| Onorevoli Colleghi! -- La modifica della norme
costituzionali in materia di autorizzazione a procedere non è
soltanto una forte domanda popolare legata all'emergere
attuale e drammatico della "questione morale", con il
conseguente crescente distacco tra cittadini e politici.
Bisogna ricordare, infatti, che fin dalla IX legislatura il
Parlamento aveva messo in cantiere la riforma, tanto che la
Camera aveva già approvato un nuovo testo, sottoposto poi ad
alcune correzioni da parte della Commissione affari
costituzionali del Senato, ma non portato in aula in quella
sede a causa dello scioglimento anticipato delle Camere. Ora
la domanda si è fatta più forte, fino a esigere talora la
completa abrogazione dell'istituto. Le ragioni di una così
radicale domanda meritano ogni attenzione. Nel suo nucleo
essenziale la critica all'articolo 68 si basa sul principio di
uguaglianza. "La legge è uguale per tutti" è scritto in ogni
aula di giustizia: appartiene al passato l'idea che il
princeps sia legibus solutus. Oggi, in uno stato
di diritto chi fa le leggi è per primo tenuto ad applicarle.
E' vero che la prerogativa costituzionale è stabilita non a
tutela del singolo parlamentare, ma del Parlamento. Tuttavia
se essa di fatto si traduce in una sorta di privilegio che
impedisce l'applicazione delle leggi penali a talune persone,
il vulnus è davvero assai grave.
Si suol replicare che il difetto non sta nell'articolo 68,
che quindi andrebbe immutato, ma nella sua applicazione, che
invece andrebbe corretta. In effetti è difficile negare che vi
sia stato un uso non adeguato dell'articolo 68. L'elevata
percentuale delle autorizzazioni negate non sembra
giustificabile con un atteggiamento
persecutorio altrettanto esteso della magistratura da
cui bisognerebbe difendere il Parlamento. Nel sistema attuale,
poi, non prendere alcuna decisione sulla domanda di
autorizzazione equivale di fatto a respingerla, con
l'aggravante della mancanza di una qualsiasi motivazione.
Il carettere assolutamente non eccezionale del diniego di
autorizzazione ed il fatto che esso impedisca fin dalle
origini qualsiasi indagine producono poi inconvenienti molto
seri.
La prova dei reati risulta, nella maggioranza dei casi,
dagli elementi raccolti immediatamente: il tempo disperde
memoria e documenti. Perciò l'impossibilità per il giudice di
compiere indagini fino a che non intervenga l'autorizzazione,
quando essa è negata o continuamente rinviata, trasforma
l'improcedibilità (che è temporanea, opera cioè fino al
termine del mandato parlamentare) in definitiva non punibilità
di fatto (destinata ad operare anche dopo il termine del
mandato, per la pratica impossibilità di reperire gli elementi
di prova).
La facilità del diniego e del rinvio di ogni decisione può
indurre a candidature, o a ricandidature, la cui motivazione
non secondaria è quella di evitare un processo penale, il che
- evidentemente - riduce l'efficacia di prevenzione generale
del diritto penale nei confronti di una determinata categoria
di persone. E ancora: se il rifiuto di autorizzazione è un
evento abituale, non legato a rigorosi parametri, facile è la
tentazione che nella decisione pesino rapporti di alleanza
politica, o anche di semplice amicizia, con la possibilità di
scambi di favori e persino di influenza e condizionamento di
aspetti più
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ampi della vita politica. Perciò chi invoca la demolizione
dell'articolo 68 ha solide ragioni. E' ben chiaro che, pur
restando immutata questa disposizione ne sarebbe possibile (e
doverosa) un'applicazione più rigorosa. Tuttavia la legge non
è quella che risulta dalle parole scritte, ma quella che vive
concretamente nell'attuazione pratica. Se sono avvenute
deviazioni è segno che le parole scritte lo consentivano e
dunque è opportuno modificarle in modo da avere più robuste
garanzie. Del resto alcuni rilievi critici riguardano anche la
lettera dell'articolo 68.
