Onorevoli  Colleghi! -- La sicurezza nei trasporti è
  divenuta uno dei più rilevanti problemi delle società moderne,
  e della nostra in particolare, perché lo stesso necessario
  livello di mobilità stenta a concretizzarsi, costretto come è
  in un sistema non programmato, modalmente squilibrato e in
  molti suoi nodi congestionato spesso ai limiti della sua
  capacità.  L'esigenza vitale, ed in costante aumento, della
  mobilità collettiva ed individuale, dalla quale oggi dipende
  la qualità stessa della vita di una società, pone la necessità
  di intervenire sulle problematiche della difesa della
  integrità della vita e delle cose di chi utilizza i trasporti.
  Proprio rispetto a questo aspetto in Italia, soprattutto se
  confrontato con gli altri Paesi, poco o nulla
  viene fatto.  Basta citare le vittime quotidiane sul nostro
  sistema stradale.  La consultazione dell'apposita sezione sulla
  sicurezza del Conto nazionale dei Trasporti, edizione 1992,
  con le statistiche di incidentalità fa emergere un quadro
  assai preoccupante.  Anche se non è disponibile una definizione
  univoca, internazionalmente valida della sicurezza dei
  trasporti è tuttavia generalizzata la convinzione che essa è
  conseguibile mediante operazioni e controlli coordinati e
  finalizzati ad evitare rischi all'attività di trasporto.  Le
  operazioni ed i controlli attuano in pratica una prevenzione
  degli incidenti.
    In nome di questi princìpi la maggioranza dei Paesi
  sviluppati e non, si è da tempo data delle strutture,
  indipendenti ed
 
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  autorevoli, che hanno il compito di investigare l'esercizio
  del trasporto e di intervenire tempestivamente, in caso di
  incidente, con tutte le necessarie indagini per accertare le
  possibili cause, e rendendole pubbliche, al fine di evitare il
  ripetersi in futuro dei gravi eventi.  In attesa che anche il
  nostro Paese sia dotato di un tale indispensabile organismo
  per l'intero comparto dei trasporti, vogliamo iniziare
  intervenendo nel campo della sicurezza del volo.
    Quasi tutti gli Stati aderenti all' International Civil
  Aviation Organization  (ICAO) hanno uno specifico e delicato
  organismo che sovraintende la sicurezza del volo.  Con una
  immediata indagine sui disastri aerei, o su quelli che vengono
  chiamati eventi di pericolo e disservizi, si possono
  raccogliere tutti quei dati utili ad incrementare sempre più
  la sicurezza nel volo e prevenire l'accadimento degli
  incidenti stessi.
    Per quanto riguarda gli organismi esteri stabilmente
  preposti alla investigazioni su incidenti aeronautici basterà
  citare l' Aircraft Accident Investigation Branch  (AAIB)
  in Inghilterra, l' Aviation Safety Board  (ASB) in Canada,
  il  Bureau Enquetes Accidents  (BEA) in Francia e il
  National Transportation Safety Board  (NTSB) negli Stati
  Uniti d'America.
    Quello inglese e quello americano sono noti in Italia,
  oltre che per il loro prestigio professionale, anche per la
  loro opera nell'indagine sull'incidente di Ustica.
    Il quadro normativo internazionale vede l'ICAO mettere a
  disposizione degli Stati aderenti una serie di  standard
  obbligatori e pratiche raccomandate sul tema, raccolti in
  un apposito allegato tecnico, il n. 13 ed i relativi manuali,
  detti documenti, n. 6920  Manual of aircraft accident
  investigation  e n. 9156  Accident incident reporting
  manual.
    L'allegato n. 13, Inchieste sugli incidenti aerei, fu
  adottato dal Consiglio della citata organizzazione mondiale
  nell'ormai lontano 11 aprile 1951.  Esso si basava sulle
  raccomandazioni formulate dalla Divisione  Aircraft Accident
  Investigation  (AIG) formulate nella prima sessione del
  febbraio 1946.
    Altro importante riferimento per questa materia è
  l'articolo 26 della stessa Convenzione il quale prescrive che
  la conduzione dell'inchiesta, promossa dallo Stato in cui si è
  verificato l'incidente, segua le procedure indicate dall'ICAO,
  per quanto non in contrasto con le norme interne.  Queste
  procedure sono finalizzate alla prevenzione di altri incidenti
  della medesima natura e non alla ricerca delle responsabilità,
  o come letteralmente recita l'allegato n. 13: "L'obiettivo
  fondamentale dell'investigazione di un incidente o di un
  disservizio è la prevenzione degli incidenti e dei disservizi.
