| Onorevoli Colleghi! -- Nelle precedenti legislature
molti parlamentari hanno presentato, a partire dagli anni
cinquanta, diverse proposte di legge tendenti ad intervenire
in una materia alquanto delicata, ma che era giustamente
ritenuta meritevole di norme legislative atte a riportare
precise regole in un settore che vede funzionanti sul
territorio nazionale ben quattro case da gioco, senza alcun
supporto legislativo, che ne preveda la presenza e detti i
criteri di controllo della loro gestione.
Infatti queste quattro case da gioco sono operanti, pur in
presenza degli articoli 718 e seguenti del codice penale, che
vietano espressamente il gioco d'azzardo su tutto il
territorio nazionale, senza che vi sia una legge che deroghi
espressamente - come necessario in materia penale! - a questo
divieto.
Per esempio, nella X legislatura furono presentate ben
dieci proposte di legge che poi la X Commissione (Attività
produttive), con un lavoro lungo ed impegnativo, riuscì a
trasferire in un "testo unificato", frutto di ampie
convergenze politiche dovute alla disponibilità ed al
contributo dei parlamentari di tutti i gruppi presenti in
Commissione, sia di maggioranza che di opposizione.
Questo risultato, di per sé indicativo di come una legge
che regolamenti la materia sia da tutti ritenuta necessaria,
deve impegnare il Parlamento a dare una risposta urgente alle
problematiche che l'assenza di una norma legislativa solleva
in una materia delicata com'è appunto il gioco d'azzardo.
Questa convinzione maturò nella X Commissione non
certamente perché quei colleghi fossero dediti al gioco
d'azzardo (è
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certamente vero il contrario!), ma perché l'approfondimento
della materia attraverso un lavoro di ricerca sulla
legislazione vigente in argomento nei Paesi europei e negli
Stati Uniti, unitamente a verifiche dirette in loco, ha
consentito di percepire con chiarezza i problemi insiti nella
paradossale situazione del nostro Paese, in Europa unico Stato
di diritto privo di una legislazione in materia, ma con alcuni
casinò funzionanti!
A questo punto non possiamo non ricordare come su questo
specifico argomento sia stata emanata dalla Corte
costituzionale la sentenza n. 152 del 6 maggio 1985, nella
quale la Suprema Corte dichiara formalmente che: "mentre è
messa in grado di esaminare per la prima volta profili di
legittimità costituzionale che riguardano le case da gioco
aperte nel nostro Paese, non può esimersi dal rilevare che la
situazione normativa formatasi a partire dal 1927 è
contrassegnata da un massimo di disorganicità... Si impone
dunque la necessità di una legislazione organica che
razionalizzi l'intero settore...".
E conclude: "Queste esigenze di organica previsione
normativa su scala nazionale (le quali si fanno valere
soltanto nell'ipotesi che il legislatore voglia mantenere le
deroghe agli articoli 718-722 del codice penale), vanno
soddisfatte in tempi ragionevoli, per superare le
insufficienze e disarmonie delle quali si è detto".
Da questo preciso e chiaro richiamo della Corte
costituzionale discende, in modo inequivocabile, onorevoli
colleghi, che, non avendo il Parlamento ottemperato nei tempi
ragionevoli (sono già trascorsi oltre nove anni!), alla
predisposizione di una "organica previsione normativa su scala
nazionale" - alla cui approvazione è strettamente correlata,
secondo la Corte costituzionale, la possibilità di mantenere
le deroghe agli articoli 718-722 del codice penale -, anche le
attuali quattro case da gioco sono ormai da ritenersi operanti
in un quadro di "insufficienze e disarmonie" legislative non
più accettabili in un momento in cui la chiarezza legislativa
e la trasparenza delle situazioni sono indispensabili, da
parte dei partiti e delle istituzioni (leggi: Ministero
dell'interno), in ordine ad una materia delicata come quella
in questione.
