, con la forma di
governo prevista per i comuni dalla recente legge di riforma
dell'ordinamento delle autonomie locali. La pari le-
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legittimazione popolare della giunta e del consiglio non
comporta da questo punto di vista una rigida applicazione del
principio della divisione dei poteri, tale da accentrare tutte
le funzioni di governo e di indirizzo nel sindaco e nella
giunta e confinare il consiglio a mere funzioni di controllo.
La permanenza in capo al consiglio del potere di determinare,
sulla base delle scelte operate dagli elettori, gli indirizzi
generali da tradurre da parte del sindaco nell'azione di
governo, comporterà la necessità di congegnare il sistema per
l'elezione del sindaco e del consiglio in modo da porre in
grado i due organi di agire in sintonia per la realizzazione
del programma elettorale.
Le soluzioni tecniche proposte per raggiungere tale
finalità sono varie, ma fanno in genere perno sulla previsione
di un "collegamento" tra le candidature alla carica di sindaco
e le liste presentate per l'elezione del consiglio comunale.
In tali ipotesi l'elettore è chiamato ad operare una scelta
coerente di un sindaco e di una maggioranza consiliare: di qui
la previsione dell'espressione del voto su un unica scheda in
modo da evidenziare il collegamento tra i candidati alla guida
del comune e le liste o coalizioni di liste che si impegnano a
sostenere l'azione di governo del sindaco eletto.
Proprio al fine di garantire al sindaco eletto dal
popolo una salda maggioranza consiliare, sono inoltre
introdotte modifiche al sistema per l'elezione dei consigli,
con l'abbandono della formula rigidamente proporzionale
attualmente vigente: le modifiche proposte vanno
dall'accoglimento di sistemi decisamente maggioritari, tali da
garantire in ogni caso alle liste collegate con il sindaco
eletto la maggioranza assoluta dei seggi del consiglio,
all'opzione per soluzioni basate sul principio del premio di
maggioranza, tali da rafforzare la rappresentanza consiliare
di liste già risultanti maggioritarie in termini di voti
espressi. Le due diverse impostazioni possono anche convivere
in seno alla stessa proposta, riferite ad enti locali
appartenenti a diverse fasce demografiche. Altri correttivi in
senso maggioritario proposti fanno infine riferimento alla
diminuzione del numero dei componenti dei consigli,
all'introduzione di soglie esplicite di sbarramento o alla
previsione dell'elezione di una certa quota di consiglieri
sulla base di liste bloccate, direttamente collegate con
ciascuna candidatura alla carica di sindaco.
3. L'iniziativa referendaria.
La rassegna delle proposte di riforma presentate non
sarebbe completa senza un riferimento all'iniziativa
referendaria presentata nel gennaio 1992 per l'abrogazione di
alcune norme del testo unico n. 360 del 1960 e che dovrebbe
dare luogo, qualora fosse ritenuta costituzionalmente
ammissibile e non intervenissero nel frattempo sostanziali
modifiche alla disciplina legislativa in questione, alla
consultazione popolare nell'aprile-giugno 1993. In caso di
approvazione del referendum, il sistema elettorale
attualmente vigente per i comuni sino a 5.000 abitanti,
panachage compreso, verrebbe esteso a tutti i
comuni.
L'iniziativa referendaria non può evidentemente essere
ignorata dal presente progetto: la riforma che si propone
dovrebbe in particolare essere tale da introdurre una
disciplina effettivamente innovativa del sistema di elezione
degli organi comunali e provinciali, tale da rendere superflua
la celebrazione della consultazione popolare. Sulle vie per
raggiungere tale risultato non v'è tuttavia accordo, come
emerge dal contenuto delle proposte presentate e dal dibattito
in Commissione, tra gli stessi esponenti del movimento
referendario.
Per una parte di essi, infatti, le esigenze che stanno
alla base della richiesta di referendum risulterebbero
soddisfatte anche se si giungesse al mantenimento del sistema
elettorale proporzionale attualmente vigente, purché ciò
avvenisse in parallelo con l'introduzione dell'elezione
diretta del sindaco in modo disgiunto dal consiglio. A parere
del relatore, il mantenimento del sistema proporzionale
attualmente vigente per elezione dei consigli dei
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comuni maggiori comporterà tuttavia inevitabilmente la
celebrazione del referendum abrogativo riferito a tale
disciplina.
Le soluzioni definite dal progetto che si propone paiono
invece andare nella direzione giusta per dare una risposta
che, accogliendo le istanze referendarie, renda inutile il
ricorso alle urne. L'innalzamento della soglia di applicazione
del sistema maggioritario ai comuni con popolazione sino a
10.000 abitanti, l'elezione diretta in tutti i comuni del
sindaco, l'introduzione per i comuni maggiori di premi di
maggioranza, la diminuzione del numero dei membri dei consigli
con il conseguente innalzamento delle percentuali di consenso
necessarie per entrare a far parte delle rappresentanze
consiliari sono gli elementi centrali della nuova disciplina,
che , introducendo elementi decisamente maggioritari nella
normativa in vigore, sembrano infatti pienamente in grado di
dare risposta alle istanze ispiratrici della richiesta
referendaria e, quindi, di superare la necessità della
consultazione popolare.
4. L'esperienza degli altri paesi.
Prima di esporre i nodi politici più problematici
affrontati nel corso del dibattito in Commissione, va
segnalato che frequenti nel corso della discussione sono stati
i riferimenti alla realtà istituzionale di altri Paesi. A tal
proposito il relatore constata che l'elezione diretta del
sindaco in ambito europeo risulta essere adottata in Turchia e
Grecia, in Spagna e Portogallo, in Svizzera (quivi riferita a
comunità di dimensioni assai ridotte) ed in alcuni Laender
della RFG.
In ordine al rapporto tra modalità di investitura del
sindaco e forma del governo locale, l'analisi comparatistica
mostra l'esistenza di una articolata varietà di modelli.
L'elezione diretta del sindaco, in particolare, non si collega
quasi mai ad una forma di governo di tipo presidenziale, così
come d'altra parte la investitura del sindaco da parte del
consiglio non sempre si inserisce in un sistema di governo a
predominanza consiliare.
In alcuni Paesi, infatti, il sindaco eletto dal
consiglio è il leader del governo comunale e ne è
responsabile, mentre al consiglio è attribuita essenzialmente
una funzione di controllo dell'attività posta in essere dal
sindaco (Spagna).
Analogamente, nei diversi Laender della Repubblica
federale di Germania in cui vige una forma di governo
caratterizzata dalla predominanza della figura del sindaco
(Renania-Palatinato, distretti rurali dell'Assia e dello
Schleswig-Holstein) il sindaco, che è l'organo monocratico di
direzione dell'amministrazione comunale, è eletto dal
consiglio. In Baviera, invece, dove il sindaco è eletto
direttamente dai cittadini su scheda separata da quella per
l'elezione del consiglio, il sistema di governo locale è
caratterizzato dalla centralità istituzionale del consiglio e
dal riconoscimento al sindaco di una posizione di primus
inter pares nell'ambito del collegio.