A tutti questi argomenti resiste un diverso modo di vedere
presente, in misura differente, in tutte le forze
politiche.
Trattandosi di modificare la Costituzione destinata a
durare nel tempo e a disciplinare delicati rapporti tra i
poteri dello Stato: non potendosi escludere che in situazioni
estreme la libertà del Parlamento sia l'ultima forza della
democrazia, dovremmo essere molto cauti. E' stato detto che
"sarebbe grave e tragico errore piegarsi alla spinta emotiva
suscitata dall'opinione pubblica" sicché l'abrogazione del
secondo e del terzo comma dell'articolo 68 (contenuta in
diverse proposte di legge) sarebbe "atto demagogico ed
avventuristico". La prima scelta da fare è dunque, quella tra
abrogazione e conservazione.
Una risposta adeguata implica una rilettura dell'articolo
68 e soprattutto una rivisitazione dei suoi fondamenti logici.
Essi sono due: l'esigenza di garantire la piena libertà del
lavoro parlamentare senza interferenze indebite ad opera degli
altri poteri dello Stato. Le prerogative contenute
nell'articolo 68 trovano riscontro in istituti simili in tutti
i paesi civili e non suscitarono particolari discussioni
presso l'Assemblea costituente. Tuttavia l'origine storica
dell'articolo 68 è legata ad un'organizzazione statuale oggi
superata. Un tempo i sistemi giudiziari erano legati
all'esecutivo e almeno gli organi promotori dell'azione penale
erano organizzati gerarchicamente in una piramide che al
vertice aveva il ministro della giustizia.
L'immunità si collocava dunque sul crinale che distingueva
il potere legislativo da quello esecutivo, il quale poteva
disporre in qualche modo anche del potere giudiziario. Il
processo è sempre stato uno strumento importante per influire
sulla politica e piegare i liberi Parlamenti. Gli esempi dello
stalinismo e, in certa più limitata misura, del fascismo, sono
eluquenti. Ancora oggi in molti ordinamenti vi è un rapporto
tra esecutivo e promotori dell'azione penale, la quale, non
sempre, come da noi, è obbligatoria, sicché il suo esercizio
implica l'uso di criteri discrezionali, rispetto ai quali la
difesa della funzione parlamentare assume un rilievo più
marcato. Ma la nostra costituzione ha disegnato un sistema di
completa indipendenza della magistratura, garantita da un
organo di autogoverno; di obbligatorietà dell'agire penale, di
garanzie per il diritto di difesa e di accertamento della
verità interne al processo penale. Quest'ultimo poi è stato
recentemente ridescritto, esaltando i princìpi della parità
delle parti, del contraddittorio, della difesa, che dovrebbero
garantire rispetto ad un uso persecutorio del potere
giudiziario.
In contrasto con tali considerazioni, dopo aver
riconosciuto che l'articolo 68 va modernamente valutato sul
crinale del rapporto fra potere legislativo e giudiziario e
non più nel rapporto tra potere esecutivo, si osserva che
ragioni per mantenere le prerogative resistono, tenuto conto
di possibili deviazioni appunto del potere giudiziario, che,
indipendentemente dalla correttezza dei giudici, può essere
eterodiretto o con denunce e offerte di prove finalizzate
esclusivamente alla lotta politica o con campagne di stampa
che, inevitabilmente, esercitano di fatto una influenza sulle
cose giudiziarie. Un contributo alla cautela viene dal timore
della asserita politicizzazione della magistratura e talora di
un possibile individuale protagonismo che potrebbero, più o
meno consapevolmente, spingere ad iniziative o a modalità
istruttorie motivate solo dalla qualità di parlamentare
dell'inquisito. Si sottolinea anche che le garanzie
costituzionali sono destinate ad una lunga durata e devono
preoccuparsi non solo dell'immediato, ma anche di possibili
future situazioni di eccezionalità in cui la stessa vita
democratica può essere messa in pericolo.
