Onorevoli Colleghi! -- La questione della convivenza tra
  persone di etnia, cittadinanza, razze diverse è una delle più
  complesse e difficili di questa fine di secolo in tutte le
  grandi democrazie industriali.  Le difficili condizioni di vita
  e di lavoro in cui versano molti degli immigrati nel nostro
  Paese richiedono interventi urgenti, sul piano dello  status
  giuridico, dei rapporti di lavoro, dell'assistenza
  sanitaria, della previdenza, della casa.  Ciò nonostante, non
  riteniamo inutile, né prematuro, porre fin da oggi il problema
  del riconoscimento dell'elettorato attivo e passivo per tutti
  gli stranieri e gli apolidi residenti in Italia da almeno tre
  anni.  In alcuni Paesi nord europei la questione è stata
  affrontata e risolta da anni, con
  risultati ed effetti per lo più giudicati molto positivi.  In
  altri Paesi la questione è dibattuta da molto tempo (Francia,
  Germania), ma si sono ormai consolidate resistenze culturali,
  politiche e persino psicologiche, che noi possiamo ancora
  prevenire.  In Italia questa "riforma elettorale" non promette
  infatti vantaggi unilaterali a nessuna forza o schieramento
  politico, né l'immigrazione ha raggiunto proporzioni tali da
  provocare i timori - altrove diffusi - di una  deminutio
  di  status  e di potere per gli autoctoni.  Peraltro,
  riconoscendo a tutti gli abitanti di una città o di una
  provincia il diritto di eleggere e di essere eletti, ne verrà
  sostanzialmente modificata la condizione dell'immigrato.  Gli
  immigrati infatti saranno soggetti titolari di
 
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  diritti, e non semplice oggetto di attenzioni (diffidenti o
  solidali, ostili o caritatevoli).
    E' segno di lungimiranza prendere atto del fatto che il
  futuro ci prospetta città plurietniche e plurilinguistiche, in
  cui il diritto all'autogoverno - se non vuole perdere di
  significato - deve essere riconosciuto agli abitanti (cioè ai
  residenti), a prescindere dalla nascita e dalla cittadinanza.
  Più in generale, deve essere sottoposto a verifica il confine
  che separa il catalogo dei diritti che la Costituzione
  riconosce a "tutti" dal catalogo dei diritti riservati ai
  "cittadini".
    1. - Per riconoscere alcuni diritti elettorali agli
  stranieri residenti in Italia, è indispensabile perseguire la
  via della revisione costituzionale.  A tale conclusione si
  giunge per una pluralità di ragioni:
        a)  per il tenore letterale del primo comma
  dell'articolo 48 ("sono elettori tutti i cittadini..."), e per
  il coordinamento logico che si riscontra tra questa norma e
  quella immediatamente successiva (articolo 48, secondo comma)
  che definisce le caratteristiche generali del voto (in tutte
  le sue espressioni "politiche", ivi comprese - ovviamente - le
  elezioni amministrative");
        b)  per la scelta operata nell'articolo "simmetrico"
  al 48 - l'articolo 51, che tratta dell'elettorato passivo - di
  esplicitare l'unica eccezione ammessa al generale principio
  secondo cui l'accesso agli uffici pubblici e alle cariche
  elettive è riservato ai soli cittadini (articolo 51, secondo
  comma);
        c)  per la generale distinzione (ancorché non sempre
  comprensibile: si veda ad esempio l'articolo 18) operata dal
  costituente tra i diritti riconosciuti a "tutti" (esempio:
  articoli 19, 21, 24, 32, 34, 36, eccetera) e quelli riservati
  solo ai cittadini (si vedano, oltre ai citati articoli 48 e
  51, gli articoli 49 e 50); la distinzione appare
  particolarmente chiara in ordine ad alcuni "doveri
  costituzionali" (si vedano rispettivamente l'articolo 53 e gli
  articoli 52 e 54).
    Una prova indiretta del fondamento di tali ragionamenti la
  deriviamo del resto dai precedenti legislativi in materia
  (disegno di legge del senatore Minocci, sul finire della VI
  legislatura; proposta di legge dell'onorevole Foschi,
  nell'VIII, e nella IX), tutti di rango costituzionale.
    2. - Una scelta politica e costituzionale di grande rilievo
  riguarda il nesso tra elettorato attivo ed elettorato passivo,
  e cioè tra l'articolo 48 e l'articolo 51.  I precedenti
  legislativi già richiamati sono univoci nell'affrontare solo
  il problema dell'elettorato attivo, probabilmente a causa
  della difficoltà di risolvere le intricate questioni che
  deriverebbero dall'attribuzione di cariche "politiche", e di
  funzioni statali, a non-cittadini.  La decisione di muoversi in
  direzione opposta ha però, a nostro avviso, due
  giustificazioni "forti":
        a)  se l'obiettivo è quello di riconoscere pari
  diritti e dignità a tutti gli abitanti di un comune o di una
  provincia, non si può ipotizzare una soluzione tecnica che
  mantenga i residenti non-cittadini in uno stato di "minorità";
  al limite, sarebbe più coerente rimanere con la situazione
  attuale, che ha evidenti motivazioni storiche alle spalle.