Anche negli Stati Uniti l'elezione diretta del sindaco,
separata da quella del consiglio (diffusa soprattutto nei
piccoli centri, ma adottata anche in alcune grandi città come
New York e Chicago), si colloca nell'ambito di sistemi di
governo alquanto differenziati; si distingue infatti da questo
punto di vista tra municipalità con "sindaco debole", titolare
di ristretti poteri amministrativi, e municipalità a "sindaco
forte" in cui, invece, il sindaco è il leader del
governo municipale.
La elezione diretta e contestuale (con voto unico) del
sindaco e del consiglio, è prevista infine in Spagna, Grecia e
Turchia ed in Portogallo: in tali Paesi è eletto alla carica
di sindaco il candidato capolista della lista di candidati
alla carica di consigliere che ottiene il maggior numero di
voti. Il sindaco è il capo amministrativo della municipalità
ed il consiglio è titolare della funzione di indirizzo
politico.
Più in generale, l'analisi comparatistica dimostra come
nell'ambito dei modelli adottati nei singoli Paesi prevalgono
spesso soluzioni "miste" per la disciplina dell'elezione del
sindaco e dei consigli: a sindaci eletti direttamente dai
cittadini possono infatti corrispondere consigli
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eletti con sistemi proporzionali (è il caso ad esempio
della Baviera), mentre altrove l'adozione di formule
uninominali maggioritarie per la scelta dei consiglieri si
accompagna all'elezione del sindaco da parte dell'assemblea
consiliare (si veda in tal senso l'esempio della Gran
Bretagna).
5. Il sistema elettorale misto.
Per meglio valutare le scelte e le coerenze del testo in
esame, è utile una definizione sintetica del sistema
elettorale in vigore negli enti locali.
E' stata affermata l'esigenza della scelta di un sistema
elettorale semplice, unitario e logico, quasi a contrapporlo
ad ogni sistema misto. Sul punto è necessario un chiarimento
pregiudiziale. In astratto è facile, e quasi necessario,
assumere uno schema logico e coerente dove ciascuno sviluppa
le proprie scelte di fondo: forma di governo, maggioritario o
proporzionale, uninominale o plurinominale. In concreto è più
difficile imporre la propria visione, quanto più è univoca, a
chi sostiene scelte, esigenze ed interessi diversi.
Ma al di là di questa difficoltà "politica", è
l'esperienza che suggerisce la praticabilità di sistemi misti
in quanto rappresentanza e governabilità, personalizzazione
del voto e voto di lista o di programma, non possono essere
scelte alternative ma esigenze da contemperare di volta in
volta secondo scelte ed equilibri che sono figli del tempo.
Ovviamente sistema misto non sta per sistema
contradditorio. La coerenza e la logicità del sistema vanno
misurate rispetto all'elettore che ha bisogno di un meccanismo
elettorale semplice e funzionale. Si possono adottare diversi
meccanismi di voto, a seconda delle diversità
quali-quantitative delle istituzioni, configurando un sistema
complesso ed equilibrato nelle sue diverse scelte, funzionale
agli obiettivi che si vogliono raggiungere.
Abbiamo visto che in Europa così avviene nella
maggioranza dei casi. Constatiamo che così è avvenuto in
Italia anche negli ultimi cinquanta anni.
Negli enti locali oggi abbiamo un sistema complesso e
misto. Le province votano con un sistema uninominale e
proporzionale fondato su collegi sub-provinciali. I comuni
medio-grandi votano con un sistema plurinominale di liste
concorrenti con riparto proporzionale; i comuni piccoli votano
con un sistema maggioritario, coniugato con il sistema
plurinominale secco (panachage).
Se invece per sistema misto intendiamo che nella stessa
assemblea elettiva la rappresentanza sia espressa parte con
criterio proporzionale e parte con criterio maggioritario,
possiamo ritrovarne traccia nel sistema elettorale del Senato
(dove chi supera il 65 per cento dei suffragi assorbe tutta la
rappresentanza del collegio ed entra in Senato direttamente,
al di fuori del riparto regionale proporzionale attraverso cui
entrano gli altri), ma non nel sistema elettorale locale
vigente. Sistemi misti, in tale accezione, non sono stati
previsti nel testo in esame.
6. Coerenza fra forma di governo e sistema
elettorale.
Il disegno riformatore degli enti locali, le radici
della Repubblica, è stato delineato dalle norme generali della
legge n. 142 del 1990 e va a completarsi con le norme di
delega al Governo sulla autonomia impositiva già approvate dal
Parlamento ed ora con l'auspicata approvazione della riforma
elettorale.
Il processo riformatore, avviato dalla legge n. 142 del
1990, acquista così nuovo vigore e si sviluppa verso gli
obiettivi della responsabilità, della partecipazione e della
governabilità, che poi sono il senso vero dell'autonomia.
Si tratta di un disegno unitario e coerente la cui
chiara comprensione aiuta a risolvere spinte che sembrano
divaricanti e contraddittorie insite nella domanda
referendaria e nell'istanza per l'elezione diretta del
sindaco.
Il movimento referendario chiede l'estensione del
sistema maggioritario in tutti i comuni, superando quello
proporzionale,
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in nome della governabilità, ma sempre in una democrazia
locale di tipo consiliare e monistico che rafforza appunto il
rapporto fra esecutivo e maggioranza consiliare.
La richiesta dell'elezione diretta del sindaco da parte
dei cittadini, viene da alcuni contrapposta non solo alla
mediazione partitica della volontà popolare ma addirittura a
quella consiliare, configurando un sistema plebiscitario o
minipresidenziale, sostanzialmente di tipo dualistico, dove il
primato del sindaco riduce il consiglio a funzione
rappresentativa, di garanzia e di controllo.
In tale ultima ipotesi, è ovvio, il sistema elettorale
del consiglio diventa secondario. Anzi il sistema
maggioritario non serve più per esprimere e sostenere il
sindaco; le formule proporzionali si ripropongono come le più
rispettose della rappresentanza dei consensi.
Estremizzando si arriva ad una sorta di contraddizione
fra istanza referendaria ed elezione diretta del sindaco:
funzionale la prima ad un sistema elettorale maggioritario e
monistico, funzionale la seconda ad un sistema proporzionale e
dualistico.
Il testo della Commissione ha dovuto ricercare una
difficile soluzione scegliendo di rimanere all'interno della
logica e dell'impianto prefigurato dalla legge n. 142 del
1990: al consiglio spettano gli indirizzi generali ed il
controllo della loro attuazione, al sindaco spetta il governo
della città dentro tali indirizzi.
Funzionale e conseguente a tale forma di governo è la
scelta del sistema elettorale:
1) elezione diretta del sindaco e del consiglio,
quindi pari legittimazione popolare, per cooperare con
distinte funzioni al governo complessivo;
2) correttivi maggioritari della elezione
proporzionale dei consiglieri al fine di favorire il formarsi
di una "maggioranza di governo" e quindi il "collegamento" fra
candidato-sindaco e lista o coalizione di liste che
l'appoggiano;
3) ritorno agli elettori nel caso di insanabili
contrasti fra sindaco e consiglio, sanzionati o dalle
dimissioni del sindaco o da un voto di sfiducia allo stesso da
parte del consiglio.
7. Le scelte principali.
Veniamo ora ad illustrare le scelte operate dalla
Commissione per quanto concerne i punti qualificanti del
provvedimento.
7.1. Riduzione dei consiglieri, degli assessori e dei
mandati amministrativi.
