| Onorevoli Colleghi! -- Lo stato di congestionamento
dei nostri centri urbani, delle arterie di collegamento tra le
periferie ed il centro e tra le periferie e l' hinterland
dei capoluoghi, i tassi di inquinamento atmosferico ed
acustico con cui siamo costretti a convivere, l'alto costo
sociale in termini di perdite di vite umane dovute ad
incidenti della strada, i costi economici di una mobilità
caotica e spesse volte forzata, nonché il peggioramento della
qualità della vita ed il degrado del nostro patrimonio
artistico, sono elementi che fotografano meglio di tante
analisi lo stato dei trasporti nel nostro Paese ed in
particolare lo stato di inefficienza del trasporto pubblico
locale. Questo risultato
catastrofico, con punte di vera e propria paralisi del
trasporto locale, è il frutto di decenni di politiche che
hanno privilegiato da una parte il trasporto privato
individuale, considerando il trasporto pubblico locale come un
sistema residuale, al servizio di esigenze di mobilità non
altrimenti realizzabili, dall'altra uno sviluppo urbano
spontaneo e caotico, senza strutture e senza regole se non
quelle di un mercato speculativo, al di fuori di un sia pur
minimo progetto di sviluppo urbano. Ma, nella stragrande
maggioranza dei casi, anche quando lo sviluppo delle aree
urbane è stato regolato, spesso i risultati sono stati
contraddittori. Come rileva la Commissione delle Comunità
europee nel suo libro
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verde sull'ambiente urbano, "Le rigide politiche di
zonizzazione attuate negli ultimi decenni, che hanno portato
alla completa separazione delle diverse aree e al conseguente
sviluppo di enormi periferie residenziali, hanno stimolato nel
contempo il traffico di pendolari che è alla base di molti
degli attuali problemi ambientali delle aree urbane".
La conseguenza di tali scelte è che nel giro di un
ventennio la mobilità su mezzo individuale nel trasporto
urbano è passata dal 53 per cento al 73 per cento e quella
collettiva è caduta dal 17 per cento al 7 per cento, con una
forte accelerazione del fenomeno nell'ultimo quinquennio. Un
altro dato può chiarire lo squilibrio che caratterizza il
nostro sistema dei trasporti: il numero delle autovetture per
ogni chilometro di strada in Italia è pari a 90, contro le 60
del Regno Unito, le 48 della Germania e le 25 della
Francia.
Questa è la realtà strutturale con cui ci si deve
confrontare quando si affronta il problema del trasporto
locale. Una realtà che denuncia politiche sbagliate,
inadeguatezze strutturali, progettuali ed organizzative.
Questo, con le dovute ma scarse eccezioni, è il quadro di
riferimento del trasporto pubblico locale, nei confronti del
quale dopo l'ormai remota legge 10 aprile 1981, n. 151, non si
è più intervenuti se non con provvedimenti casuali,
frammentari e caotici, al di fuori di una qualsiasi logica di
programmazione e di integrazione dei vari sistemi di trasporto
collettivo e privato. Senza dilungarci sull'analisi dei
singoli provvedimenti, si può inoltre affermare che gli stessi
spesso non sono stati supportati da adeguate risorse
finanziarie e da efficaci sistemi di controllo e di
responsabilizzazione dei soggetti istituzionali e gestionali a
vario titolo coinvolti.
Si è venuto così determinando un sistema di servizi
altamente inefficiente ed inefficace e con costi comunque
elevati per i bilanci dello Stato, degli enti locali e dei
singoli cittadini; basti pensare che le famiglie italiane nel
1990 hanno sopportato un costo pari a 96.536 miliardi di lire,
per l'esercizio di autovetture e motocicli.