  D'altra parte la Costituzione prevede una differenziazione dei
  presupposti per l'elettorato attivo e quello passivo (la quale
  dunque è possibile, in via di principio) solo per i giovani
  che, considerati sufficientemente "maturi" per scegliere, non
  sono però considerati "all'altezza" dei compiti della
  rappresentanza: è evidente che, adottando per i non-cittadini
  una soluzione così squilibrata, mostreremmo implicitamente una
  convinzione del tutto contraddittoria con le idee e gli
  obiettivi dai quali muove la presente proposta di legge
  costituzionale;
        b)  la necessità di riconoscere il diritto di
  accesso alle cariche elettive a tutti i residenti in un
  determinato spazio locale appare del resto con chiarezza se si
  riflette al processo che sta investendo le città europee (e
  forse tutte le metropoli del pianeta); i flussi migratori sono
  sempre più rapidi, massicci e irregolari; per una pluralità di
  ragioni (non tutte riconducibili allo schema classico della
  emigrazione-immigrazione) le città stanno rapidamente
 
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  acquistando la fisionomia di comunità plurinazionali,
  plurilinguistiche e plurietniche; si tratta allora di prendere
  sul serio questa sfida, questa modificazione profonda del
  concetto stesso di città e di comunità locale; ne deriva
  ovviamente che l'autogoverno locale non potrà che essere
  l'autogoverno dei residenti, e cioè di chi concretamente abita
  un determinato spazio, a prescindere dal proprio  status
  civitatis.
    3. - Non possiamo però ignorare le preoccupazioni che
  sono all'origine delle proposte limitate al solo elettorato
  attivo. Né possiamo sottovalutare l'intreccio profondo (anche
  dal punto di vista culturale) che oggi lega determinate
  funzioni dello Stato, e determinati diritti e doveri dei
  singoli, proprio al "patto di cittadinanza".  Realisticamente
  ci sembra allora di poter proporre per i residenti
  non-cittadini l'accesso all'elettorato attivo e passivo
  limitatamente alla dimensione regionale e locale, ammettendo
  che - in questa fase storica - non è proponibile uno
  scardinamento radicale del nesso tra cittadinanza ed
  elettorato politico.  Proprio per questo, anziché una revisione
  del testo degli articoli 48 e 51 della Costituzione, ne
  proponiamo una integrazione, con apposita norma costituzionale
  (articolo 6).
    E vero che anche il sindaco o il consigliere regionale è
  titolare di funzioni statali, ma queste incidono in misura
  assai minore sui fondamentali attributi dello Stato (regole
  costituzionali, "potere estero" e militare, diritti e libertà
  fondamentali dei cittadini, eccetera).
    4. - Problemi molto minori emergono circa i requisiti
  necessari per riconoscere al non-cittadino i diritti
  elettorali.  La proposta, recentemente avanzata in Gran
  Bretagna, di legare il diritto di voto al pagamento di una
  tassa comunale, non ci sembra praticabile nel nostro sistema;
  d'altra parte si rischierebbe il rilancio di un'antistorica
  logica discriminatoria, che fa dipendere lo  status  dei
  singoli dalla loro capacità contributiva.  I requisiti
  necessari possono dunque essere la residenza, stabilita da un
  certo numero di anni, e la maggiore età.  Gli unici problemi
  che restano da chiarire sono:
        a)  il periodo minimo per cui deve essere protratta
  la residenza (nei precedenti
  già richiamati si è sempre parlato di cinque anni, ma - in
  relazione al recente incremento delle immigrazioni nel nostro
  Paese, e all'ancor più recente processo di loro
  "regolarizzazione" - si può pensare di ridurre il termine a
  tre anni);
        b)  se il periodo minimo si debba intendere in
  relazione alla residenza nel comune (o nella provincia) in cui
  si intende esercitare il diritto di voto, od alla residenza
  nel territorio della Repubblica: la seconda ipotesi sembra la
  più logica, per analogia con gli effetti dello  status
  civitatis  che si vogliono equiparare con l'articolo 6 della
  presente proposta di legge costituzionale;
        c)  la nozione di "maggiore età", che deve essere
  riferita alla legislazione italiana, per evitare situazioni di
  disparità in relazione alle differenti legislazioni dei paesi
  di provenienza.
    5. - Nella medesima ottica, ci sembra necessario provvedere
  alla revisione della formulazione di alcune altre disposizioni
  costituzionali, in modo da ampliare il catalogo dei diritti e
  delle libertà fondamentali che l'ordinamento riconosce a
  "tutti" (e non solo ai "cittadini").  Proponiamo dunque che la
  libertà di riunione (articolo 17), la libertà di associazione
  (articolo 18), la libertà di associarsi in partiti politici
  (articolo 49) ed il diritto di presentare petizioni alle
  Camere (articolo 50) siano garantite a "tutti".  Resta aperto,
  perché ben più complesso, il problema dell'articolo 16, primo
  comma (libertà di circolazione), che comprende in sé due
  "libertà" di diverso grado e intensità: la libertà di entrare
  (e dunque di soggiornare) nel territorio della Repubblica, e
  la libertà di circolare al suo interno; è evidente che, per il
  non-cittadino, si tratterebbe di affermare solo la seconda
  "libertà".
    Non è rilevante, infine, ai fini del ragionamento che
  stiamo svolgendo, il fatto che finora sia stata data una
  interpretazione molto larga e tollerante delle norme
  costituzionali che proponiamo di modificare: il problema è
  infatti proprio quello di passare da una situazione di
  "tolleranza" ad una caratterizzata da diritti garantiti a
  tutti, senza discriminazioni.