La riduzione dei consiglieri comunali,
largamente condivisa, risponde alla esigenza di eliminare ogni
pletoricità delle assemblee, essenzializzando la
rappresentanza. Si tratta, mediamente, della riduzione di un
quarto del numero attuale dei consiglieri.
La riduzione degli assessori è più drastica e
risponde a criteri di funzionalità anche essi largamente
condivisi. Il numero degli assessori non può essere
proporzionale al numero degli abitanti, ma oscillare fra un
minimo ed un massimo funzionale, rispettivamente per piccoli e
grandi comuni, in relazione al nuovo ruolo di collaborazione
delle giunte con il capo dell'esecutivo. In questi anni di
austerità e di rigore la riduzione significa anche limitazione
del personale politico e della lottizzazione partitocratica,
riqualificazione del ruolo e recupero della collegialità,
abbandonando ogni "assessorialismo" in nome della netta
distinzione fra decisione politica ed attuazione
amministrativa propria dei funzionari.
Il mandato amministrativo viene ridotto a 4 anni
in relazione anche all'elezione diretta del capo
dell'esecutivo e quindi alla opportunità di più ravvicinate
verifiche popolari. Il limite di due mandati consecutivi alla
rieleggibilità di sindaci, presidenti ed assessori risponde,
da una parte, al bisogno di necessarie "pause di
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riposo e distacco" dall'impegnativo ruolo di governo,
dall'altro, ad esigenze di ricambio della dirigenza. D'altra
parte gli ottimi amministratori possono puntare alla
riconferma e programmare per otto anni l'azione di governo.
Rimane aperta la necessità di raccordare in uniche
scadenze i mandati elettorali non solo dei comuni e delle
province, ma anche delle regioni per addivenire ad un unico
turno elettorale ordinario locale, distinto e distante
dall'altro nazionale. Scadenze non raccordate e le inevitabili
elezioni straordinarie darebbero luogo ogni anno a
consultazioni elettorali, esasperando un fenomeno che invece
si vuole ridurre al minimo razionale. A provvedimento
approvato occorrerà una scelta d'insieme in relazione anche
alle modifiche del sistema elettorale regionale e
nazionale.
La proposta della Commissione prevede anche la
riduzione ad un giorno della durata delle votazioni
amministrative. Anche questa novità andrà raccordata con le
altre elezioni contestuali.
7.2. Firme di presentazione delle candidature.
Più contrastati in Commissione sono stati la
reintroduzione e l'aumento delle firme di cittadini per la
presentazione delle candidature. Si sopprime il privilegio
(partitocratico?) per i partiti rappresentati in Parlamento di
non esser tenuti alla raccolta delle sottoscrizioni; si
aumenta il numero delle stesse, rimanendo pur sempre entro
limiti non superiori mediamente al doppio di quelle oggi
richieste; si prescrive il deposito e l'affissione all'albo
pretorio del comune delle candidature prima di dare il via
alle sottoscrizioni delle stesse. L'innovazione non va
enfatizzata riconoscendo in essa l'introduzione di una sorta
di "primarie", ma neanche sminuita qualificandola come un
inutile e dispendioso balzello.
Mentre viene sostenuto da più parti che un unico voto
per il candidato sindaco e per la lista collegata lega il
sindaco ai partiti, con le disposizioni riguardanti le
sottoscrizioni si conferma che sono sempre i cittadini a
presentare le candidature, sia quando sono associati in
partiti sia quando non lo sono o addirittura vogliono ad essi
contrapporsi.
Certo, non prevedendo la proposta in esame alcune soglia
d'ingresso nel consiglio o "clausola di sbarramento", in
quanto non accolte dalla Commissione, rimangono due misure
indirette tendenti a contenere la frammentazione della
rappresentanza: la riduzione dei consiglieri comunali ed
appunto l'elevazione, anche se modesta, del numero delle firme
di presentazione delle candidature. La Commissione non ha
ritenuto di proporre invece la elevazione del primo divisore
del sistema di riparto d'Hondt, sostituendo 1 con 1,5, proprio
per evitare una penalizzazione delle piccole
rappresentanze.
7.3. Estensione del maggioritario ai comuni fino a
10.000 abitanti.
Largo consenso è stato espresso in Commissione alla
elevazione della soglia per l'applicazione del sistema
elettorale maggioritario ai comuni fino a 10.000 abitanti.
E' una scelta mediata fra chi ha proposto soglie maggiori
(20.000/30.000 abitanti) e chi ha riproposto l'attuale dei
5.000 abitanti. I referendari propongono una estensione del
maggioritario a tutti i comuni.
L'attuale sistema è stato in sintesi così modificato:
a) si porta a due terzi la quota assegnata alla
lista di maggioranza;
b) si prevede il riparto proporzionale tra le
liste di minoranza del terzo rimanente. Si tratta di una
scelta controversa e non condivisa da chi sostiene che
l'elezione diretta del sindaco e della "sua" maggioranza
postulerebbe una sola forte minoranza che possa assolvere
efficacemente il ruolo di opposizione e prepararsi magari alla
alternativa a fine mandato. La frammentazione della minoranza
sembra più funzionale alla esigenza di rappresentanza che a
quella della dialettica consiliare;
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c) si introduce la possibilità di esprimere una
preferenza in luogo del panachage. E' una scelta piu
coerente al sistema maggioritario che tuttavia permette al
cittadino di incidere anche sulla scelta dei consiglieri. Nel
vigente sistema "plurinominale" il cittadino poteva sì
scegliere fra i candidati, ma spesso compromettendo la scelta
maggioritaria.
L'elezione diretta del sindaco e della lista avviene con
unico voto. Il nome ed il cognome del candidato sindaco è
stampato a fianco del contrassegno, segnando il quale si vota
il sindaco e la sua lista, che pertanto non viene più
riprodotta nella scheda. Apparirà solo, come nei comuni sopra
i 10.000 abitanti, nei manifesti elettorali ufficiali dentro e
fuori i seggi.
7.4. Il "collegamento" nei comuni sopra i 10.000
abitanti.
E' nei comuni sopra i 10.000 abitanti, che oggi
votano con il sistema proporzionale, dove più urgente e
imperativa è l'esigenza di maggiore governabilità.
E' qui che l'introduzione dell'elezione diretta del
sindaco e di correttivi maggioritari nell'elezione del
consiglio ha creato problemi e contrasti.
Per superare la drastica soluzione referendaria è stata
compiuta la scelta dell'elezione diretta del sindaco e di
correttivi maggioritari, affrontando quindi la questione del
collegamento necessario o facoltativo fra candidatura a
sindaco e lista o liste di candidati consiglieri.
Si è partiti da due tesi estreme e contrapposte:
a) la soluzione di un collegamento obbligatorio
con un voto unico in unica scheda e con maggioranza garantita
del 60 per cento di consiglieri per il sindaco vincente;
b) la soluzione di due voti distinti in due
schede, senza preventivo collegamento fra sindaco e liste e
senza correttivi maggioritari del sistema proporzionale
vigente per l'elezione dei consiglieri; ma con forte
trasferimento di poteri dal consiglio al sindaco.
La Commissione si è orientata su una soluzione
intermedia che sostanzialmente conferma i ruoli di giunta e
consiglio definiti dalla legge n. 142 del 1990, coniuga
l'elezione diretta del Sindaco con i correttivi maggioritari
del sistema proporzionale con cui si elegge il consiglio,
prevede due voti ma in unica scheda.