I governi succedutisi negli ultimi anni hanno inoltre
ritenuto, per il raggiungimento di obiettivi di bilancio
statale poi regolarmente disattesi, di doversi sempre più
"defilare", rinviandone nel contempo la riorganizzazione,
dall'impegno di sostegno e di rilancio del settore, per quanto
riguarda sia i costi di esercizio sia gli investimenti. Per il
1993 le risorse destinate dalla legge finanziaria al ripiano
dei costi di esercizio era stato fissato a 4.764 miliardi,
mantenendolo quindi agli stessi livelli del 1992, senza gli
incrementi del tasso di inflazione programmato. Le previsioni
attestano un disavanzo di esercizio delle imprese del settore
di circa 7.500 miliardi, cioè di oltre 2.700 miliardi
superiore rispetto a quanto stanziato. Tale debito andrà
quindi ad aggiungersi agli oltre 7.700 miliardi di disavanzi
pregressi già maturati tra il 1987 e il 1991. Il settore
risulta quindi gravato da un macigno di quasi 11.000 miliardi,
che a sua volta genera ulteriori oneri, a fronte del quale il
Governo in carica ha varato un decreto recante un contributo
straordinario pari a 380 miliardi, per parziale copertura dei
disavanzi del periodo compreso tra il 1987 ed il 1991. In tali
cifre è racchiusa tutta l'inadeguatezza di tali provvedimenti
e delle scelte politiche che li sostengono.
Anche sul versante degli investimenti, indispensabili per
il mantenimento dell'efficienza dei servizi e, problema non
secondario, per la continuità produttiva ed occupazionale
delle aziende produttrici e dell'indotto, la legge finanziaria
già per il 1993 aveva bloccato i mutui per un limite di
impegno di 175 miliardi in base al decreto-legge 13 maggio
1991, n. 151, convertito, con modificazioni, dalla legge 12
luglio 1991, n. 202, che le regioni avrebbero potuto contrarre
per investimenti per un valore di circa 1.200 miliardi. Il
risultato è che, oltre al degrado progressivo e allarmante dei
parchi aziendali e delle infrastrutture, è in pericolo, ormai
più che reale, l'occupazione di circa 15 mila addetti e
l'esistenza stessa di molte imprese. A questo quadro va
inoltre aggiunto il degrado e l'annunciato abbandono della
rete locale delle ferrovie dello Stato e delle
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ferrovie in concessione ed in gestione commissariale
governativa. E' del tutto evidente che la risposta alle
inefficienze e agli sprechi, che in molti casi hanno
caratterizzato la gestione del trasporto pubblico, non può
essere individuata nei tagli indiscriminati e nei
provvedimenti tampone. E' necessario quindi porre mano ad una
profonda revisione del quadro delle competenze, delle
responsabilità, del reperimento e dell'utilizzazione delle
risorse e degli strumenti di intervento.
La prospettiva di recupero del settore deve essere
delineata attraverso la rimozione preliminare delle cause
strutturali del degrado delle aziende, contestualmente
all'investimento di risorse sul nuovo da costruire. Deve
essere rimossa la cultura del precedente e della spesa
storica, che hanno rappresentato il principale limite della
legge n. 151 del 1981, che hanno fin qui perpetuato le
inefficienze e che vanificherebbero gli investimenti
necessari. Ma deve anche essere definitivamente superata la
concezione secondo la quale il trasporto pubblico locale
rappresenta solo un centro di spesa e non un fattore di
sviluppo e di progresso della qualità della vita. E' una
visione miope, estranea alle più avanzate concezioni e che ha
portato alla permanente sottostima dei fabbisogni finanziari e
alla negligenza negli investimenti per l'ammodernamento dei
sistemi di trasporto locali e del contesto in cui operano.
In mancanza di un quadro certo e coerente di strategie e di
programmazione è inoltre venuta meno una qualsiasi forma di
integrazione tra i sistemi di trasporto su gomma e su ferro e
tra il trasporto pubblico e quello privato, così come lo
sviluppo e l'utilizzazione delle nuove tecnologie di governo
del traffico, seppur già operanti in tante parti del mondo,
per le nostre città risultano ancora essere soltanto delle
chimere o solo oggetto di primi tentativi di
sperimentazione.
