| Onorevoli Colleghi! -- La proposta di legge che
raccomandiamo alla vostra attenzione riguarda, ancora una
volta, il noto istituto dell'indennità di contingenza (nel
pubblico impiego: "indennità integrativa speciale").
Si tratta di un istituto retributivo di notevole
significato economico, sociale e politico e soggetto - da
sempre, ma in modo particolarmente acceso negli ultimi tre
lustri - a vivacissime polemiche.
Esso trova la propria matrice nel sistema della scala
mobile e ha conosciuto non indifferenti processi di
innovazione, che ne hanno progressivamente modificato, con le
modalità di funzionamento, anche le fonti di
regolamentazione.
L'indennità di contingenza, istituita nell'immediato
dopoguerra (e denominata, inizialmente, indennità "di
carovita"), è stata disciplinata per lungo tempo, in primo
luogo, da accordi interconfederali: anche se uno di essi
(quello del 15 gennaio 1957) venne tradotto nel decreto del
Presidente della Repubblica 28 agosto 1960, n. 1273, emanato
ai sensi della legge 14 luglio 1959, n. 741. La disciplina
interconfederale della contingenza è stata poi largamente
recepita nei contratti di categoria, che vi fanno
numerosissimi riferimenti espliciti od impliciti (basti
pensare alla definizione che spesso si legge della
"retribuzione globale di fatto", comprensiva appunto della
contingenza,
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da prendere come punto di riferimento ai fini delle
maggiorazioni salariali e di istituti quali le ferie, la
tredicesima, eccetera).
L'indennità stessa ha però subìto una progressiva
attrazione nell'area della disciplina legislativa, e tale
processo è culminato, come tra poco diremo, nella legge 26
febbraio 1986, n. 38.
Questa indennità è divenuta, da tempo, parte costitutiva ed
integrante, ancorché di entità per definizione mutevole, della
struttura formale della retribuzione. Anzi, è certamente la
"voce" di gran lunga più consistente tra quante si aggiungono
alla retribuzione base (o "tabellare"). Alla progressiva
complicazione ed evoluzione delle sue fonti di
regolamentazione fa però riscontro, come vedremo, una
autentica parabola discendente della sua originaria rilevanza
giuridica. Consideriamo, intanto, la struttura ed il modo di
funzionamento.
L'indennità di contingenza funziona secondo il criterio
dell'automatismo. Infatti, l'ammontare di questa indennità
varia in relazione al variare dell'indice dei prezzi, come
accertato e rilevato periodicamente da un'apposita commissione
intersindacale costituita presso l'Istituto centrale di
statistica. In pratica si prendono come punto di riferimento,
da un lato, una famiglia di media composizione (genitori e due
figli) e, dall'altro lato, i prezzi al minuto di certi beni
che costituiscono l'oggetto dei suoi bisogni tipici: quali
alcuni prodotti alimentari e di abbigliamento, i costi
dell'alloggio determinati anche a stregua di equo canone,
quelli dei trasporti, eccetera. Al variare di questo
(ipotizzato) "paniere" di beni, scatta il correlativo
meccanismo di aumento.