Il "collegamento" fra candidato-sindaco e lista o liste
che lo appoggiano è quindi necessario per la complementarietà
di funzioni fra sindaco e consiglio ed anche per poter
imputare l'eventuale "premio di maggioranza".
Infatti coloro che non prevedono il "collegamento" tra
sindaco e liste ma accettano il correttivo maggioritario
(proposta di legge Segni e legge siciliana n. 7 del 1992)
finiscono per attribuire il premio stesso alla lista di
maggioranza relativa, anche se, con il voto disgiunto, fosse
quella contrapposta al sindaco vincente. Si arriva così
all'assurdo di trasformare il premio di maggioranza da "premio
di governabilità" in "premio di ingovernabilità". Si esaspera
la patologia dell'"anatra zoppa" cioè della coabitazione fra
un capo dell'esecutivo ed una maggioranza consiliare
divergenti o addirittura contrapposti. E' questa una
conseguenza del doppio voto disgiunto che il testo della
Commissione cerca di contenere e "sterilizzare" nelle sue
conseguenze più aberranti.
La soluzione faticosa che è prevalsa in Commissione
prevede infatti il collegamento fra candidatura di sindaco e
lista o coalizione di liste. Ma tale collegamento non è
obbligatorio, potendosi prevedere una candidatura a sindaco
priva di lista collegata. E' stato approvato infatti un
emendamento che all'articolo 5, comma 2, cambia l'originario
"deve" dichiarare il collegamento in "può" dichiarare. Anche
se il gruppo del PDS ha ribadito di aver votato l'emendamento
Boato per errore, la modifica è stata approvata nonostante il
voto contrario del gruppo DC e PSI. Certo esso va ad
inserirsi, a parere del relatore,
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in un contesto normativo formulato per un collegamento
obbligatorio, quindi crea qualche incoerenza che andrebbe
recuperata.
7.5. Doppio voto in unica scheda.
Il testo della Commissione prevede anche il doppio
voto in un'unica scheda.
Si obbligano cioè tutti i gruppi di cittadini
presentatori di candidature a dichiarare, prima delle
votazioni, anche il programma ed i collegamenti o alleanze con
cui si intende realizzarlo. Di tale intenzioni e scelte si dà
cartolare espressione nella scheda, dove a fianco del
candidato sindaco si stampano i contrassegni della eventuale
lista o coalizione di liste collegate.
Dopodiché spetta all'elettore giudicare e scegliere,
anche bocciando i "collegamenti" proposti. Infatti con un solo
segno sul simbolo prescelto, l'elettore vota sia per la lista
che per il candidato sindaco collegati. E questo è il voto
"normale". Ma l'elettore può votare anche con un secondo segno
per un candidato sindaco di gradimento, collegato o non
collegato con la lista prescelta. Ovviamente l'elettore può
votare solo per un candidato sindaco e non anche per una
lista. In tal caso il voto al candidato sindaco non è
estensibile alla o alle liste eventualmente collegate.
Optato per il doppio voto nella formulazione
dell'articolo 6 comma 2, la Commissione ha scelto anche la
votazione in una unica scheda per favorire nell'elettore la
conoscenza immediata e contestuale dei collegamenti proposti
fra candidature a sindaco e liste di candidati consiglieri.
C'è chi ha sostenuto e sostiene la doppia scheda per
marcare il voto disgiunto. A parere del relatore il vero
problema è il voto unico o doppio più che una o due schede.
Questa ultima opzione va risolta secondo una logica di
funzionalità tecnica più che di principio. Teniamo presente
che nelle città medio-grandi si potrebbe arrivare a votare
nelle amministrative con 6 o 8 schede, se oltre alle quattro
schede per comune e provincia si dovesse scegliere la doppia
scheda anche per le Regioni e per le circoscrizioni, a seguito
dell'introduzione dell'elezione diretta del presidente.
Sarebbero veramente troppe!
7.6. Premio di maggioranza e riparto proporzionale.
La correzione maggioritaria dell'attuale sistema
proporzionale, prescelta dalla Commissione consiste
nell'accompagnare al 60 per cento di consiglieri la lista o la
coalizione di liste collegate con il sindaco vincente, qualora
non abbia già raggiunto o superato da sola il traguardo. Nel
primo turno il premio scatta solo se anche la lista o la
coalizione di liste ha superato il 50 per cento dei voti
validi. Nel secondo turno il premio scatta sempre, salvo il
caso che una lista o una coalizione abbia nel primo turno
superato il 50 per cento dei voti validi. Si tratta soltanto
di un arrotondamento della maggioranza assoluta. E' stata
infatti modificata la proposta del relatore che nel primo
turno prevedeva il beneficio a partire non dalla soglia del 50
per cento ma del 40 per cento dei voti validi. Certo il
problema si pone come conseguenza del voto disgiunto che può
portare ad un candidato sindaco sopra il 50 per cento e a
liste collegate che rimangano sotto. In tal caso la proposta
prevede che non scatti il premio e si proceda al riparto
proporzionale dei seggi.
Vuol dire che il sindaco andrà a trovarsi una
maggioranza in consiglio come ora avviene. Se non ci riuscirà
potrà sempre, con le sue dimissioni, riportare tutti a nuove
elezioni.
Il correttivo maggioritario non si configura quindi come
beneficio generale né come premio fisso nella sua consistenza.
Scatta in determinati casi, al verificarsi di determinate
condizioni. Ha una consistenza variabile e non fissa: tanto
quanto serve per arrivare al 60 per cento dei consiglieri
eletti. Se tale soglia è stata superata ovviamente non c'è
alcun premio.
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Avendo la Commissione scelto la soluzione della
coalizione di liste (ritenuta praticamente più idonea ad
accompagnare un processo di aggregazione e semplificazione
partitica) e non quella della lista di coalizione (tesi del
collega Barbera), può essere votato il contrassegno di ogni
singola lista della coalizione ed i consiglieri assegnati alla
coalizione vengono ripartiti proporzionalmente fra le varie
liste che la compongono.
In conclusione, con un primo riparto proporzionale si
attribuiscono i seggi alle liste o alle coalizioni, compresa
quella collegata al sindaco vincente, garantendo ad essa, se
del caso, il 60 per cento dei consiglieri. Si procede poi ad
un secondo riparto proporzionale nell'ambito delle coalizioni.
Quindi tutte le liste non collegate con il sindaco vincente
avranno garantita una rappresentanza proporzionale in
consiglio, salve le correzioni in difetto qualora scatti il
premio maggioritario. In tale ultimo caso c'è sempre un 40 per
cento di consiglieri da ripartire.
7.7 Doppio turno di ballottaggio.
La Commissione ha anche introdotto l'istituto del
doppio turno di ballottaggio tra il primo e il secondo
candidato a sindaco, qualora nessuno abbia nel primo turno
raggiunto la maggioranza assoluta dei voti validi. L'istituto
favorisce l'aggregazione delle forze politiche, temperando la
rigorosità del maggioritario e permettendo un processo di
ricomposizione della frammentazione degli schieramenti.
