Onorevoli  Colleghi! -- Scopo della presente proposta
  di legge è la predisposizione di un testo che avesse di mira
  l'obiettivo essenziale del recupero della certezza del
  diritto, attraverso l'accertamento dei diritti collettivi
  eventualmente ancora esistenti, la legittimazione delle
  situazioni pregresse, la previsione di un adeguato sistema di
  pubblicità.
    Naturalmente, la riflessione è partita dall'analisi del
  quadro normativo promanante dalla nota legge 16 giugno 1927,
  n. 1766, avente ad oggetto "riordinamento degli usi civici" e
  dal successivo regolamento di attuazione 26 febbraio 1928, n.
  332.
    Occorre premettere la generale distinzione tra usi civici e
  diritti di promiscuo godimento su terre aliene, cioè di
  proprietà di privati, e su terre di proprietà demaniale,
  comunale o di altri enti collettivi, dalla quale scaturisce
  una radicale differenza di trattamento giuridico in ordine
  alla disponibilità del fondo che ne è gravato.
    L'appartenenza alla prima categoria infatti, comporta
  l'alienabilità a qualsiasi titolo del terreno gravato, anche
  prima dell'affrancazione del canone livellario, data la natura
  essenzialmente privatistica di quest'ultimo: in tal caso,
  ovviamente, l'alienazione non riguarderà la piena proprietà,
  ma la proprietà con lo specifico gravame enfiteutico, che il
  cessionario potrà affrancare in ogni tempo.
    Per contro, l'inerenza dell'uso civico a terreni di
  proprietà pubblica, alla luce della citata legge n. 1766 del
  1927, determina una sistemazione giuridica, che ha dato luogo
  a quattro tipi fondamentali di  status  dei terreni in
  oggetto:
      1) terreni non assegnati a categoria;
      2) terreni assegnati alla categoria A) (articolo 11,
  lettera  a)  e articolo 12);
 
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      3) terreni assegnati alla categoria B) (articoli 11,
  lettera  b),  13, 19, 20 e 21);
      4) terreni la cui occupazione è stata già legittimata
  (articoli 9 e 10).
    Vediamo in sintesi il regime giuridico dei tipi così
  individuati.
    Ebbene solo i terreni di cui al quarto tipo, che
  costituiscono quantitativamente la minoranza, possono formare
  oggetto di commercio giuridico; trattasi di fondi già
  appartenenti ai Comuni per proprietà o per avvenuta
  liquidazione degli usi civici, la cui occupazione da parte
  degli occupatori abusivi è stata legittimata con l'imposizione
  di un canone di natura enfiteutica: essi sono liberamente
  alienabili anche prima dell'affrancazione del canone, avendo
  il rapporto enfiteutico natura esclusivamente privatistica.
    I terreni di cui al primo tipo, quelli non assegnati a
  categoria, sono assolutamente inalienabili ed inusucapibili
  prima dell'assegnazione a categoria: infatti è pacifico in
  dottrina ed in giurisprudenza che la preventiva assegnazione a
  categoria condiziona il potere autorizzatorio, e si è
  conseguentemente affermato che in tutti quei casi in cui sono
  state rilasciate autorizzazioni al mutamento di destinazione o
  all'alienazione a prescindere dalla preventiva assegnazione a
  categoria, i relativi atti sono affetti da nullità
  assoluta.
    Ciò perché l'assegnazione a categoria, nello spirito della
  legge n. 1766 del 1927, serve a deterrninare se il terreno
  deve essere destinato ad usi non agricoli, oppure al riparto
  ed alla assegnazione in enfiteusi ai coltivatori diretti.
    I terreni della categoria A, a destinazione boschiva e
  pascoliva restano inusucapibili, mentre sono alienabili con
  autorizzazione regionale (v., ad esempio, gli articoli 6 e 7
  della legge della regione Abruzzo n. 25 del 1988); i terreni
  della categoria B, a destinazione agricola vengono ripartiti
  tra le famiglie di coltivatori diretti, con assegnazione in
  enfiteusi - però di diritto pubblico - e con obbligo di
  migliorie e di corresponsione di un canone: questi ultimi
  terreni, oltre che inusucapibili, sono alienabili e divisibili
  solo dopo l'affrancazione.