Ed è proprio a questo proposito che la legge 26 febbraio
1986, n. 38, ha radicalmente innovato. Essa ha modificato il
meccanismo di aumento salariale che, in precedenza, era giunto
a configurarsi, nel nostro ordinamento, come quello più
diffuso e "normale": cioè un sistema di scala mobile "a
punti", secondo il quale, al variare dell'indice dei prezzi,
accertato ogni tre mesi, scattavano dei corrispondenti "punti"
di aumento, determinati in percentuale su una retribuzione
mediominima convenzionale prevista nel momento iniziale di
funzionamento dello stesso meccanismo di indicizzazione. Ed
infatti il valore del punto di scala mobile era divenuto, nel
frattempo, eguale per tutti (ed ammontava, in base all'accordo
del 22 gennaio 1983, a lire 6.800 lorde mensili), quali che
fossero la categoria e la qualifica dei lavoratori che lo
percepivano. Così aveva disposto l'accordo interconfederale
del 25 febbraio 1975 (facendo proprie sia, per taluni aspetti,
le istanze egualitarie emerse a cavallo degli anni settanta,
sia, per altri profili, l'esigenza di superare definitivamente
le precedenti differenziazioni operate, oltre che in ragione
perfino del sesso e dell'età, anche con riferimento, appunto,
all'importo delle retribuzioni base). Così aveva ribadito
anche l'accordo del 22 gennaio 1983 il quale, pur approdando
ad una certa "desensibilizzazione" del meccanismo della scala
mobile (ossia ad una sua "frenata" consistente, per i
lavoratori, in un minor incremento della nuova rispetto alla
vecchia contingenza, a fronte di una diminuzione del prelievo
fiscale, di benefici previdenziali in materia di assegni
familiari e di altri impegni pubblici di spesa), nulla aveva
però innovato rispetto al principio del punto unico: non era
tornato, insomma, a diversificarlo per categorie e
qualifiche.
La legge 26 febbraio 1986, n. 38, ha tuttavia profondamente
modificato sia la struttura che il funzionamento di questo
sistema. Lo ha fatto estendendo al settore privato, sulla base
di un consenso manifestato dalle forze sociali, un nuovo
metodo di indicizzazione salariale, previsto per il pubblico
impiego dall'articolo 16 del decreto del Presidente della
Repubblica 1^ febbraio 1986, n. 13, di recezione dell'accordo
intercompartimentale del 18 dicembre 1985. Si trattava, in
realtà (e proprio qui sta oggi il fulcro della vicenda che ci
induce a presentare anche questa proposta), di una legge "a
termine", perché
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destinata a durare solo quattro anni (1986-1989).
Le nuove linee di fondo dell'istituto possono essere
sinteticamente descritte nel modo che segue: 1) dal meccanismo
"a punti" si passa ad un meccanismo "a percentuale", che
assume però come retribuzione "imponibile" - soggetta, cioè, a
rivalutazione - solo una parte del trattamento retributivo
(vale a dire, la somma delle due "voci" più importanti, che
sono i minimi tabellari previsti dai contratti collettivi per
ciascun livello di inquadramento e l'indennità di contingenza
già maturata); 2) le percentuali di rivalutazione sono due,
tra loro diverse, perché viene rivalutata al cento per cento,
e quindi integralmente sottratta agli effetti erosivi
dell'inflazione, solo una prima "fascia" della così detta
retribuzione imponibile, eguale per tutti i lavoratori ed
equivalente, nel momento iniziale, all'importo prefissato di
lire 580.000, mentre la parte eccedente (cioè una seconda
"fascia", di importo evidentemente variabile e maggiore per i
lavoratori di qualifica più alta) viene indicizzata nella
misura, assai inferiore, del 25 per cento; 3) l'indicizzazione
opera mediante scatti semestrali; 4) in tal modo, vengono a
determinarsi anche le nuove retribuzioni imponibili per lo
scatto successivo, che infatti saranno date, a loro volta,
dalla somma della vecchia retribuzione imponibile e
dell'aumento di contingenza maturato in percentuale con lo
scatto precedente.
Il nuovo sistema opera per tutti i lavoratori che già prima
erano contrattualmente tutelati con il meccanismo della scala
mobile, salvo che per i dirigenti, che conservano il loro
diverso ed indipendente trattamento (vedasi comunque, oggi,
per i dirigenti pubblici, il sistema di sostanziale
indicizzazione previsto dall'articolo 2, comma 5, del
decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 marzo 1992, n. 216), ed i
lavoratori domestici; e sembrerebbe, a prima vista,
inderogabile: "sono nulle e vengono sostituite di diritto"
dalla nuova disciplina - si legge infatti nel comma 2
dell'articolo 1 - "le clausole di accordi o contratti
collettivi vigenti" che con quella disciplina contrastino. Ma
la norma parla, appunto, di contratti "vigenti", e non sembra
quindi precludere alla futura contrattazione collettiva la
possibilità di tutelare i redditi più modesti aggiungendo
altre "voci" (quali scatti di anzianità, superminimi
individuali, eccetera) a quelle già imponibili per legge,
oppure di innalzare l'importo della fascia garantita al cento
per cento o, invece, di elevare al di là del 25 per cento la
copertura della seconda fascia.