Nel secondo turno non possono essere cambiati i
collegamenti con liste, dichiarati nel primo turno, ma possono
esserne realizzati dei nuovi. Vecchi e nuovi collegamenti sono
riportati nella scheda, attraverso i contrassegni delle liste,
sotto il cognome del candidato. La rappresentazione è
necessaria non solo perché l'elettore sappia da chi sono
supportati i candidati in ballottaggio ma anche perché si
sappia a chi attribuire l'eventuale quota del premio di
maggioranza.
Il voto di ballottaggio, quindi, è per il sindaco ma
coinvolge anche un giudizio sulle liste e sulle maggioranze di
sostegno.
E' stata introdotta anche la possibilità di un terzo
concorrente nel ballottaggio, qualora i primi due
concorrenti non abbiano raggiunto una somma di voti superiore
al 50 per cento. Si tratta del terzo con la maggiore cifra
elettorale di liste collegate e comunque non inferiore a
quella messa insieme dal secondo nel primo turno.
Indubbiamente la rottura del principio del ballottaggio fra i
primi due, che fortemente incentiva le aggregazioni,
garantendo al vincitore la maggioranza assoluta dei consensi e
quindi la piena autorevolezza per governare, ha creato qualche
perplessità. D'altra parte, le condizioni poste ridurranno a
casi limite l'ammissione di un terzo al ballottaggio. La
possibilità di entrata in scena di un terzo concorrente
potrebbe addirittura spingere maggiormente ad aggregazioni fin
dal primo turno per sgomberare il campo da troppe liste
libere. Si vuole evitare, insomma, di riservare il
ballottaggio a due concorrenti che al primo turno non siano
riusciti a raccogliere che esigui consensi inferiori,
nell'insieme, alla metà dei votanti.
7.8. Preferenza unica.
Infine si è introdotta la preferenza unica. La
soluzione, forte del voto referendario, è prevalsa su quelle
alternative della abolizione del voto di preferenza (si
lascerebbe ai presentatori delle liste la scelta degli
eleggendi, sottraendola ai cittadini) o delle due preferenze
(favorirebbe i giochi di collegamento, se non di cordata).
7.9. Estensione alle province dell'elezione diretta e dei
correttivi maggioritari, con voto unico.
E' stato esteso alle province il regime previsto
per i comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, con
l'elezione
Pag. 18
diretta del presidente ed il correttivo maggioritario,
innestato il tutto, ovviamente, sul vigente sistema elettorale
uninominale per collegi e quindi con il riparto proporzionale
dei seggi, salva la correzione che garantisce il 60 per cento
dei consiglieri al gruppo o ai gruppi collegati con il
presidente vincente.
La sola differenza è il voto unico per il
candidato a presidente e per il candidato del collegio. Questa
scelta differenziata della Commissione permette di
sperimentare nel tempo le due soluzioni, quella adottata per i
comuni medio-grandi e quella per le province, che il relatore
avrebbe voluto anche per le città metropolitane se poi la
Commissione non avesse ritenuto di non trattare per ora la
regolamentazione.
Anche per le province è stata avanzata la proposta di
soprassedere, lasciando il sistema attuale di elezione
indiretta del presidente e di riparto proporzionale dei seggi.
Poi la proposta è rientrata.
Il relatore desidera insistere e motivare l'estensione
della nuova normativa anche alle province.
Per la legge n. 142 del 1990, comuni e province, già
previsti dalla Costituzione come enti locali autonomi, sono
considerati enti di governo delle rispettive comunità e
territori.
La stessa legge n. 142 del 1990 attribuisce alle
province rilevanti funzioni di governo (si pensi alla politica
del territorio e dei servizi a rete) nonché di collaborazione
e di coordinamento dei comuni, tali da presupporre una
provincia "forte", con un presidente che possa trattare alla
pari con i sindaci della sua provincia. Per questo tutti
devono essere eletti direttamente dai cittadini.
Il voto unico scelto per le province, se è indubbiamente
il risultato di un compromesso fra diverse posizioni, ha però,
a mio parere, una sua logica e coerenza. Il sindaco, più
vicino ai cittadini, ha una sua individualità marcata rispetto
alla collegialità consiliare e quindi si giustifica la doppia
votazione. Il presidente della provincia è più legato alla sua
maggioranza ed arriva ai cittadini attraverso il candidato o i
candidati di ciascun collegio a lui collegati e con loro
quindi viene unitariamente votato.
7.10. Rinvio agli statuti per la disciplina elettorale
delle circoscrizioni.
Nella normativa sottoposta all'esame dell'Assemblea ben
poco viene riservato alla autonomia statutaria: rimane la sola
scelta e disciplina dei sistemi elettorali delle
circoscrizioni, perché grandi e medi comuni possano darsi
liberamente i meccanismi elettorali più adeguati alla
dimensione e al ruolo che attribuiscono alle
circoscrizioni.
Altri spazi di autonomia il relatore ha proposto nei
suoi testi iniziali: scelta fra diversi sistemi elettorali,
legislativamente definiti, nei piccoli comuni e nei grandi. Ma
la Commissione ha preferito riservare interamente alla legge
la materia elettorale.
8. Poteri del sindaco e del consiglio.
Se da una parte si conferma la forma di governo
delineata dalla legge n. 142 del 1990, dall'altra si modifica
una serie di articoli per adattarli ai nuovi caratteri degli
organi locali previsti nel testo in esame.
Il sindaco ed il presidente della provincia, ora eletti
direttamente dai cittadini, hanno la piena responsabilità del
governo, sempre nell'ambito degli indirizzi generali approvati
dai consigli. Di conseguenza passano al sindaco e al
presidente i poteri di nomina e di revoca dei rappresentanti
del comune e della provincia presso enti, aziende ed
istituzioni, nell'ambito dei criteri di scelta che rimangono
di competenza del consiglio.
Il consiglio, dunque, determina gli indirizzi generali e
ne controlla l'attuazione, rimanendo titolare degli atti
fondamentali espressamente previsti dall'articolo 32 della
legge n. 142 del 1990. Sono tutti atti generali e di indirizzo
da attuare con piena responsabilità dal sindaco e dal
presidente con la collaborazione delle loro giunte.
Gli indirizzi generali di governo, all'inizio del
mandato, sono proposti dal sindaco
Pag. 19
o dal presidente della provincia e vengono discussi ed
approvati in apposito documento dal consiglio che, ovviamente,
può modificarli come vuole, fino a cambiarli interamente,
purché li approvi. E' infatti un atto da considerare
necessario e dovuto.
Quasi a sottolineare la distinzione dei ruoli di sindaco
e consiglio nei comuni medio-grandi si prevede che il
consiglio non sia più presieduto dal sindaco ma da un
presidente o consigliere anziano eletto dal consiglio,
al fine di poter organizzare autonomamente i propri lavori.
8.1. Giunta, assessori, incompatibilità.
La giunta diviene organo di collaborazione del sindaco o
del presidente della provincia. E' da lui nominata, revocata e
presieduta ed opera attraverso deliberazioni collegiali.
Con questa nuova configurazione della giunta perde
significato la questione di chi è titolare delle funzioni
residuali. Esse rimangono in capo alla giunta in quanto vanno
esercitate nella forma tipica della deliberazione collegiale a
garanzia del consiglio (conoscenza e controllo) e dello stesso
sindaco o presidente (garanzia dei controlli interni e del
vaglio collegiale). La giunta si riduce, in sostanza, ad un
organo ausiliario del sindaco o del presidente. A questi
ultimi spettano sempre gli atti monocratici, più o meno ampi a
seconda delle previsioni statutarie. Il sindaco o il
presidente scelgono gli assessori anche fuori del consiglio,
fra esperti che meglio possono aiutarlo.