    Non vi è chi non veda quanto priva di riscontro nella
  realtà effettuale sia la configurazione giuridica prospettata,
  riferita ad economie pre-industriali, se non addirittura
  curtensi, e quale formidabile ostacolo alla certezza del
  diritto e del traffico giuridico costituisca il permanere
  irrisolto di tali situazioni di incerta proprietà: infatti,
  nella quasi totalità dei casi, quei terreni sono da tempo
  immemorabile, o quanto meno dal periodo immediatamente
  successivo al secondo conflitto mondiale, non più utilizzati a
  vantaggio di collettività o di enti variamente denominati, dei
  quali tutti il comune oggi può definirsi l'ente esponenziale,
  ma sono posseduti  animo domini  da privati, che se li
  sono trasmessi iure successionis nell'ambito familiare, o che
  li hanno negoziati con terzi di buona fede.
    In altri casi, quei terreni sono stati inseriti nei piani
  regolatori comunali in zone a destinazione edificatoria e su
  di essi sono stati costruiti, in virtù di legittime licenze o
  concessioni edilizie, singoli edifici o interi quartieri
  residenziali.
    Però a causa della loro peculiare natura di proprietà
  pubblica in senso lato, tutti gli atti e i negozi giuridici,
  ad essa inerenti, sono affetti da invalidità che, la si
  qualifichi nullità o inefficacia di varia natura, è
  formalmente insanabile anche con il decorso del tempo.
    Tale invalidità viene a stravolgere, proprio in nome degli
  interessi collettivi, le legittime aspettative giuridiche e
  socioeconomiche della popolazione: infatti, recenti
  provvedimenti dei commissari per la liquidazione degli usi
  civici hanno dichiarato la natura civica di rilevanti
  estensioni di terreno, oggi interessate da insediamenti
  abitativi di edilizia economica e popolare, con il risultato
  aberrante di privare del diritto di proprietà dell'abitazione
  migliaia di cittadini, e ciò in nome di un obsoleto diritto di
  titolarità civica, che si ritorce contro quelle popolazioni
  che, secoli addietro, ne beneficiavano per usi consoni
  all'economia ed all'assetto sociale di quei tempi e che oggi
  si vedono frustrate nel diritto alla casa, di gran lunga il
  più importante nella società contemporanea, dopo quello di
  libertà.
 
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    Non mi pare azzardato affermare che si tratta del caso più
  eclatante nel quale al nominalismo giuridico di tutela degli
  interessi collettivi, fa riscontro uno stato di confusione e
  di incertezza che penalizza proprio quegli interessi, rendendo
  precario l'esercizio del diritto di proprietà e confliggendo
  con le esigenze di sviluppo economico e sociale.
    Né vale obiettare che il formale mantenimento delle
  descritte situazioni di proprietà o di godimento collettivo,
  pur ammettendosene l'obsolescenza sul piano effettuale,
  varrebbe a scongiurare il pericolo di un uso indiscriminato ed
  abusivo del territorio: infatti queste esigenze di tutela
  vengono pienamente soddisfatte, nel diritto moderno, con
  l'imposizione legislativa di vincoli allo sfruttamento del
  territorio e dell'ambiente (v. legge Galasso n. 431 del 1985)
  o con una rigorosa disciplina dello  ius aedificandi  (v.
  legge n. 47 del 1985), e non già con il permanere
  dell'antistorica attribuzione di estese superfici del
  territorio nazionale a non ben precisate, e di rado
  definitivamente accertate, situazioni di proprietà o di
  godimento collettivo, peraltro non più esercitate.
    In tale stato di cose, le norme alla cui illustrazione sono
  dirette queste note, mirano innanzi tutto a conseguire un
  censimento il più possibile completo degli usi civici
  esistenti, poi a definire in breve tempo le procedure in
  corso, infine a regolarizzare le situazioni nelle quali, ad un
  cessato esercizio dell'uso civico, fa riscontro una situazione
  di proprietà non ancora piena, stante la imprescrittibilità
  del diritto civico, il tutto con l'obiettivo finale, come
  dicevo, del recupero della certezza del diritto.
    La proposta di legge è divisa in due capi.
    Il primo è composto da cinque articoli che fissano i
  princìpi generali, le competenze regionali, la classificazione
  e utilizzazione delle terre civiche, le pianificazioni
  territoriali, la definizione delle procedure pendenti e,
  soprattutto la procedura della dichiarazione di esistenza
  degli usi civici.
    L'articolo 1 conferma le attribuzioni regionali in materia,
  definisce i beni civici
  e conferma che essi sono soggetti a regime di inalienabilità
  ed imprescrittibilità, vincolati alle destinazioni stabilite
  dai piani.
    L'articolo 2 conferma le competenze regionali di cui al
  decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977.
