| Onorevoli Colleghi! - La proposta di legge che
sottoponiamo al vostro dibattito (e che riprende ed integra la
proposta già presentata nella X legislatura dai deputati
Ghezzi ed altri: atto Camera n. 6293) si propone di integrare
per taluni aspetti e di modificare sotto altri profili -
tenendo conto dell'esperienza che si sta attuando e della
discussione in corso tra le forze politiche e sociali nonché
tra gli studiosi - alcuni punti della recente legge 23 luglio
1991, n. 223.
La suddetta legge valorizza il ruolo del sindacato per
quanto concerne le procedure
di integrazione salariale e quelle di mobilità, in
ambedue le ipotesi (su cui ci soffermeremo) nelle quali queste
ultime possono essere avviate. Lo fa, in particolare,
indicando al datore di lavoro la convenienza di coinvolgere in
determinati processi aziendali le organizzazioni sindacali
(vedansi la riduzione del contributo di mobilità di cui
all'ultimo periodo del comma 4 dell'articolo 5, ovvero il
meccanismo di aggravamento economico in caso di inosservanza
del princìpio di rotazione stabilito per decreto ministeriale
ai sensi del comma 8 dell'articolo 1). Lo stesso
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rilievo attribuito al programma che l'impresa intende
attuare, e i controlli sulla sua attuazione, contribuiscono a
restituire al sistema un volto chiaramente orientato al
ristabilimento dell'integrità gestionale ed al rientro dei
lavoratori. Un rafforzamento del perseguimento di queste
finalità proviene, in ogni caso, dalla previsione dell'obbligo
a trattare (non a contrarre) in buona fede, previsto
dall'articolo 3 della nostra proposta.
Tuttavia, la legge n. 223 del 1991, di cui si propongono
qui taluni momenti di riforma, per un verso presenta ancora
notevoli lacune, che vanificano ogni possibilità di sia pur
differenziata estensione dei suoi princìpi ad importanti aree
produttive, e, per altri versi, non presenta sufficiente
chiarezza né adeguate distinzioni. Per qualche altro aspetto,
forse non sufficientemente ponderato al momento del suo varo,
dà addirittura luogo ad autentici arretramenti. Quest'ultima
osservazione può riferirsi, ad esempio, all'affrettata ed
integrale abrogazione della disciplina dettata oltre venti
anni fa sulla indennità di disoccupazione speciale (articolo
16, comma 4). A loro volta, le lamentate lacune e mancanze di
differenziazione si riferiscono soprattutto, rispettivamente,
allo stato delle imprese di minori dimensioni ed al rapporto
tra procedure di mobilità innestate sulla cassa integrazione e
procedure di egual tipo originate invece da licenziamenti per
riduzione di personale (articolo 24). Esaminiamo partitamente
i vari problemi.
L'area di applicazione della legge n. 223 del 1991 esclude,
come è noto, le imprese che abbiano occupato mediamente meno
di 16 lavoratori nel semestre precedente la data di
presentazione della richiesta di intervento straordinario di
integrazione salariale (articolo 1, comma 1): ed i medesimi
limiti dimensionali vengono incredibilmente osservati anche
quando si tratti di imprese artigiane dell'indotto,
giuridicamente qualificato nell'articolo 12. Eppure, le
piccole imprese - appartengano o no all'indotto di altre e più
grandi imprese - sono in ogni caso soggette, soprattutto oggi
in un contesto di continua riorganizzazione del tessuto
produttivo (e lo saranno ancor più domani, nell'ulteriore
confronto che trarrà origine dal compimento dell'integrazione
europea), al rischio concreto di fluttuazioni di ordinativi e
quindi di attività e di lavoro. Sembra dunque opportuno
introdurre meccanismi correttivi, che consentano una più ampia
fruizione del trattamento straordinario di integrazione
salariale e delle conseguenti, anche se solo eventuali,
procedure di mobilità.