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Alla luce di tutte queste osservazioni va riletto
l'articolo 68 della Costituzione. Come è noto esso prevede tre
diverse garanzie:
1) La insindacabilità per i voti dati e le opinioni
espresse dai parlamentari. In questa ipotesi la prerogativa
non opera sul piano processuale, ma su quello sostanziale.
Nessun voto e nessuna opinione espressa nell'esercizio del
mandato parlamentare costituisce reato. Il fondamento della
norma è chiaramente la libertà del parlamentare. Si tratta di
consentirgli l'esercizio della sua funzione che è tipicamente
di parola, senza alcun impaccio che potrebbe derivare dal
timore di persecuzioni penali.
2) L'autorizzazione agli arresti e alle perquisizioni. Qui
oltre alla garanzia della libertà del parlamentare vi è come
fondamento anche l'interesse alla completezza del corpo
legislativo. Se uno o più membri sono in stato di detenzione
si possono, al limite, alterare le maggioranze e
conseguentemente la volontà popolare, quale si esprime
attraverso i suoi rappresentanti. E' da notare che questa
giustificazione non vale per le perquisizioni il cui carattere
invasivo della sfera privata è comunque evidente. Riguardo
alle perquisizioni si è voluto probabilmente salvaguardare il
prestigio, l'onore, la serenità del parlamentare, che si
traduce in prestigio dell'intero Parlamento. Il parlamentare,
poi, potrebbe conservare documenti o cose legate a vicende
politiche di grande riservatezza, il cui uso potrebbe
danneggiare ingiustamente l'azione politica. E' da notare,
quanto agli arresti, che la necessità di assicurare la
completezza dell'organo legislativo non è intesa come un
valore assoluto, tanto che non solo è possibile
l'autorizzazione, ma neppure questa è necessaria nel caso di
arresto in flagranza per reati particolarmente gravi.
Nell'articolo 68, invece, si prevede la necessità
dell'autorizzazione all'arresto anche in caso di condanna
definitiva.
3) L'autorizzazione a procedere, prevista in via generale
per qualsiasi tipo di reato è distinta dalla autorizzazione
agli arresti. Il fondamento della garanzia è esclusivamente la
indipendenza del Parlamento, che si esprime nella libertà del
singolo parlamentare, la quale potrebbe essere turbata o da
un'azione obiettivamente persecutoria della magistratura o da
un collegamento stretto tra il fattoreato e il mandato
parlamentare. La natura politica del comportamento
giustificherebbe una estensione della garanzia già contenuta
nel principio della insindacabilità sia pure in forma
attenuata: garanzia di irresponsabilità sostanziale per i voti
dati e le opinioni espresse; garanzia processuale negli altri
casi, subordinata al giudizio della Camera di appartenenza e
alla durata del mandato.
Le critiche all'articolo 68 non riguardano la vera e
propria insindacabilità; sfumano fin quasi a scomparire per
quanto riguarda l'autorizzazione agli arresti; sono forti per
quanto concerne l'autorizzazione a procedere. E' quindi
soprattutto riguardo a quest'ultima che bisogna fare una
preliminare scelta di campo. Non si tratta soltanto di una
scelta secca tra il mantenere tutto o l'abrogare tutto, ma,
piuttosto, di stabilire l'angolo di visuale, la preoccupazione
politico-legislativa prevalente che consente di scegliere
anche tra varie possibili ipotesi intermedie. Tale scelta di
campo, poi, condiziona anche i possibili ritocchi alle altre
due garanzie. Ad esempio: una eventuale abrogazione integrale
della autorizzazione a procedere potrebbe giustificare una
prudente estensione della insindacabilità anche ad atti
parlamentari non qualificabili facilmente come "voti" o
"opinioni".