Storicamente, l'indennità di contingenza ed il sistema
della scala mobile sono state ideate per uno scopo preciso
(anche se solo in piccola parte raggiunto): conservare,
malgrado l'inflazione, il potere d'acquisto (cioè la quantità
di beni che si possono acquistare) della retribuzione, quale è
stata convenuta con il contratto collettivo. Infatti,
nonostante questo sia rinnovato soltanto decorso un certo
periodo (normalmente un triennio e, oggi, un quadriennio),
anche durante tale intervallo la retribuzione viene
automaticamente adeguata alle variazioni del costo della vita
attraverso, appunto, le periodiche variazioni di codesta
speciale "indennità".
In altre parole: il debito retributivo, come tale, viene
assolto dal datore di lavoro (normalmente) attraverso il
pagamento di una somma di denaro; è un debito di moneta, o
pecuniario, rispetto al quale troverebbe applicazione, di per
sé, il principio nominalistico, per cui il debito si estingue
con moneta avente corso legale al tempo del pagamento e per il
valore nominale della moneta stessa (articolo 1277, primo
comma, del codice civile), per svalutata che sia. Proprio per
questo, l'indennità di contingenza - sullo sfondo ed in
sintonia con la direttiva enunziata dall'articolo 36 della
Costituzione - si propone lo scopo di salvaguardare il potere
di acquisto di tale salario nominale, quando esso sia eroso
dall'inflazione, affinché resti invariata nel tempo la stessa
originaria ragione di scambio sulla quale si fonda il
contratto di lavoro. Se così non fosse, il datore di lavoro si
libererebbe del
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suo debito pagando una somma di denaro che, in termini reali,
risulta inferiore a quella per la quale si era obbligato.
Anche se è vero che, con le più recenti innovazioni, questa
idea-guida si è ridotta a poco più di un simbolo. Infatti, la
"copertura" integrale del salario contro l'inflazione è adesso
assicurata, come si è visto, solo per una fascia assai bassa,
che la stessa più lenta cadenza dell'indicizzazione
(semestrale, e non più trimestrale) rende ancora più sottile;
mentre l'indicizzazione della seconda fascia (che è tutelata
solo per un quarto) può palesarsi troppo esigua per poter
proteggere in modo apprezzabile contro l'inflazione futura
anche gli incrementi dei livelli retributivi, via via
introdotti dai nuovi contratti.
Solo tenendo conto di questi limiti concreti può dunque
ancora ragionevolmente affermarsi che la voce "contingenza" -
dal momento che rappresenta un sia pur parziale adeguamento
continuativo, programmato ed automatico di una parte della
retribuzione nominale - è, in definitiva, una modesta
lievitazione di quest'ultima (o, meglio, di quelle sue "voci"
sulle quali l'adeguamento viene calcolato); solo in questi
limiti, insomma, chi rivendica la contingenza, come si è
affermato in dottrina, "sta in realtà rivendicando solo la
retribuzione attualmente dovuta".