Dalla necessità di regolamentare l'esistente e di sopperire
all'assenza di una legislazione moderna in grado di affrontare
le problematiche del settore, si è mossa la X Commissione
nella precedente legislatura per pervenire ad un testo
unificato che si pone l'ambizioso obiettivo di predisporre una
nuova regolamentazione per moralizzare.
Riteniamo infatti non si possa affrontare una materia tanto
delicata ponendoci solo il problema di mettere al riparo la
situazione esistente dai divieti del codice penale attraverso
l'approvazione di una organica normativa su scala nazionale,
ma anche quello di dare una risposta ai problemi morali e
politici che la enorme diffusione del gioco d'azzardo sul
territorio nazionale pone a tutti.
E' evidente, per le ripercussioni economiche e sociali,
oltreché morali (indubbiamente di grande valenza per i
credenti), del gioco d'azzardo, che il Parlamento è obbligato
ad un intervento legislativo che sia finalizzato anche ad
affrontare le problematiche delle cosiddette "bische
clandestine", una realtà fortemente diffusa su tutto il
territorio nazionale in grado di manovrare, come risulta dalle
ricerche non solo di tipo giornalistico, ma anche di istituti
di ricerca nazionali, diverse migliaia di miliardi, somme che
vengono gestite, normalmente, dalla criminalità organizzata e
reimpiegate in attività criminose di valenza penale molto più
grave (droga, usura, ricettazione, eccetera) rispetto al gioco
d'azzardo clandestino.
E' noto infatti come le bische clandestine siano anche, per
la delinquenza di piccolo-medio spessore, non solo uno
strumento di finanziamento di altre attività illecite, ma
anche mezzo di corruzione e di ricatto che consente di
avvicinare, "spennare" e poi ricattare personaggi importanti e
insospettabili della vita pubblica ai vari livelli, ottenendo
quindi omertà e coperture nell'apparato pubblico attraverso le
quali, spesso, si costruiscono carriere criminali di grosse
dimensioni.
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Noi siamo convinti che una presenza adeguata su tutto il
territorio nazionale di case da gioco pubbliche, previste e
controllate in base ad una normativa rigorosa come quella
della presente proposta di legge, ridurrebbe drasticamente -
anche se non si avrebbe una loro eliminazione totale! - il
fenomeno delle bische clandestine.
Mentre sottolineiamo questa prioritaria necessità di
trasparenza e di moralizzazione di un settore come il gioco
d'azzardo, fenomeno largamente presente in tutti gli strati
sociali del nostro Paese e tenacemente sollecitato dallo
stesso Stato in molti suoi aspetti ("gioco del lotto", che si
rivolge peraltro proprio ai meno abbienti, con probabilità di
vincita decine di volte inferiori che non alla roulette;
"corse dei cavalli", dove si puntano liberamente anche cifre
enormi, con scarsissimi controlli sulla regolarità delle corse
a garanzia dei giocatori; e via via tutti gli altri, dal
Totocalcio all'Enalotto ed alle varie lotterie, tanto che
possiamo ritenere non infondata l'accusa di chi dice: Stato
biscazziere!), ciononostante riteniamo, proprio sulla base
degli accertamenti ed anche delle verifiche in loco
fatte da alcuni deputati della X Commissione nella decima
legislatura, di poter sfatare l'idea della presenza di
fenomeni negativi come droga, prostituzione e mafia
all'interno dei quattro casinò esistenti.
Vi sono certamente stati episodi di corruzioni e ruberie,
ma sono riconducibili non alla struttura in sé, ma alla
presenza di alcuni (fortunatamente pochi!) croupier
disonesti, spesso in accordo con amministratori locali
corrotti: ma questo, onorevoli colleghi, è stato reso
possibile proprio da una precisa responsabilità del Governo e
del Parlamento, che non hanno sino ad oggi ritenuto di
intervenire per regolamentare, con norme di legge adeguate, la
presenza e la gestione di strutture nelle quali ogni giorno
passano cifre enormi, tali sicuramente, in mancanza di severe
regole, da "indurre in tentazione" i più sensibili a questo
tipo di "sirena".