In sostanza si tratta di decidere se le garanzie
costituzionali dell'articolo 68 siano "eccessive" e cioè tali
da violare seriamente il principio di uguaglianza, ovvero
giuste così come sono e magari da ampliare in rapporto a
presunte invadenze del potere giudiziario. La speciale
Commissione che ha adottato il testo ora sottoposto al
plenum della Camera ha scelto il primo angolo di
visuale. La revisione dell'articolo 68 fa parte di un disegno
complessivo di correzione di "regole" per intervenire anche
legislativamente
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nella cosiddetta "questione morale", in modo da
rafforzare la prevenzione, scoraggiando la presunzione che la
qualifica di parlamentare possa evitare l'esercizio
dell'azione penale. E' necessario, però, farsi carico delle
esigenze che ancora richiedono la tutela dell'istituto
parlamentare (libertà, completezza, difesa rispetto a
possibili invadenze degli organi giudiziari) stabilendo però
dei punti di equilibrio che non consentano una prassi
sostanziamente violatrice del principio di uguaglianza, in
particolare:
a) impedendo che l'omessa decisione equivalga ad un
rifiuto di autorizzazione;
b) impedendo la dispersione dei mezzi di prova;
c) rendendo eccezione il diniego di autorizzazione
rispetto alla regola della concessione.
Per quanto riguarda il primo comma dell'articolo 68
(insindacabilità) l'unica correzione proposta è di carattere
verbale. Il testo attuale recita che "i membri del Parlamento
non possono essere perseguiti...". L'espressione fa pensare
soltanto al processo penale, mentre la giurisprudenza ha già
inteso l'insindacabilità operante, come è logico, anche in
campo amministrativo e civile: la libertà di espressione del
pensiero e di voto non è limitata soltanto dalla minaccia
penale, ma anche dalle sanzioni disciplinari o dal
risarcimento del danno. Non si innova niente, perciò, ma si
rende più chiaro il testo usando l'espressione "non sono
responsabili".
Nella IX legislatura il lavoro compiuto alla Camera portò
all'approvazione di un testo che includeva
nell'insindacabilità, accanto al "voto" e alle "opinioni",
anche gli "atti", ben si intende, compiuti nell'esercizio
delle funzioni parlamentari. Una tale correzione è stata
suggerita anche in seno alla Commissione speciale costituita
in questa legislatura, ma non sembra opportuna. La
giurisprudenza dà già una interpretazione abbastanza ampia dei
voti e delle opinioni che sono coperti da insindacabilità
anche se espressi in sede diverse dall'edificio del
Parlamento, purché in una funzione istituzionalmente
parlamentare (ad esempio Commissione di indagine). D'altra
parte la categoria degli "atti parlamentari" o è pleonastica o
porterebbe ad un'astensione della garanzia, cioè esattamente
ad un risultato opposto a quello perseguito. In sede
interpretativa, poi, la categoria scatenerebbe incertezze
interpretative e possibili allargamenti. L'introduzione degli
"atti" al primo comma dell'articolo 68 è sostenuta
particolarmente da quanti propugnano l'integrale abrogazione
dell'autorizzazione a procedere, oppure chiedendo di
sostituirla con un vero e proprio giudizio di merito della
Camera di appartenenza sulla sussistenza dell'"atto
parlamentare" introdotto al primo comma.
Ma, sebbene inseriti come correttivo dell'abrogazione
dell'autorizzazione a procedere, gli "atti" del primo comma
potrebbero portare in sede applicativa ad una violazione del
principio di uguaglianza ancora più grave di quella attuale,
per la ragione che è assai più intenso privilegio non essere
mai responsabili di un atto piuttosto che poter fruire della
eventualità di un semplice rinvio del processo.