  Non è scopo di tale attività l'assegnazione di colpa o
  responsabilità".  Le indagini debbono portare alla formulazione
  di raccomandazioni di sicurezza consistenti in suggerimenti di
  azioni finalizzate ad evitare il ripetersi di incidenti
  simili, partendo dalla raccolta di ogni informazione
  disponibile sui tre fattori di base: la macchina, l'uomo e
  l'ambiente.
    Né la Comunità economica europea è rimasta inerte in
  materia.  Nel giugno del 1978 il Consiglio dei ministri dei
  trasporti, approvando l'elenco delle priorità nel settore del
  trasporto aereo, ha incluso le indagini da svolgere in caso di
  incidenti, data la rilevanza delle relative risultanze, e la
  possibilità di utilizzare i connessi dati a livello
  comunitario.  Di conseguenza una delle prime misure legislative
  adottate è stata la direttiva 80/1226/CEE del Consiglio, del
  16 dicembre 1980, sulla cooperazione futura e sulla reciproca
  assistenza tra Stati membri in materia di indagini in casi di
  incidenti aerei.  Dal dicembre del 1987 la Comunità persegue
  una politica del trasporto aereo contrassegnata dalla
  liberalizzazione del settore e da varie misure di
  armonizzazione.  Questa innovazione delle regole richiede
  l'adozione di misure di accompagnamento destinate a garantirne
  un funzionamento armonico e la tutela della sicurezza aerea
  costituisce un elemento essenziale di tale politica.
    Allo scopo, il Parlamento europeo, il 15 settembre 1987, ha
  adottato una risoluzione che formula molteplici proposte di
  azioni concrete in campo di sicurezza dei trasporti aerei.
 
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    Subito dopo, la Commissione, anche per consultare gli
  ambienti interessati, ha organizzato, nel novembre dello
  stesso anno, un simposio sulla sicurezza aerea che le ha
  permesso, sulla base dei numerosi pareri espressi in quella
  occasione, di individuare una serie di materie nelle quali
  intervenire a beneficio della sicurezza.  Seguiva poi una
  comunicazione della Commissione al Consiglio sulle "Iniziative
  comunitarie concernenti gli incidenti e gli eventi di pericolo
  nel trasporto aereo", pubblicata il 4 settembre del 1991.
    Le azioni comunitarie tengono per altro conto del contesto
  internazionale e dei lavori delle altre organizzazioni
  internazionali competenti in materia, quali la ricordata ICAO
  e l' European Civil Aviation Conference  (ECAC) che
  raggruppa ora 28 organismi responsabili dell'aviazione civile
  di altrettanti Paesi.
    Nello scorcio finale del 1992 veniva redatta una bozza di
  direttiva sui "Principi basilari governanti l'investigazione
  degli incidenti e degli eventi di pericolo dell'aviazione
  civile", provvisoriamente indicata come VII (92) - 624, già
  discussa nella prima settimana del marzo 1993 nel corso di un
  incontro avvenuto a livello di Direttorato generale trasporti
  della Commissione europea.  Questo ultimo documento, negli
  obiettivi dei promotori, chiarisce le linee guida su cui poi,
  una volta approvato, ogni Stato deve regolare la propria
  legislazione in materia.
    Il nostro Paese, pur avendo ratificato la Convenzione di
  Chicago (decreto-legge 6 marzo 1948, n. 616, ratificato con
  legge 17 aprile 1956, n. 561) ed essendo da anni membro del
  Consiglio dell'ICAO, non ha ancora recepito nel proprio
  ordinamento gli allegati tecnici, nonostante tale recepimento
  sia previsto dalla legge 13 maggio 1983, n. 213, ed ha
  mantenuto in vita norme adatte a regolare un'aviazione che non
  esiste più da cinquanta anni.  I cambiamenti epocali avvenuti
  non hanno portato, per grave colpa dei Governi sino ad oggi
  succedutisi, alla modifica del codice della navigazione del
  lontano 1942 e del precedente regolamento dell'ormai remoto
  1925, ancora in vigore per il semplice fatto che non esiste il
  suo sostituto, che avrebbe dovuto essere approntato dopo
  l'emanazione del codice.