La scadenza del termine dianzi ricordato, posto dalla legge
26 febbraio 1986, n. 38 - i cui effetti si esaurivano, come
già detto, con il 31 dicembre 1989 -, pose già alla fine dello
stesso 1989 l'esigenza che, in difetto o magari fino alla
emanazione di una eventuale diversa regolamentazione ed anche
allo scopo di evitare complicazioni sul piano applicativo
(rese più che probabili pure dall'intrecciarsi della fonte
legale con fonti contrattuali), quella stessa disciplina
venisse prorogata. Il che avvenne puntualmente con la legge 13
luglio 1990, n. 191, ai sensi della quale le disposizioni in
materia di adeguamento automatico della retribuzione per
effetto di variazioni del costo della vita furono appunto
prorogate fino alla data del 31 dicembre 1991.
Ma, superata quest'ultima scadenza, e nel particolare
contesto delle attuali relazioni industriali, il problema si
ripropone ancor oggi. Infatti, l'inizio delle note trattative
ancora pendenti in sede sindacale per riformare la struttura
delle retribuzioni, e quindi anche i meccanismi di
indicizzazione, fu, non per nulla, fissato al giugno 1991:
proprio per consentire al dialogo ed al confronto tra le parti
sociali un congruo margine possibile di dispiegamento rispetto
alla scadenza del 31 dicembre del medesimo anno. Invece, siamo
ormai al 1992 inoltrato, l'accordo sul punto non è ancora
concluso e la decadenza dell'attuale sistema legislativo -
prescindendosi dal problema della plausibile conservazione dei
suoi effetti in quanto incorporati nei contratti collettivi in
corso - potrebbe perfino alterare il quadro politico materiale
entro il quale la trattativa si svolge (laddove è interesse di
tutti che la trattativa stessa continui ad aver luogo, sotto
questo profilo, "a bocce ferme"). Prorogare il termine di
scadenza è dunque a vantaggio della stessa trattativa in corso
e di tutti i suoi attori collettivi.
Si è così ritenuto, nel comma 1 dell'unico articolo che
sottoponiamo all'esame della Camera, di prorogare fino al 1^
giugno 1993 le disposizioni (o clausole sostanziali) contenute
nelle due fonti normative quivi citate ed il cui raggio
temporale di vigenza era già stato portato al 31 dicembre 1991
dalla ricordata legge 13 luglio 1990, n. 191. La data del 1^
giugno 1993 si giustifica allo scopo di consentire in ogni
caso, senza che risorgano i noti ancorché infondati dubbi
interpretativi, la maturazione del semestre di rilevazione che
va dal novembre 1992 all'aprile 1993 e che viene in pagamento
alla fine del maggio 1993: in conformità, appunto, alle
decorrenze stabilite dall'articolo 16, comma 1, lettera
c) del rammentato decreto del Presidente della
Repubblica 1^ febbraio 1986, n. 13. La proroga così disposta
mette in ogni caso il Parlamento al riparo da una (altrimenti
fondata) accusa di disparità di trattamento della generalità
degli altri dipendenti pubblici rispetto
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ai dirigenti pubblici, ai quali, come si è già ricordato,
spetta comunque un sistema di indicizzazione degli stipendi
grazie all'articolo 2, comma 5, del decreto-legge 7 gennaio
1992, n. 5, convertito, con modifiche, dalla legge 6 marzo
1992, n. 216. Nel comma 2, oltre che dare risposta al problema
interpretativo già ricordato, sorto con la legge 28 febbraio
1986, n. 38, che rendeva nulle le clausole difformi dei
contratti collettivi "vigenti" senza però dir niente della
contrattazione collettiva progrediente, si persegue anche lo
scopo di mantenere aperto lo spazio per le innovazioni
che potranno derivare dall'esercizio dell'autonomia
collettiva in forma di accordo interconfederale, con
particolare e fiducioso riguardo, come è evidente, proprio
alla rammentata trattativa in corso. A tale scopo, è sembrato
sufficiente riprodurre il comma 2 dell'articolo 1 della legge
13 luglio 1990, n. 191, facendo salva, per maggior precisione
e con riferimento alla situazione concreta che si è venuta
determinando, la contrattazione interconfederale
sopravveniente rispetto al più recente "scatto" dell'indennità
di contingenza.
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