Per quanto concerne, poi, il sistema delle imprese nel suo
complesso - e quindi volgendoci a considerare i problemi che
attengono particolarmente alle grandi e alle medie imprese -,
deve osservarsi criticamente il fatto che, oggi, nell'attuale
sistema, la "riduzione o trasformazione di attività o di
lavoro" - che l'articolo 24 della legge n. 223 del 1991 pone a
presupposto dei licenziamenti per riduzione del personale -
può essere indipendente dai processi di ristrutturazione,
riorganizzazione, conversione e crisi aziendale (articolo 1,
commi 3 e 5) e dunque svincolata dal preventivo ricorso alla
cassa integrazione straordinaria: e tuttavia può anche
derivarne. Infatti, è ben possibile che una "trasformazione"
di attività o una "riduzione" di lavoro sia proprio la
conseguenza dell'attuazione di un programma di
ristrutturazione, riorganizzazione, conversione, ovvero di una
crisi. Risulta in tal modo evidente, quando si versi nella
seconda ipotesi, la disparità di trattamento economico e
sociale che si presenta tra lavoratori posti in mobilità per
causali del tutto identiche: se il loro datore di lavoro ha
giudicato più conveniente seguire la strada dell'integrazione
salariale e della eventuale mobilità per le "eccedenze" che
risultino nel corso di attuazione del programma (articoli 4 e
seguenti), i lavoratori posti in mobilità avranno potuto
fruire, prima di venirvi collocati, di precisi ammortizzatori
patrimoniali e sociali; se, invece, il datore di lavoro,
sempre sulla base di un calcolo di convenienza, ha optato
direttamente per i licenziamenti collettivi ex articolo 24, i
lavoratori, pur in presenza dei medesimi presupposti, non ne
avranno potuto
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godere, senza che, per altro, questa iniziale mancanza di
tutela venga in qualche modo compensata da successivi
interventi differenziali rispetto all'ordinario regime di
mobilità, capaci di ridurre, se non proprio di eliminare, una
così appariscente differenza di trattamento. V'è di più:
taluni dati legislativi - come, ad esempio, la disciplina
della rotazione e quella, più gravosa, della mancata
rotazione, nonché il costo crescente nel tempo della cassa
integrazione e della mobilità: comma 8 dell'articolo 1 e comma
6 dell'articolo 5 - possono incoraggiare il datore di lavoro a
scegliere la strada dei licenziamenti collettivi o per
riduzione del personale.
Tuttavia, come ha subito sottolineato la più attenta
dottrina, è già oggi individuabile, su un piano
classificatorio, una differenziata tipologia, nella quale si
distinguono, da un lato, proprio i licenziamenti per
"eccedenza" (articolo 4, comma 9), e d'altro lato proprio
quelli collettivi per riduzione di personale (articolo 24).
Infatti, la legge n. 223 del 1991 usa, rispetto agli uni e
agli altri, criteri e parametri di identificazione
manifestamente non identici - si pensi, ad esempio, ai limiti
numerici indicati dal comma 1 dell'articolo 24 -, e mostra
anzi (anche per seguire le indicazioni dettate in linea di
massima dalla nota direttiva 75/129/CEE del Consiglio, del 17
febbraio 1975) di distinguere costantemente l'un tipo
dall'altro. Ma allora, se così è, per eliminare l'accennata
disparità di trattamento sul piano economico e sociale, la
soluzione non può che essere una: portare a pratico e concreto
compimento la distinzione già ricavabile dal testo vigente, e
distinguere nettamente le due ipotesi in campo. Solo in tal
modo è possibile porre rimedio all'attuale squilibrio.
Se quelle ora rammentate - i vuoti normativi riguardo alle
piccole imprese e le sovrapposizioni e gli equivoci che
insorgono in tema di licenziamenti - sono le due zone critiche
prese in particolare considerazione dalla presente proposta di
legge, altre tuttavia se ne aggiungono, anche in relazione
alle quali sembra ora conveniente scendere ad una breve
illustrazione e sintesi dell'articolato.
L'articolo 1 consente di estendere il trattamento
straordinario di integrazione salariale, con le conseguenti
possibili procedure di mobilità, anche alle imprese di minori
o minime dimensioni occupazionali non solo nelle note
fattispecie civilistiche di collegamento e controllo, ma anche
e soprattutto quando queste imprese, incluse quelle artigiane
e cooperative, siano costituite ed operanti nei distretti
industriali, identificati come destinatari di particolari
interventi di politica industriale dalla legge 5 ottobre 1991,
n. 317, ovvero in altri ambiti o comparti di cui alla medesima
legge. Insomma, al riconoscimento del distretto come soggetto
della politica industriale, faccia seguito una normativa
adeguata per le politiche sociali e di sostegno al lavoro. Non
vi può essere una politica industriale efficace in assenza di
politica sociale.
In analogo ordine di idee - perché ci si riferisce sempre
alle piccole imprese -, si muovono le previsioni di cui
all'articolo 4 (che tende a rendere davvero realistica e meno
effimera la disciplina dell'integrazione salariale
nell'indotto di cui agli attuali commi 1 e 2 dell'articolo 12
della legge n. 223 del 1991) ed agli articoli 5 e 6 (che si
propongono di restituire a quei lavoratori che non abbiano
titolo a fruire dell'indennità di mobilità, almeno l'indennità
di disoccupazione speciale: oltre ai casi dei dipendenti di
piccole imprese ancora non rientranti nelle ipotesi prima
indicate, vengono in gioco anche altre ipotesi di lavoratori
licenziati).