Certamente le case da gioco sono strutture fortemente
promozionali per il turismo e quindi la loro localizzazione
può portare con sé (od anche aumentarli considerevolmente se
già presenti) quei fenomeni negativi che sono tipici dei
centri a forte sviluppo turistico; questo non può impedirci di
regolamentare il settore, ma deve semmai obbligare, come noi
abbiamo fatto nella presente proposta di legge, a tenere ben
evidente il problema al momento della indicazione delle sedi
ove localizzare le nuove case da gioco.
Ma vi sono anche, onorevoli colleghi, precisi motivi di
ordine economico e sociale a sostegno della necessità di
regolamentare, con una adeguata presenza su tutto il
territorio nazionale, le case da gioco.
Come tutti sappiamo, dal 1^ gennaio 1993, sono state
abbattute definitivamente le barriere doganali con gli altri
Paesi europei e quindi si ha la possibilità di circolare
liberamente, non solo come persone ma anche come capitali, tra
i vari Stati. Ebbene, il nostro Paese si presenta con solo
quattro case da gioco, disposte tutte ai confini nord, mentre
è circondato da ben 346 case da gioco presenti negli altri
Paesi europei!
Se pensiamo che con i vincoli che abbiamo dal punto di
vista valutario noi siamo i migliori clienti dei casinò
europei (si organizzano voli aerei appositi verso Malta,
Nizza, Montecarlo, eccetera), sul piano economico-finanziario,
dal 1993, la situazione è peggiorata.
E' ipotizzabile si possa continuare a mantenere una tale
disparità, rispetto agli altri Paesi europei, sia nel numero
che nella localizzazione su scala nazionale, facendo mancare
uno strumento promozionale come questo alla nostra industria
turistica rispetto a quella di altri Paesi nostri
concorrenti?
Noi pensiamo di no!
Ma vi è, a nostro parere, anche un altro motivo, dal punto
di vista economico-sociale, che ci spinge a presentare la
presente proposta di legge.
Infatti, come abbiamo già detto, le case da gioco sono
strutture fortemente promozionali per il turismo, per cui
possono essere positivamente utilizzate per un più
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adeguato sviluppo di aree turistiche che necessitano di
ulteriori incentivazioni.
In effetti l'esperienza europea dimostra che, normalmente,
esse sono localizzate in centri turistici medio-piccoli
perché, oltre ad un riequilibrio territoriale, consentono
maggiori possibilità di controllo dal punto di vista
dell'ordine pubblico rispetto ai centri turistici più
congestionati.
Onorevoli colleghi, la proposta di legge che presentiamo
alla vostra attenzione risponde completamente, a nostro
parere, alle problematiche sottolineate dalla Corte
costituzionale nella ricordata sentenza n. 152 del 1985, in
quanto regolamenta in modo organico su scala nazionale:
1) l'esistenza delle quattro case da gioco già presenti
sul territorio, riconducendole, nei tempi e nei modi più
consoni, ad una normativa di legge comune per tutto il settore
(articolo 1);
2) il coinvolgimento di tutte le regioni attraverso la
previsione di ambiti territoriali comprendenti una o più
regioni, in modo da rendere la localizzazione dei nuovi casinò
la più equilibrata possibile dal punto di vista del
territorio, del numero degli abitanti e delle caratteristiche
socio-economiche degli ambiti regionali interessati (articoli
1 e 2);
3) l'indicazione delle nuove localizzazioni, che in sede
di prima applicazione è fatta direttamente con legge
(trattandosi di una deroga al codice penale, quindi di
competenza del Parlamento), ma con previsione di intervento
delle regioni nelle fasi successive (articolo 2);
4) la gestione, che viene affidata in concessione, da
parte dei comuni destinatari dell'autorizzazione,
esclusivamente a società private, ma con un forte controllo
del Ministero dell'interno attraverso la istituzione, presso
di esso, di un albo nazionale dei gestori e con la previsione
per legge di incisivi controlli sia sulla proprietà che su
altri aspetti societari (articoli 5 e 6). Con questa scelta
viene fatta chiarezza tra il ruolo del comune concedente ed il
momento gestionale, in quanto il comune eserciterà
esclusivamente compiti di controllo sull'attività di gestione
(unitamente all'istituendo "Comitato di coordinamento e di
vigilanza" di cui all'articolo 10), per cui non vi sarà alcuna
compromissione degli amministratori locali come
controllori-controllati (vedi frequenti casi di corruzione
avvenuti nei nostri casinò a gestione pubblica), realizzando
quindi la massima trasparenza;
5) criteri di gestione molto precisi e severi che, con
l'accoglimento di suggerimenti di esperti del settore,
consentono di addivenire ad una gestione formalmente e
sostanzialmente corretta, impedendo o rendendo molto
improbabili fatti penalmente perseguibili (articoli 7 e
14);
6) una equa ripartizione degli utili che, coinvolgendo
direttamente un ampio numero di enti locali, tutte le regioni
(e, attraverso esse, tutti i comuni italiani), nonché il
Ministero dell'interno, consente quella perequazione, in tema
di distribuzione dei proventi, che la Corte costituzionale
richiama in modo preciso nella sua sentenza (articolo 8).