Il confronto con gli altri Paesi della Comunità europea
spesso risulta mortificante. Si pensi soltanto allo sviluppo
chilometrico irrisorio delle nostre reti metropolitane, alla
velocità commerciale dei mezzi di superficie, alla vetustà dei
parchi aziendali. Se dovessimo adeguarci agli standard
europei, dovremmo incrementare del 300 per cento le reti
metropolitane su ferro, del 40 per cento i veicoli su gomma
urbani ed extraurbani, oltre a provvedere alla urgente
sostituzione del 40 per cento dei veicoli in servizio che
hanno superato i 10 anni di vita, fenomeno quest'ultimo che fa
precipitare le condizioni di confort e sicurezza e che
fa incrementare in misura esponenziale i tempi ed i costi di
manutenzione. Con la presente proposta di legge si intende
procedere ad un reale decentramento delle competenze e delle
risorse per il trasporto locale, inteso in tutte le sue
componenti, ed alla individuazione di meccanismi che
favoriscano il trasferimento della mobilità dal privato al
collettivo e dal mezzo tradizionale a quelli ecologicamente
più compatibili nonché il reperimento delle relative
disponibilità finanziarie.
In tale ottica la logica generale del provvedimento
individua nella regione il soggetto verso cui far convergere
tutte le principali competenze di governo del sistema dei
trasporti locali.
In particolare con l'articolo 1 della presente proposta di
legge viene ribadito il principio, già contenuto nel
richiamato regolamento (CEE) n. 1893/91 del Consiglio, del 20
giugno 1991, per cui ciascun ente competente territorialmente
è tenuto ad assicurare l'espletamento del servizio del
trasporto locale, il quale, per le sue stesse caratteristiche,
deve garantire il diritto alla mobilità dei cittadini e
concorrere alla salvaguardia ambientale e ad un equilibrato
sviluppo economico e sociale.
Con l'articolo 2 viene definito il concetto di trasporto
locale, nel quadro di una moderna visione integrata delle
varie modalità di trasporto. In tale ottica vengono assimilati
al trasporto pubblico locale i servizi complementari ai
trasporti di linea ed i traghetti in acque interne, i servizi
offerti a particolari categorie di persone e quelli rivolti
alle esigenze di mobilità delle persone con problemi di
carattere motorio, le linee ferroviarie di interesse
regionale, le autolinee interregionali fino a tre regioni, i
servizi internazionali frontalieri, i noleggi
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di rimessa con autobus, minibus e vetture e i taxi. Vengono
infine classificati i trasporti locali sulla base degli ambiti
territoriali di esercizio.
Con l'articolo 3 vengono trasferite alle regioni le
competenze e la proprietà delle ferrovie in concessione e
delle ferrovie in gestione commissariale governativa, che da
sempre hanno rappresentato un corpo separato rispetto al
sistema complessivo dei trasporti e che devono essere
ricondotte sotto un quadro unitario di riferimento e di
programmazione.
In tale prospettiva l'articolo 4 attribuisce alle regioni
le competenze amministrative in materia di ferrovie di
interesse locale.
L'articolo 5 illustra le competenze regionali in materia di
politiche di programmazione del trasporto locale. In
particolare spetta alle regioni definire la politica regionale
dei trasporti e la predisposizione dei piani regionali,
promuovere l'integrazione ed il coordinamento dei trasporti
locali, tra gli stessi e tra questi ed il servizio ferroviario
nazionale, definire gli ambiti territoriali dei bacini di
traffico, promuovere forme associate di gestione, stabilire le
sanzioni amministrative a carico dei viaggiatori, promuovere
forme di partecipazione e di controllo da parte degli
utenti.
Con l'articolo 6 vengono individuati i canali di
finanziamento dell'articolato sistema dei trasporti locali sin
qui delineato, da trasferire ai bilanci regionali. Quindi
oltre alle risorse derivanti dall'ex Fondo nazionale di
esercizio, che vengono comunque incrementate a 6.000 miliardi,
vengono trasferiti alle regioni gli stanziamenti per gli oneri
dei contratti di servizio di trasporto locale svolto dalle
Ferrovie dello Stato S.p.A., gli stanziamenti per l'esercizio
delle ferrovie in concessione e per le ferrovie in gestione
commissariale governativa e le risorse del Fondo speciale per
lo sviluppo del trasporto pubblico e la mobilità di massa,
istituito con il successivo articolo 9; viene infine ribadita
la potestà regionale di procedere, nell'ambito della relativa
autonomia impositiva, all'individuazione di ulteriori forme di
finanziamento.