    L'articolo 3 stabilisce innanzi tutto il capovolgimento
  della nota presunzione semplice di demanialità civica, sulla
  quale si fonda sin dalla legge 12 dicembre 1816 sanzionata da
  Re Ferdinando I delle Due Sicilie, il dogma
  dell'inalienabilità e dell'imprescrittibilità, e introduce il
  fondamentale principio della dichiarazione di esistenza degli
  usi civici, alla quale sono tenuti entro un anno dalla data di
  entrata in vigore della legge tutti quei soggetti che
  affermano di vantare un diritto civico su terreni di proprietà
  non privata (per i quali ultimi l'articolo 7 stabilisce la
  definitiva liquidazione degli usi civici).  Corollario
  imprenscindibile della procedura descritta nei successivi
  commi dell'articolo è la conseguenza che decorso il suddetto
  termine annuale rimane estinta ogni azione diretta ad ottenere
  il riconoscimento dei diritti medesimi: infatti con tale norma
  si intende fissare un termine finale alla possibilità di
  accertamento dell'esistenza di usi civici.  Va notato che la
  procedura conseguente alla dichiarazione di esistenza per
  l'ipotesi di contenzioso prevede l'intervento in via
  giurisdizionale del pretore, e del tribunale in sede di
  gravame, territorialmente competenti, restituendo così la
  cognizione del giudice naturale alla materia.
    Ai fini pubblicitari la dichiarazione di esistenza deve
  essere registrata con imposta fissa e trascritta nella
  conservatoria dei registri immobiliari e volturata presso
  l'UTE competente.
    L'articolo 4 stabilisce il divieto di promuovere
  accertamenti d'ufficio degli usi civici, dall'entrata in
  vigore della legge accertabili solo con la dichiarazione di
  esistenza e contestualmente l'imposizione del termine
  perentorio di due anni per la definizione dei procedimenti in
  corso presso gli uffici commissariali, pena la loro
  estinzione.
 
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    L'articolo 5 impone che i piani territoriali debbano tenere
  conto della destinazione di uso civico delle terre che ne
  risultano gravate.
    Il capo II composto di otto articoli disciplina lo
  scioglimento delle promiscuità, la liquidazione degli usi
  civici su proprietà privata, la legittimazione delle
  situazioni pregresse, sia nella forma della convalida delle
  occupazioni abusive che in quella dell'affrancazione dei
  canoni enfiteutici.
    L'articolo 6 detta norme per lo scioglimento delle
  promiscuità tra i vari enti che sono promiscuamente titolari
  di diritti di civico godimento.
    L'articolo 7 dichiara estinti i diritti di uso civico
  gravanti su terreni di proprietà privata.  In sostituzione crea
  il diritto del titolare alla corresponsione di una indennità e
  ne determina le modalità di calcolo e l'ammontare.
    L'articolo 8 convalida gli atti nulli stipulati dai comuni
  e dagli altri enti titolari e trascritti anteriormente al 1^
  gennaio 1994.
    L'articolo 9 consente la legittimazione delle occupazioni
  abusive, purché durino nel complesso da almeno dieci anni; fa
  divieto di legittimazione per i terreni ubicati in zone
  vincolate ai sensi della legge Galasso; riapre la sanatoria
  per i fabbricati costruiti sui terreni occupati
  abusivamente.
    L'articolo 10 fissa le procedure per la legittimazione
  assicurando celerità e certezza attraverso il silenzio
  assenso, la pubblicità delle definizioni, il ricorso al
  pretore.  Stabilisce inoltre che la legittimazione si effettui
  mediante atto notarile da registrarsi ad imposta fissa e in
  esenzione INVIM, da trascriversi e volturarsi presso gli
  uffici competenti, con effetto sanante di tutte le invalidità,
  relative ai titoli precedenti, derivanti dalla natura civica
  dei terreni: in sostanza la semplice trascrizione dell'atto di
  legittimazione, senza altre condizioni, produce l'effetto
  sanante di cui al comma 6 dell'articolo 2652 del codice
  civile.
    L'articolo 11 determina i criteri per il calcolo del
  canone, fissando diversi parametri di calcolo a seconda che si
  tratti di terreni agricoli o non agricoli; stabilisce che il
  canone può essere affrancato moltiplicandolo per 15.
    L'articolo 12 convalida gli atti di divisione, alienazione
  e cessione a qualunque titolo di terreni quotizzati assegnati
  in enfiteusi, viziati per mancata affrancazione, la quale
  ultima viene consentita anche in assenza di migliorie,
  moltiplicando per 15 il canone enfiteutico.
    L'articolo 13 è norma finale di chiusura abrogativa di
  tutte le disposizioni incompatibili con la presente legge e
  contiene delega di potestà regolamentare attuativa al
  Governo.