Questo darà la possibilità di portare nelle casse pubbliche
(dello Stato, delle regioni e dei comuni) alcune centinaia di
miliardi all'anno, cosa che in questo momento di difficoltà
per la finanza pubblica è certamente importante. Verrà inoltre
rilanciata l'attività turistica di importanti aree del Paese,
con notevoli benefìci per l'occupazione diretta (le quattro
case da gioco esistenti hanno circa 2.600 dipendenti!) e
indotta in questo settore determinante per l'economia della
nostra nazione;
7) norme molto severe per un controllo permanente sulla
gestione, attraverso l'istituzione, presso il Ministero
dell'interno, di:
un Comitato di coordinamento e di vigilanza (articolo
10);
un nucleo speciale di polizia (polizia dei giochi), alle
dipendenze di una istituenda Direzione centrale per il
controllo degli ippodromi e delle case da gioco (articolo
13).
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Il complesso di queste norme è certamente l'unica risposta
valida per fare sì che le case da gioco non possano in alcun
modo essere utilizzate per aspetti che potrebbero essere
motivo di forte preoccupazione, come riciclaggio di denaro
sporco, tentativi di penetrazione mafiosa o camorristica nella
gestione, eccetera.
Per quanto attiene al numero delle case da gioco da
ammettere all'esercizio, è da ricordare la necessità
costituzionale di una equilibrata presenza su tutto il
territorio nazionale, per cui il numero di dodici nuove
autorizzazioni annuali (di cui alcune in alternanza periodica
fra due comuni) e 3/4 stagionali, è da ritenersi
accettabile.
Un esempio illuminante, per valutare questo aspetto, può
venire dall'Austria che, pur avendo meno abitanti ed anche
meno potenziale economico della Lombardia, ha sul proprio
territorio ben 11 casinò!
Certo la localizzazione delle nuove case da gioco,
specialmente in aree già ad alto tasso di criminalità e quindi
con possibili effetti incentivanti dovuti alla loro presenza,
richiede una particolare attenzione,
per cui su questo aspetto, come su tutto il resto della
materia, il Ministero dell'interno, che nel passato ha
brillato, inspiegabilmente per certi versi e comprensibilmente
per altri, per l'azione frenante della sua struttura
burocratica, dovrà dare al Parlamento un contributo doveroso,
essenziale e deteminante.
Onorevoli colleghi, a conclusione di questa relazione,
vogliamo sottolineare nuovamente l'esigenza e l'urgenza di
approvare in tempi rapidissimi una moderna e severa
legislazione in materia:
per adeguare il nostro Paese agli altri Stati di
diritto;
per presentarci in Europa in una situazione analoga a
quella degli altri Paesi;
per dare rigorosi strumenti di controllo oggi
inesistenti.
Insomma per fare un'opera di trasparenza e di
moralizzazione in un settore in cui questi aspetti sono
estremamente necessari, ma sino ad oggi inesistenti!
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