La incompatibilità tra la carica di assessore e di
consigliere è stata limitata ai comuni con popolazione
superiore a 10.000 abitanti e alle province, dove più forti
sono gli interessi in gioco e quindi maggiori sono le esigenze
di distinzione dei ruoli e delle responsabilità.
8.2. Dimissioni e voto di sfiducia.
In caso di insanabile contrasto tra il sindaco o il
presidente della provincia e il consiglio si ritorna tutti
dinanzi agli elettori, attraverso gli atti formali delle
dimissioni del sindaco o del presidente oppure di una mozione
di sfiducia approvata dal consiglio a maggioranza assoluta dei
componenti.
Ciò è coerente con la connessione e complementarietà fra
consiglio e sindaco o presidente: simul stabunt, simul
cadent. Di conseguenza voti contrari o emendativi del
consiglio a proposte dell'esecutivo non comportano le
dimissioni di quest'ultimo ma fanno cadere o modificano gli
atti proposti.
E' giusto e coerente che in caso di dimissioni,
impedimento e decesso del sindaco o del presidente, sia il
"vice" a portare l'amministrazione alle elezioni generali. Nel
caso, invece, di sfiducia al sindaco o al presidente, sarà un
commissario a portare l'amministrazione alle elezioni
generali.
9. Disciplina dela campagna elettorale.
Con il capo III del provvedimento si introducono nuove
previsioni in tema di campagna elettorale.
L'introduzione di una disciplina innovativa in tale
settore è parsa alla larga maggioranza della Commissione un
opportuno controbilanciamento rispetto alle prevedibili spinte
che si verranno a manifestare nella competizione elettorale in
conseguenza della maggiore personalizzazione del confronto
politico, indotta dall'elezione diretta dei capi degli
esecutivi degli enti locali.
In tale prospettiva, le norme perseguono:
a) la parità delle condizioni di accesso al
mezzi di informazione nel corso della campagna elettorale;
b) la limitazione delle forme più dispendiose e
superficiali della propaganda (spot televisivi,
inserzioni pubblicitarie, ecc.);
c) l'introduzione di obblighi di pubblicità
delle spese elettorali sostenute dalle liste e dai
candidati.
Pag. 20
Le soluzioni individuate nel testo rappresentano un
primo tentativo di disciplinare un fenomeno, quello del
massiccio ingresso dei media nel confronto politico,
ancora insufficientemente considerato dalla legislazione in
vigore. Dal carattere in qualche misura pionieristico di
questa parte del progetto deriva naturalmente la sua
particolare apertura a successive proposte di affinamento e
integrazione delle ipotesi in essa delineate.
10. Il contenuto degli articoli.
Il testo approvato dalla Commissione è suddiviso in tre
capi. Il capo I (articoli 110) disciplina le modalità di
elezione degli organi comunali e provinciali; il capo II
(articoli 11-21) definisce le competenze di tali organi,
parzialmente modificando la disciplina dettata dalla legge n.
142 del 1990; il capo III (articoli 22-24), infine, reca norme
in materia di propaganda e di spese elettorali.
L'articolo 1 riduce il numero dei consiglieri
comunali previsto dalla normativa vigente, stabilendo un
numero massimo di 60 consiglieri per i comuni maggiori, con
più di un milione di abitanti, ed un numero minimo di 12
consiglieri per i comuni più piccoli, con meno di 3.000
abitanti. Il comma 2 prevede che nei comuni con popolazione
superiore a 10.000 abitanti, lo statuto può istituire la
carica di presidente del consiglio; nei comuni più piccoli
invece il consiglio è presieduto dal sindaco.
L'articolo 2 prevede che il sindaco, il presidente
della provincia ed i consigli comunali e provinciali durano in
carica per un periodo di quattro anni. Sono introdotti dei
limiti al rinnovo dei mandati: il sindaco ed il presidente
della provincia non possono ricoprire piu di due mandati
consecutivi.
L'articolo 3 modifica la normativa vigente in
materia di presentazione delle liste dei candidati alla carica
di consigliere comunale e disciplina le modalità di
presentazione della candidatura alla carica di sindaco. In
particolare viene stabilito l'aumento del numero delle
sottoscrizioni, che devono essere raccolte dopo il deposito
delle liste e delle candidature alla carica di sindaco presso
l'ufficio del segretario comunale competente e dopo la loro
affissione all'albo pretorio del comune. In tal modo si vuole
garantire pubblicità e partecipazione ed evitare che gli
elettori siano chiamati a sottoscrivere "in bianco" liste di
candidati.
Va segnalata inoltre la disposizione recata dal comma 6,
che abroga la norma che esonera dall'obbligo di raccolta delle
sottoscrizioni, per la presentazione di liste e di
candidature, i partiti ed i gruppi politici rappresentati in
Parlamento.
L'articolo 4 definisce le modalità di elezione del
sindaco e del consiglio comunale nei comuni con popolazione
sino a 10.000 abitanti.
La candidatura alla carica di sindaco è collegata ad una
lista di candidati alla carica di consigliere comunale.
Ciascun elettore esprime un voto unico, per un candidato alla
carica di sindaco e per la lista a questi collegata; può
esprimere altresì un voto di preferenza per un candidato alla
carica di consigliere compreso nella lista prescelta. E'
proclamato eletto sindaco il candidato alla carica che ha
ottenuto il maggior numero di voti; alla lista ad esso
collegata sono attribuiti due terzi dei seggi assegnati al
consiglio; i rimanenti seggi sono ripartiti fra le altre liste
in misura proporzionale ai voti conseguiti, secondo il metodo
d'Hondt. Nell'ambito di ogni lista i seggi sono assegnati ai
candidati secondo l'ordine delle rispettive cifre individuali;
si prevede però che il primo seggio spettante a ciascuna lista
sia attribuito al candidato alla carica di sindaco ad essa
collegato e risultato non eletto.
Gli articoli 5 e 6 disciplinano le modalità di
elezione del sindaco e dei consiglieri comunali nei comuni con
popolazione superiore a 10.000 abitanti.
Pag. 21
L'articolo 5 prevede che il sindaco è eletto a
suffragio universale e diretto, contestualmente alla elezione
del consiglio. Ciascun candidato alla carica di sindaco può
dichiarare all'atto di presentazione della candidatura il
collegamento con una o più liste di candidati alla carica di
consigliere. La scheda elettorale è unica e reca accanto ai
nomi ed ai cognomi dei candidati alla carica di sindaco il
contrassegno della lista o delle liste con cui essi sono
collegati. Ciascun elettore può votare per un candidato alla
carica di sindaco e per una delle liste ad esso collegate
tracciando un segno sul relativo contrassegno. All'elettore è
data anche facoltà di esprimere un voto disgiunto, votando per
un candidato alla carica di sindaco e per una lista diversa da
quelle a questi collegate. Nell'ambito della lista o del
gruppo di liste prescelto l'elettore può esprimere un voto di
preferenza per un candidato alla carica di consigliere.