La seconda soluzione prospettata suppone che quando il
giudice ordinario procede per un fatto di natura parlamentare,
la Camera possa intervenire e - se decide che effettivamente
la natura del fatto lo rende inerente al mandato parlamentare
- pronunciare l'archiviazione. Un tale sistema finirebbe,
però, per creare un abnorme giudice speciale (la Camera di
appartenenza) che pronuncerebbe nel merito, con l'ulteriore
complicazione che, se la Camera non ritenesse l'atto di natura
parlamentare restituendo il fascicolo al giudice ordinario,
resterebbe il dubbio se questi potesse o meno prosciogliere
ritenendo la natura parlamentare dell'atto, creando così un
conflitto con il Parlamento. Se si ritenesse vincolante il
giudizio della Camera si avrebbe come conseguenza la perdita
di due gradi di giurisdizione su un punto di causa decisivo.
Il
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conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale è
viceversa il sistema più limpido per risolvere i contrasti tra
giurisdizione e Parlamento circa l'esistenza o meno della
insindacabilità parlamentare. Ma un tale rimedio è già
presente nell'ordinamento ed è stato già concretamente
esperito.
In conclusione, salva la indicata modifica terminologica, è
bene lasciare intatto il primo comma dell'articolo 68.
Sulla necessità di mantenere il principio
dell'autorizzazione agli arresti vi è un ampio consenso: il
fondamento della guarentigie è particolarmente robusto, perché
le limitazioni della libertà alterano anche la composizione
del Parlamento. Inoltre la possibilità di indebite pressioni
esterne è più marcata nel caso di provvedimenti cautelari sia
per la loro forte incidenza sulla libertà della persona, sia
perché possono essere adottati fin dalle primissime fasi
dell'indagine senza contraddittorio e senza possibilità di
preventiva difesa. Tuttavia va trovato un punto di equilibrio
migliore tra i vari interessi in gioco.
1) L'attuale terzo comma dell'articolo 68 prevede
l'autorizzazione anche per trarre in arresto o mantenere in
detenzione un membro del Parlamento definitivamene condannato.
Il sacrificio del principio di uguaglianza pare su questo
punto eccessivo. La custodia cautelare prima della sentenza
definitiva non è mai obbligatoria e d'altronde l'articolo 27
della Costituzione stabilisce la presunzione d'innocenza. In
tale contesto si comprende che il diniego di autorizzazione
possa far prevalere la garanzia di libertà del Parlamento e il
principio di completezza dell'organo legislativo. Ma quando le
responsabilità sono accertate definitivamente il limite non è
più ammissibile, il fumus persecutionis non è neppure
ipotizzabile. Del resto il sistema attuale è disarmonico: esso
esclude la necessità dell'autorizzazione per l'arresto in
flagranza, che pure è misura cautelare, evidentemente tenendo
conto della consistenza della prova accusatoria, mentre la
prevede per l'esecuzione di sentenza definitiva, che implica
l'applicazione di una pena a seguito di un vaglio completo e
non più discutibile dell'apparato accusatorio. E' del tutto
logico, perciò, abrogare il terzo comma dell'articolo 68.
E' naturale immaginare una legge ordinaria di
accompagnamento di questa riforma costituzionale per prevedere
ipotesi di decadenza dal mandato o di ineleggibilità, senza
che, peraltro, si possa stabilire un automatismo in rapporto
all'esecuzione della sentenza definitiva di condanna o pena
detentiva. Questa, infatti, potrebbe riguardare anche fatti
colposi o addirittura contravvenzionali oppure la pena da
scontare potrebbe essere brevissima o un residuo di antiche
condanne cui erano stati applicati benefici (indulto,
condizionale, eccetera) revocati per qualsiasi ragione.
2) Una questione di grande delicatezza riguarda le
perquisizioni. Esse sono atti, spesso di grande efficacia
probatoria, tipicamente "a sorpresa". Se l'indiziato sapesse
che si verrà nella sua casa per cercare un certo documento ed
egli lo possedesse, non esiterebbe a occultarlo o a
distruggerlo preventivamente. In altri termini una
perquisizione annunciata è destinata a sicuro insuccesso.