L'articolo 3, con l'obbligo a trattare che contiene, è
volto, in ambedue le ipotesi di mobilità, a responsabilizzare
le parti contraenti rispetto alla ricerca dei mezzi più idonei
a salvaguardare, con l'integrità dell'impresa, i livelli di
occupazione.
A sua volta, l'articolo 2, sia pure, per taluni aspetti,
sviluppando princìpi desumibili da norme anteriori e
probabilmente dallo stesso comma 4 dell'articolo 2 della legge
n. 223 del 1991, propone una importante innovazione: estende
infatti l'obbligo
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di richiesta anche ai casi di integrazione salariale
straordinaria per ristrutturazione, riorganizzazione,
conversione e crisi aziendale (commi 3 e 5 dell'articolo 1
della legge n. 223 del 1991); specificando poi che, una volta
assolto codesto obbligo, la mancata ammissione dell'impresa al
trattamento straordinario di integrazione salariale non le
impedisce di avviare le procedure di mobilità, ai sensi e alle
condizioni di cui all'articolo 24 della legge n. 223 del
1991.
Ma il medesimo e vigente articolo 24 viene rivisitato e
corretto, alla luce delle osservazioni politiche e
sistematiche condotte poco fa, dall'articolo 7 della nostra
proposta: si tratta infatti, a quel punto, di lavoratori che,
come abbiamo detto, non hanno potuto fruire di ammortizzatori
economici e sociali come quelli previsti dalla disciplina
della cassa integrazione. A questi lavoratori spetterà
pertanto, ai sensi della nostra proposta, pur sempre la
medesima indennità di mobilità, ma per periodi pari al doppio
di quelli ordinariamente spettanti ai sensi dei commi 1 e 2
dell'articolo 7 della legge n. 223 del 1991 (e, ovviamente,
con i limiti dati dal raggiungimento del diritto ai diversi
tipi di pensionamento e con il limite generale per cui il
periodo di mobilità non può essere superiore all'anzianità
maturata dal lavoratore alle dipendenze della stessa impresa
che ha attivato la procedura). Logica conseguenza della
diversa situazione di fronte alla quale ci si trova è anche
l'aumento (di un terzo) previsto, in questi casi, per le somme
dovute ai sensi del comma 4 dell'articolo 5 della legge n. 223
del 1991. Infatti, l'imprenditore, non essendo passato (e
comunque non avendo potuto passare) attraverso il percorso di
cassa integrazione, è rimasto, ovviamente, esentato dal
pagamento del contributo addizionale di cui al decreto-legge
21 marzo 1988, n. 86, convertito, con modificazioni, dalla
legge 20 maggio 1988, n. 160, confermato dal comma 4 (ed
appesantito, in determinati casi, sia dallo stesso comma, sia
dal comma 8) dell'articolo 1 della medesima legge n. 223 del
1991. Equitativamente, viene aumentato di un terzo anche il
periodo di rateazione. Infine, viene aggiunta una ulteriore
norma interpretativa, che toglie ogni possibile dubbio, per
ingiustificato che sia, sull'ammissibilità alle speciali
procedure di assunzione nei pubblici impieghi per quanto
riguarda i lavoratori licenziati per riduzione di
personale.
Alla norma di interpretazione autentica contenuta
nell'articolo 8, seguono alcune precisazioni, anch'esse di
natura fondamentalmente interpretativa, esposte nell'articolo
9: esse armonizzano l'ambito di applicazione dell'articolo 24
della legge n. 223 del 1991 con i criteri base di cui
all'articolo 1 della medesima, e riconfermano, in ogni caso,
anche ad evitare possibili elusioni, la rilevanza e
inderogabilità del dato numerico dei "cinque licenziamenti
nell'arco di centoventi giorni" di cui allo stesso articolo
24. Si tratta di due questioni già prospettate dall'ordine del
giorno 9/6103/11, presentato a conclusione di uno dei
provvedimenti di accompagnamento alla legge finanziaria 1992,
accolto dal Governo come raccomandazione.