E' proclamato eletto sindaco il candidato che ottiene la
maggioranza assoluta dei voti. Se nessun candidato consegue
tale risultato si procede ad un secondo turno elettorale, al
quale sono ammessi a partecipare i due candidati più
votati.
Nel caso in cui la somma dei voti conseguiti al primo
turno dai due candidati ammessi al ballottaggio sia inferiore
al 50 per cento dei voti validamente espressi, si prevede che
al ballottaggio partecipi anche un terzo candidato.
Ai fini dell'individuazione del terzo candidato da
ammettere al ballottaggio, si prevede che ciascun candidato
alla carica di sindaco che abbia partecipato al primo turno
può collegarsi ad una o più liste che alla prima votazione
abbiano conseguito almeno il 3 per cento dei voti validi. Il
candidato che in base a questi nuovi collegamenti raggiunge la
maggior cifra elettorale è ammesso al ballottaggio, purché
tale cifra non risulti inferiore a quella conseguita dalla
lista o dalle liste collegate al primo turno con il secondo
dei candidati già ammessi.
Al secondo turno elettorale è proclamato eletto sindaco
il candidato che ottiene il maggior numero di voti e, in caso
di parità, il più anziano di età.
L'articolo 6 stabilisce che l'attribuzione dei
seggi alle liste di candidati per il consiglio comunale viene
effettuata successivamente alla proclamazione dell'elezione
del sindaco, al primo o al secondo turno.
La ripartizione dei seggi avviene con sistema
proporzionale secondo il metodo d'Hondt. Sono tuttavia
introdotti alcuni correttivi in senso maggioritario in favore
della lista o delle liste collegate al candidato alla carica
di sindaco proclamato eletto.
Nell'ipotesi in cui la elezione del sindaco avvenga al
primo turno, alla lista od al gruppo di liste collegate al
candidato eletto viene attribuito un premio di maggioranza
fino al conseguimento del 60 per cento dei seggi assegnati al
consiglio. Il premio, tuttavia, scatta solamente nel caso in
cui tale lista o gruppo di liste abbia ottenuto un numero di
voti validi superiore al 50 per cento del totale dei voti
espressi.
Qualora l'elezione del sindaco avvenga invece al secondo
turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate è
attribuito un premio di maggioranza fino al conseguimento del
60 per cento dei seggi, purché nessun'altra lista o gruppo di
liste abbia conseguito al primo turno più del 50 per cento dei
voti validamente espressi.
Nell'ambito di ciascuna lista è proclamato eletto alla
carica di consigliere in primo luogo il candidato alla carica
di sindaco collegato alla lista e risultato non eletto; gli
altri seggi sono quindi attribuiti ai candidati alla carica di
consigliere secondo l'ordine delle rispettive cifre
individuali.
Gli articoli 7 e 8 disciplinano le modalità di
elezione del presidente della provincia e del consiglio
provinciale.
L'articolo 7 stabilisce che il presidente della
provincia è eletto a suffragio universale e diretto,
contestualmente alla elezione del consiglio.
Ciascun candidato alla carica di presidente della
provincia deve dichiarare, all'atto di presentazione della
propria candidatura, di collegarsi ad uno o più gruppi di
candidati alla carica di consigliere provinciale.
Pag. 22
La scheda elettorale per l'elezione del presidente della
provincia e per quella dei consiglieri provinciali è unica.
Essa reca, accanto al nome e cognome del candidato alla carica
di presidente della provincia, il contrassegno od i
contrassegni del gruppo o dei gruppi cui questi è
collegato.
Alla destra di ciascun contrassegno sono riportati il
nome ed il cognome del candidato del collegio al consiglio
provinciale facente parte del gruppo di candidati
contraddistinti da quel contrassegno.
Ciascun elettore esprime un unico voto per un candidato
alla carica di presidente della provincia e per un candidato
alla carica di consigliere, apponendo un segno sul relativo
contrassegno.
E' proclamato eletto presidente della provincia il
candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi
espressi. Qualora nessun candidato consegua tale maggioranza
si procede ad un secondo turno elettorale al quale sono
ammessi a partecipare i due candidati che hanno ottenuto al
primo turno il maggior numero di voti.
Tra la prima e la seconda votazione i candidati ammessi
al ballottaggio hanno facoltà di dichiarare il collegamento
con dei gruppi di candidati alla carica di consigliere,
ulteriori rispetto a quelli con cui si sono collegati al primo
turno.
Al secondo turno è proclamato eletto presidente della
provincia il candidato che ottiene il maggior numero di voti;
in caso di parità di voti è eletto il più anziano di età.
L'articolo 8 prevede che l'attribuzione dei seggi
del consiglio provinciale è effettuata dopo la proclamazione
dell'elezione del presidente della provincia.
La ripartizione dei seggi fra i gruppi di candidati è
effettuata con sistema proporzionale, secondo il metodo
d'Hondt. E' introdotto un correttivo maggioritario a favore
del gruppo o dei gruppi di candidati collegati al candidato
proclamato eletto alla carica di presidente della provincia;
il premio scatta solamente nella ipotesi in cui tale gruppo
non abbia conseguito - in base alla ripartizione proporzionale
- il 60 per cento dei seggi assegnati al consiglio
provinciale. In tale ipotesi, al gruppo od ai gruppi di
candidati collegati al candidato eletto presidente della
provincia viene assegnato il 60 per cento dei seggi
consiliari. I seggi sono ripartiti tra i gruppi che hanno
beneficiato del premio di maggioranza in proporzione ai voti
conseguiti da ciascuno di essi al primo turno elettorale. Il
restante 40 per cento dei seggi è ripartito tra gli altri
gruppi, proporzionalmente al numero di voti da ciascuno di
essi conseguiti.
Nell'ambito di ciascun gruppo è proclamato eletto
consigliere in primo luogo il candidato alla carica di
presidente della provincia ad esso collegato e risultato non
eletto; i restanti seggi sono attribuiti ai candidati alla
carica di consigliere secondo l'ordine delle rispettive cifre
individuali.
L'articolo 9 riguarda l'elezione dei consigli
circoscrizionali. Esso attribuisce agli statuti comunali la
facoltà di definire il sistema elettorale da adottare per
l'elezione dei consigli circoscrizionali, attualmente
disciplinato dalla legge n. 142 del 1990.
L'articolo 10 stabilisce infine che le elezioni
comunali e provinciali si svolgono nell'arco di una sola
giornata.
Il Capo II introduce alcune modificazioni ed
integrazioni alla disciplina dettata dalla legge n. 142 del
1990, in ordine alle competenze degli organi comunali e
provinciali.
L'articolo 11 introduce un comma aggiuntivo
all'articolo 36 della legge n. 142 del 1990, che stabilisce
che il sindaco ed il presidente della giunta sono gli organi
responsabili del governo del comune e della provincia
nell'ambito degli indirizzi generali approvati dai rispettivi
consigli.
L'articolo 12 attribuisce al sindaco ed al
presidente della provincia la competenza a provvedere, sulla
base dei criteri stabiliti dal consiglio, alla nomina, alla
designazione ed alla revoca dei rappresentanti del comune e
della provincia presso
Pag. 23
enti, aziende ed istituzioni. Le nomine e le designazioni
devono essere effettuate nel termine di 45 giorni
dall'insediamento ovvero entro i termini di scadenza del
precedente incarico. In mancanza, i provvedimenti sostitutivi
sono adottati dal Comitato regionale di controllo.