Stabilire un obbligo di preavviso equivale a rinunciare alle
perquisizioni. Ma la richiesta di autorizzazione alle
perquisizioni è una forma molto robusta di avvertimento.
Perciò stabilire la necessità di autorizzazione per le
perquisizioni nei confronti dei membri del Parlamento equivale
sostanzialmente ad affermare che i deputati e i senatori non
possono in assoluto essere destinatari di perquisizione.
L'effetto di dispersione delle prove è notevole. La violazione
del principio di uguaglianza grave. Per questo il relatore non
ha mai nascosto la sua preferenza per l'abolizione di questa
autorizzazione. Nella Commissione è peraltro prevalso
l'indirizzo opposto in considerazione del carattere fortemente
invasivo nella sfera privata delle perquisizioni e della loro
potenzialità persecutoria. Peraltro più che conservare la
garanzia costituzionale si potrebbero immaginare intense
cautele nella legge ordinaria, modellate sul meccanismo e sui
limiti già previsti per i difensori dal codice di procedura
penale.
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In ogni caso il testo proposto accetta l'orientamento
maggioritario nella Commissione.
A completamento va aggiunto che non esitendo più
l'obbligatorietà dell'ordine o del mandato di cattura,
l'esclusione dell'autorizzazione alla privazione della libertà
personale va legata ad un altro parametro: con facilità esso è
offerto dai casi in cui è obbligatorio l'arresto in flagranza
per un delitto.
Resta da parlare del punto più delicato, cioè
dell'autorizzazione a procedere vera e propria. Non mancano
coloro che vorrebbero mantenere inalterato il sistema attuale.
Abbiamo già enunciato alcune delle loro motivazioni. Esse
hanno un fondamento nella realtà ma è dubbio che l'antidotto
giusto rispetto ai pericoli lamentati sia un'autorizzazione a
procedere estesa com'è attualmente. A ben guardare, poi, le
preoccupazioni di tanti colleghi sono giuste, ma si dirigono
verso un obiettivo sbagliato. Giustamente essi denuciano il
cinismo di una lotta politica che non esita a dare notizia
sulle prime pagine dei quotidiani delle informazioni di
garanzia o comunque di indagini che per legge dovrebbero
restare segrete. Giustamente essi denunciano riprese
televisive di perquisizioni e di arresti che lasciano
immaginare possibili accordi con gli organi dell'informazione.
Credo, in effetti, che una prassi siffatta, apertamente
illegale perché in contrasto con precise disposizioni di legge
e con il principio costituzionale di presunzione di innocenza,
tanto più dannosa nei confronti dell'uomo politico il cui
patrimonio principale è il consenso della gente, debba essere
fermamente stigmatizzata. La questione, però, non riguarda
soltanto i parlamentari, ma tutti i cittadini. La pena della
gogna è istituto medievale e se il nostro codice penale
prevede come pena accessoria la pubblicazione della sentenza
penale di condanna, ciò significa per un verso che la
notorietà delle accuse ha carattere afflittivo e, per altro
verso, che l'afflizione della notorietà non dovrebbe essere
applicata da organi che non hanno competenza in materia penale
prima che si sia svolto il giudizio. Si tratta di una
questione che investe i diritti umani fondamentali ma che non
c'entra per niente con l'autorizzazione a procedere, la quale
non difende affatto il deputato o il senatore rispetto ai
descritti effetti perversi, ma, anzi, ne amplifica l'occasione
e l'estensione per quel tanto di pubblicità che la richiesta
dell'autorizzazione e la sua discussione comportano. Bisogna
perciò che il legislatore operi in modo da garantire rispetto
della legalità riguardo al segreto istruttorio, ma questo è
discorso diverso.