Anche l'articolo 10 comprende una disposizione di carattere
interpretativo, riferita questa volta all'articolo 22 della
legge n. 223 del 1991 (disciplina transitoria: essa non può
pregiudicare, in alcun caso, l'ottenimento della prosecuzione
del trattamento di integrazione salariale, scaduti i termini
di ulteriore applicazione della normativa previgente, pur se
la causale è la medesima, e naturalmente nelle nuove forme e
procedure). Il comma 2 dell'articolo 10 - che ci sembra
rivestire una grande rilevanza di carattere sociale proprio
nella transizione dal precedente al nuovo sistema - consente
al Ministro del lavoro e della previdenza sociale di
autorizzare in via provvisoria l'erogazione del trattamento di
integrazione salariale, in attesa dell'approvazione da parte
del CIPI del programma di cui all'articolo 1, comma 2, della
legge n. 223 del 1991.
L'articolo 11 si propone di rimediare ad alcune gravi
difficoltà di funzionamento rivelate dalle disposizioni
contenute nell'articolo 3 della legge n. 223 del 1991, in tema
di intervento straordinario
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di integrazione salariale e procedure concorsuali. Il testo
attuale del comma 1 dell'articolo 3 si presta a numerose
critiche nella parte in cui, in caso di cessazione di
attività, prevede la cassa integrazione al posto dei
licenziamenti solo al momento della "omologazione" del
concordato preventivo consistente nella cessione dei beni:
quando, cioè, è necessariamente trascorso un certo periodo
dall'inizio della procedura concorsuale e possono ben essere
intervenuti dei licenziamenti. Facendo invece scattare i
benefici di cui al comma 1 dell'articolo 3 della legge n. 223
del 1991 sin dal momento dell'ammissione alla procedura di
concordato, i lavoratori hanno la certezza di beneficiare
effettivamente dell'integrazione salariale, evitandosi, anche
tenuto presente l'altrimenti incombente pericolo di
licenziamenti, che la norma attuale possa rimanere, in qualche
modo, inutiliter data, in quanto inapplicabile di fatto,
violandosi così la volontà dello stesso legislatore. A sua
volta, il comma 2 dell'articolo 11 mira ad eliminare pratiche
elusive della possibilità di godere dell'integrazione
salariale da parte dei lavoratori delle imprese soggette a
procedure concorsuali; analoga ratio regge il comma 3,
mentre il comma 4 si propone di rendere omogenea l'ipotesi
dell'affitto dell'impresa soggetta a procedura concorsuale,
sotto il profilo dell'impiego o reimpiego dei lavoratori,
rispetto a quella del trasferimento d'azienda, quale risulta,
oggi, dall'articolo 47 della legge 29 dicembre 1990, n.
428.
L'articolo 12 propone alcune ulteriori modifiche della
legge n. 223 del 1991, tese, rispettivamente, a: 1) estendere
a tutto il territorio nazionale la possibilità di fruizione
della cosiddetta "indennità di accompagno" alla pensione, con
l'effetto parallelo di svuotare le liste di mobilità dei casi
di più improbabile ricollocazione; 2) ampliare le possibilità
di utilizzo dell'istituto
del lavoro a tempo parziale, con anticipazione del
pensionamento, anche in imprese non interessate da processi di
crisi aziendale ovvero di ristrutturazione, riorganizzazione o
conversione; 3) avviare al passaggio automatico alla mobilità
e relativa indennità anche coloro che, alla data di entrata in
vigore della legge n. 223 del 1991, hanno solamente i primi
sei mesi di disoccupazione speciale e non sono beneficiari,
nemmeno potenzialmente, di proroghe; 4) conseguire ulteriori
agevolazioni, attese soprattutto dai lavoratori del
Mezzogiorno, e, tra loro, in particolare, da quanti sono o
sono stati titolari del trattamento di disoccupazione speciale
- si tenga conto del fatto che gli istituti di ricollocazione
al lavoro trovano, nel Mezzogiorno, gravissime difficoltà di
realizzazione proprio a causa della mancanza dei posti di
potenziale destinazione -, ancora in tema di "indennità di
accompagno", di collegamento fra trattamento di disoccupazione
speciale e diritto alla pensione, nonché in tema di iscrizione
nelle liste di mobilità e relativo trattamento economico.
Infine, l'articolo 13 assicura il coordinamento, oggi
problematico, tra la nuova disciplina delle procedure di
avviamento al lavoro e la previsione, già contenuta
nell'articolo 23, comma 2, della legge 28 febbraio 1987, n.
56, di particolari diritti di prelazione a favore dei
lavoratori già assunti ai sensi dell'articolo 8- bis del
decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con
modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79 (lavoratori
stagionali e lavoratori assunti nelle cosiddette "punte
stagionali"): soddisfacendo, così, esigenze ampiamente sentite
in tutti i settori economici, soprattutto in quelli del
commercio e del turismo. Infine, l'articolo 14 provvede alla
copertura finanziaria, indicandone le fonti di reperimento.
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