L'articolo 13, modificando il comma 1
dell'articolo 32 della legge n. 142 del 1990, stabilisce che
spetta al consiglio determinare gli indirizzi generali del
governo e controllarne l'attuazione.
L'articolo 14 attribuisce al consiglio il compito
di definire i criteri di competenza e di professionalità cui
il sindaco e il presidente della provincia devono attenersi ai
fini delle nomine e delle designazioni di loro competenza.
L'articolo 15 introduce un articolo sostitutivo
dell'articolo 34 della legge n. 142 del 1990. L'articolo
attribuisce al sindaco ed al presidente della provincia la
facoltà di nominare i componenti della giunta, dandone
comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla
elezione, unitamente ad una proposta sugli indirizzi generali
del governo. Il consiglio discute ed approva tale proposta in
apposito documento.
E' introdotto un limite alla possibilità di rinnovo del
mandato di assessore per chi abbia già ricoperto tale carica
per due mandati consecutivi.
L'articolo 16 introduce un articolo sostitutivo
dell'articolo 35 della legge n. 142 del 1990, concernente le
competenze delle giunte. La giunta è definita organo di
collaborazione del sindaco o del presidente della provincia.
Essa compie tutti gli atti di amministrazione che non siano
riservati dalla legge al consiglio e che non rientrino nelle
competenze attribuite, dalla legge o dallo statuto, al sindaco
o al presidente della provincia ovvero agli organi di
decentramento, al segretario comunale o provinciale ed ai
funzionari dirigenti degli uffici comunali o provinciali.
L'articolo 17 disciplina la mozione di sfiducia,
introducendo un articolo sostitutivo dell'articolo 37 della
legge 8 giugno 1990, n. 142. Il nuovo articolo 37 prevede che
il sindaco e la giunta cessano dalla carica in caso di
approvazione di una mozione di sfiducia votata per appello
nominale dalla maggioranza assoluta dei consiglieri. La
mozione deve essere motivata e sottoscritta da almeno due
quinti dei consiglieri. Se la mozione viene approvata si
procede allo scioglimento del consiglio ed alla nomina di un
commissario ai sensi delle leggi vigenti.
L'articolo 18 inserisce, dopo l'articolo 37 della
legge 8 giugno 1990, n. 142, un nuovo articolo 37- bis in
cui si prevede che in caso di dimissioni, di impedimento
permanente o di decesso del sindaco o del presidente della
provincia si procede allo scioglimento del consiglio. Sino
alle elezioni del nuovo sindaco o del nuovo presidente della
provincia le relative funzioni sono svolte dal vicesindaco o
dal vicepresidente.
L'articolo 19 sostituisce l'articolo 33 della
legge 8 giugno 1990, n. 142, sulla composizione delle giunte.
Il nuovo articolo 33 riduce il numero dei componenti delle
giunte comunali e provinciali e prevede che nei comuni con
popolazione superiore a 10.000 abitanti gli assessori possano
essere nominati dal sindaco o dal presidente della provincia
anche al di fuori dei consigli, fra i cittadini in possesso
dei requisiti di compatibilità e di eleggibilità alla carica
di consigliere. Per i comuni con popolazione inferiore a
10.000 abitanti si rimette all'autonomia statutaria la facoltà
di introdurre analoga previsione.
L'articolo 20 stabilisce l'incompatibilità tra la
carica di assessore e quella di consigliere comunale o
provinciale. Qualora un consigliere assuma la carica di
assessore nella giunta del rispettivo ente locale cessa
pertanto dalla carica di consigliere all'atto di accettazione
della nomina ad assessore. La norma non si applica nei
Pag. 24
comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti.
L'articolo 21, infine, attribuisce ai competenti
organi comunali e provinciali il termine di un anno dalla
entrata in vigore della legge per provvedere all'adeguamento
degli statuti alle nuove disposizioni di legge. Scaduto tale
termine le norme statutarie in contrasto con le nuove
disposizioni di legge si considerano prive di ogni effetto.
Il Capo III della proposta approvata dalla
Commissione introduce alcune norme in materia di campagna
elettorale.
L'articolo 22 disciplina le modalità di accesso
alla stampa ed ai mezzi di informazione radiotelevisiva da
parte dei candidati alle elezioni comunali e provinciali. In
particolare si prevede che, a partire dal trentesimo giorno
precedente il giorno delle votazioni, gli editori di giornali
e di periodici e gli esercenti attività di diffusione
radiotelevisiva che intendano diffondere o trasmettere a
qualsiasi titolo propaganda elettorale nei comuni o nelle
province interessati dalla consultazione elettorale hanno
l'obbligo di garantire a tutti i candidati ed a tutte le liste
parità di accesso agli spazi di propaganda, secondo modalità
stabilite dal Garante per la radiodiffusione e l'editoria e
dalla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la
vigilanza dei servizi radiotelevisivi. E' fatto divieto ai
candidati alle elezioni, ai rappresentanti dei partiti ed ai
membri delle giunte degli enti locali interessati dalla
consultazione elettorale di partecipare, nel corso della
campagna elettorale, a trasmissioni radiotelevisive di
intratterimento o sportive; la partecipazione alle
trasmissioni informative deve essere limitata alla sola
esigenza di assicurare la completezza e l'imparzialità
dell'informazione.
L'articolo 23 vieta, durante la campagna
elettorale, la propaganda a mezzo di inserzioni pubblicitarie
su quotidiani o periodici, spot pubblicitari ed ogni
altra forma di trasmissione pubblicitaria radiotelevisiva.
Si prevede inoltre l'obbligo per tutte le pubblicazioni
di propaganda elettorale di indicare il nome del committente
responsabile. Le spese sostenute dal comune per la rimozione
della propaganda abusiva sono a carico, in solido,
dell'esecutore materiale e del committente responsabile. La
violazione delle norme recate dall'articolo è sanzionata con
la pena pecuniaria da lire un milione a lire cinquanta
milioni.
I divieti di propaganda elettorale stabiliti dagli
articoli 22 e 23 non si applicano agli organi ufficiali di
informazione dei partiti e dei movimenti politici, nonché alle
stampe elettorali di liste e di candidati impegnati nella
competizione elettorale.
L'articolo 24 prevede infine che nei comuni con
popolazione superiore a 10.000 abitanti e nelle province gli
statuti disciplinano le modalità di pubblicità preventiva e
successiva delle spese sostenute dai candidati e dalle liste
per la campagna elettorale.
Nei comuni con più di 50.000 abitanti la proposta
stabilisce comunque che il deposito delle candidature e delle
liste deve essere accompagnato dalla presentazione di un
bilancio preventivo di spesa; tale documento è reso pubblico
mediante affissione all'albo pretorio.
Onorevoli colleghi, si tratta della prima riformulazione
legislativa di una materia assai controversa, sulla quale le
forze politiche stanno via via maturando una loro posizione.
Man mano che procederà l'esame del testo, prima in questa
Assemblea e poi al Senato, potranno e dovranno essere
apportati ulteriori miglioramenti, evitando ciascuno di
rimanere chiuso dentro le proprie soluzioni di parte, per
collegarsi con gli altri al fine di approvare una legge con
gli ampi consensi che un tema così delicato richiede.
CIAFFI, Relatore per la maggioranza.
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