Analoghe considerazioni si debbono fare quanto
all'affermato rischio derivante dalla cosiddetta
"politicizzazione" dei magistrati. Posto che il fenomeno sia
davvero reale, esso costituirebbe un danno per tutti i
cittadini e non soltanto per i parlamentari e perciò andrebbe
combattuto non solo lo scudo dell'autorizzazione a procedere,
ma incidendo sui meccanismi di carriera dei magistrati e sui
sistemi elettorali relativi agli organi del loro autogoverno.
E' anzi auspicabile, ad avviso del relatore, che siano assunte
iniziative nelle direzioni ora indicate in concomitanza con la
riforma dell'articolo 68 della Costituzione.
Tutto ciò premesso, non si può negare che l'autorizzazione
a procedere conserva ancora oggi un carattere di garanzia
residuale che dovrebbe essere utilizzata soltanto in pochi
casi eccezionali. La riforma deve anche impedire che continui
rinvii della decisione equivalgano al rifiuto di
autorizzazione a procedere ed altresì che il congelamento
delle indagini porti alla dispersione della prova. Per
rispondere alla prima di queste due esigenze è sufficiente
stabilire un termine perentorio entro il quale la Camera deve
adottare la decisione e fissare la conseguenza della mancata
decisione nel venir meno di qualsiasi impedimento al processo.
Questo sistema può essere realizzato o con lo schema
dell'autorizzazione e del silenzioassenso se il procedimento è
bloccato automaticamente per tutto il termine, ma inizia o
riprende alla scadenza del termine se non è intervenuta alcuna
decisione, oppure con lo schema del potere di sospensione
attribuito al Parlamento (nel termine stabilito esso può
ordinare la sospensione
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del procedimento, che peraltro prosegue
indisturbato se e fino a che la sospensione non interviene e
che comunque non trova più alcun impaccio dopo la scadenza del
termine). L'obiettivo di non consentire la dispersione delle
fonti di prova dipende sia dal meccanismo prescelto
(l'attribuzione di un potere di sospensione non blocca le
indagini) sia dal momento iniziale da cui comincia a decorrere
il termine. Nella Commissione speciale si è lungamente
discusso su questo tema. Si potrebbe immaginare una riforma
che fa scattare il meccanismo dell'autorizzazione solo dopo il
compimento delle indagini preliminari. In tal modo potrebbe
essere rinviato il dibattimento, ma nessun elemento di prova
sarebbe disperso. L'ulteriore vantaggio sarebbe che la Camera
di appartenenza avrebbe a disposizione un materiale completo
per valutare seriamente il carattere politico del
comportamento incriminato ovvero l'esistenza di un fumus
persecutionis. L'ulteriore vantaggio sarebbe che molti
parlamentari innocenti, sarebbero rapidamente prosciolti nella
fase delle indagini preliminari e sarebbe così meglio tutelato
il diritto al processo e al rispetto della loro onorabilità.
Oggi la necessità di chiedere l'autorizzazione a procedere
prima delle indagini comporta la difficoltà di raccogliere
anche le prove a discarico e lascia a lungo sul parlamentare
innocente un'ombra che si trasforma in ombra per l'intero
Parlamento. Questo sistema presenta, però, un inconveniente
grave che lo pone in contraddizione con la ratio
dell'istituto. L'autorizzazione a procedere vuole difendere il
parlamentare rispetto a possibili persucuzioni giudiziarie. Ma
la garanzia massima per ogni imputato innocente è la verità e
non abbiamo ancora trovato uno strumento migliore del processo
penale per accertare la verità. Il momento processuale in cui
massime sono le garanzie per l'imputato (contraddittorio,
pienezza di difesa, pubblicità degli atti) è quello del
giudizio, mentre la fase delle indagini preliminari, condotte
da una persona singola e con garanzie minori, è quella dove
più facilmente può dispiegarsi un intento persecutorio.