L'articolo 7 delinea le caratteristiche degli accordi di
programma che dovranno intercorrere tra gli enti titolari del
servizio e le aziende responsabili della gestione. In
particolare viene stabilito che l'ente locale debba farsi
carico dei costi del servizio ordinario e dei costi dei
servizi rivolti a particolari categorie di utenti o per
specifici obiettivi di interesse pubblico e che tra le
clausole dell'accordo sia esplicitamente stabilito l'obbligo
del pareggio del bilancio. I comuni medi e grandi, a loro
volta, per poter ottenere il trasferimento da parte delle
regioni delle risorse per finanziare il servizio, sono tenuti
a predisporre i piani del traffico previsti dal nuovo codice
della strada. Con il comma 4 si delega poi il Governo ad
emanare una disciplina di riordino della complessa materia
delle concessioni dei trasporti, alla luce delle modifiche
degli assetti istituzionali avanzate con la presente
proposta.
Con l'articolo 8 si è voluto indicare con legge un criterio
di ripartizione delle risorse destinate a ripianare i
deficit di gestione delle aziende di trasporto locale
basato sui parametri corcordati con le regioni in occasione
dell'applicazione del decreto-legge 19 dicembre 1992, n. 485,
convertito, con modificazioni, dalla legge 17 febbraio 1993,
n. 32.
L'articolo 9 propone l'istituzione di un Fondo per lo
sviluppo del trasporto pubblico e della mobilità di massa,
costituito con le risorse derivanti da una addizionale di 50
lire da applicare alle benzine ed ai gasoli per autotrazione,
da ripartire tra le regioni in proporzione ai rispettivi
consumi annui di carburanti per autotrazione. Tali risorse,
che sulla base di studi effettuati sui dati relativi all'anno
1991 ammonterebbero a circa 2.000 miliardi, sono destinate
esclusivamente ad investimenti relativi alla riqualificazione
ambientale ed energetica dei parchi circolanti, alla
realizzazione di percorsi protetti per i mezzi pubblici, alla
realizzazione di nuove metropolitane, alla realizzazione di
infrastrutture che favoriscano l'intermodalità,
all'abbattimento delle barriere architettoniche sui mezzi di
trasporto pubblico e per la creazione di specifici servizi
dedicati ad utenti con scarsa capacità motoria.
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La determinazione del sistema delle tariffe viene
attribuito dall'articolo 10 alle regioni, le quali provvedono
inoltre ad uniformare ed integrare le tariffe dei vari sistemi
di trasporto.
L'articolo 11 prevede le modalità con cui regioni ed enti
locali definiscono appositi piani per il riassorbimento dei
disavanzi di esercizio residui e pone a carico del bilancio
dello Stato, nella misura dell'85 per cento, gli oneri di
ammortamento per i mutui e per quelli già contratti ai sensi
del decreto-legge 31 ottobre 1990, n. 310, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 1990, n. 403.
Infine con l'articolo 12 è indicata la copertura
finanziaria del provvedimento.
La proposta che sottoponiamo all'attenzione della Camera
dei deputati prevede, come evidenziato in questa sommaria
illustrazione, un completo decentramento alle regioni della
titolarità delle competenze in materia di trasporto locale e,
allo stesso tempo, un imponente sforzo finanziario dello Stato
e degli enti locali per ridare al settore prospettive di
risanamento e sviluppo. Il trasporto pubblico è una risorsa
indispensabile per l'esercizio del diritto alla mobilità e per
la salvaguardia della qualità della vita nelle città; il suo
finanziamento può rappresentare un volano importante anche per
l'avvio di un processo antirecessivo.
In tale ottica raccomandiamo un rapido esame della presente
proposta di legge.
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