Collocare perciò l'autorizzazione a procedere al termine delle
indagini preliminari rischia, per un verso, di privare
l'imputato innocente del beneficio di un rapido accertamento
della verità e, per altro verso, di privare il Parlamento di
ogni reale potere di contrasto nei confronti di iniziative
indebitamente invasive in ramo politico. Va anche aggiunto che
in un testo costituzionale si definisce male il momento in cui
si concludono le indagini preliminari, in quanto non è
possibile far riferimento ad un codice che è legge ordinaria e
può esercitare il potere di sospensione. Nel frattempo gli
organi inquirenti possono compiere tutti gli accertamenti
ritenuti utili e persino procedere a giudizio se ciò è
tecnicamente possibile. Ma la Camera può intervenire a
bloccare anche le indagini preliminari ove ne ravvisi
l'opportunità. La flessibilità dell'intervento implica i
seguenti vantaggi:
a) le prime indagini sono sempre compiute, non
essendo immaginabile, anche per semplici ragioni
organizzative, un intervento sospensivo che le anticipi
completamente;
b) il Parlamento potrà intervenire o non
intervenire man mano che le indagini si dispiegano, potendosi
l'intento persecutorio rivelare in momenti successivi alla
semplice registrazione della notitia criminis;
c) il magistrato procedente è stimolato ad una più
grande correttezza, sapendo che il procedimento può essere
arrestato nel caso di compimento di atti non
giustificabili.
Per rafforzare il carattere eccezionale dell'intervento
sospensivo si potrebbe attribuire al parlamentare inquisito il
potere di promuoverlo. A sostegno di questa tesi si osserva
che lui più di ogni altro può essere l'antenna adatta a
percepire l'intento persecutorio e che, d'altronde, egli ha un
diritto al processo che potrebbe essere violato da un blocco
del procedimento. La Commissione ha ritenuto peraltro
prevalenti le osservazioni fatte in direzione opposta: se la
guarantigia è posta a difesa
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del Parlamento e non del singolo, è il Parlamento che deve
assumere in pienezza le sue responsabilità senza attendere
l'impulso del singolo componente, il quale, fra l'altro, si
troverebbe gravato di una responsabilità non adeguata alle
esigenze della sua difesa potendosi interpretare il suo
appello al Parlamento come indizio di colpevolezza.
Onorevoli colleghi, il sistema proposto è naturalmente
perfettibile e può essere anche radicalmente cambiato. La
materia è delicatissima e, controllando gli atti della IX
legislatura, si può verificare quanti cambiamenti,
aggiustamenti ed integrazioni ebbe la proposta di riforma
dell'articolo 68 nei vari passaggi parlamentari. Quel che al
relatore pare certo è che sia decisamente utile una parziale
demolizione dell'autorizzazione a procedere per un maggior
rispetto del principio di uguaglianza, per un rafforzamento
della funzione di prevenzione generale del diritto penale, per
rendere l'istituto più trasparentemente
adeguato alle sole esigenze di tutela del
Parlamento. E' necessario che l'innovazione non sia piccola e
tanto meno soltanto apparente. Il sistema proposto ha
certamente queste caratteristiche fortemente innovative. Non è
poca cosa stabilire un breve termine per la decisione del
Parlamento in mancanza della quale il processo penale non può
avere più alcun disturbo. Già questa innovazione risolve il
problema degli effetti paralizzanti dei rinvii o delle omesse
decisioni. Non è piccola innovazione consentire indagini
preliminari che, come gli operatori pratici ben sanno, sono
efficaci di regola solo nei primissimi giorni in ordine alla
raccolta delle fonti di prova. Occorreranno certamente riforme
anche nel campo della legge ordinaria e dei regolamenti
parlamentari, ma il presupposto di ciò è, prima di tutto, la
riforma dell'articolo 68 della Costituzione.
Carlo CASINI,
Relatore per la maggioranza.
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