    Il nostro codice della navigazione, parte aerea, al titolo
  ottavo contiene alcuni articoli dedicati alle inchieste sui
  sinistri aeronautici.  Le inchieste ivi contemplate, di due
  tipi, sommarie e tecnico-formali (articoli 826 e 827), sono
  svolte da organi o da commissioni nominate dal Ministro dei
  trasporti.  Tali commissioni ed i direttori di aeroporto
  seguono, nello svolgimento dei lavori, gli  standard  e le
  pratiche raccomandate ICAO di cui all'allegato tecnico n. 13 e
  si attengono alle procedure contenute nel documento n. 6920,
  emesso dalla stessa organizzazione.
    Le inchieste sugli incidenti aerei più significativi tra
  quelli degli ultimi decenni della nostra aviazione civile
  (Palermo nel 1972 e ne 1978, Cagliari nel 1979, Ustica nel
  1981, Conca di Crezzo nel 1987) hanno evidenziato le discrasie
  di un sistema globale di sicurezza che presenta notevoli
  carenze sul piano legislativo ed organizzativo nonché sul
  piano della standardizzazione e dei controlli.  Ma, a seguito
  dell'ultima sciagura ricordata, quella cioè dell'ATR 42
  precipitato a Conca di Crezzo, la magistratura, accogliendo i
  ricorsi delle case costruttrici del velivolo, ha giudicato
  carente dei presupposti di legge la stessa costituzione di una
  commissione tecnicoformale disposta dai Ministro dei trasporti
  dell'epoca ai sensi dell'articolo 827 dei codice della
  navigazione, mancando il regolamento di attuazione in
  relazione a tale articolo, ed in base all'articolo 700 del
  codice di procedura civile ha invece applicato la sospensiva
  alla diffusione delle risultanze e quindi all'emanazione delle
  raccomandazioni di sicurezza previste dall'allegato n. 13
  dell'ICAO.
    A seguito di un incidente aereo, con vittime o feriti,
  nasce dunque il problema che potremmo definire della doppia
  inchiesta: quella della magistratura ordinaria per
  l'accertamento di eventuali responsabilità e quella
  dell'autorità aeronautica per l'individuazione delle probabili
  cause dell'incidente e la conseguente diffusione delle
  appropriate raccomandazioni di sicurezza.
 
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  I rapporti con l'autorità giudiziaria, di conseguenza,
  debbono essere disciplinati puntualmente per non paralizzare
  l'azione di chi opera nel campo della sicurezza e della
  prevenzione e consentire di dare e ricevere tutte le notizie
  possibili, affinché ognuno riesca a portare a termine il
  proprio diverso compito.
    La soluzione proposta punta a realizzare il principio della
  chiarezza di rapporto tra la Procura della Repubblica
  territorialmente competente ed il soggetto responsabile per la
  sicurezza del volo nella prima fase dell'attività di indagine,
  caratterizzata dalla raccolta e dall'analisi preliminare dei
  reperti e dallo scambio delle informazioni ottenute.  La fase
  successiva, invece, vedrà i due procedimenti separarsi: mentre
  quello dell'autorità aeronautica prenderà la strada della
  determinazione tempestiva delle cause dell'incidente ai fini
  della prevenzione, quello della magistratura inquirente
  continuerà fino all'accertamento delle eventuali colpe e
  responsabilità.  La celerità di pervenire alle raccomandazioni
  di sicurezza rappresenta un valore in sé e per motivi del
  tutto palmari: potrebbe, infatti determinare il non ripetersi
  di un incidente con tutto quello che ne consegue.  E' del tutto
  ovvio che su richiesta dell'autorità giudiziaria l'autorità
  aeronautica rimarrà disponibile anche per gli altri stadi e
  sviluppi del processo.
    Si è inoltre ritenuto essenziale fornire la competenza
  dell'Agenzia italiana per la sicurezza del volo (AISV) alle
  Procure della Repubblica specificatamene competenti.
    Le predette disposizioni, secondo la nostra opinione,
  evitano  ab ovo  qualsiasi ipotesi di conflitto tra i due
  soggetti ed i possibili ritardi, dinieghi ed impossibilità di
  accesso tempestivo a tutte le informazioni, reperti e relitti
  che invece potrebbero scaturire da una diversa situazione, in
  un quadro di complessiva compatibilità con l'ordinamento
  italiano e senza l'introduzione di improponibili modelli
  stranieri.
    In attesa del recepimento formale, che auspichiamo da molti
  anni, nell'ordinamento italiano sia degli allegati tecnici
  alla Convenzione di Chicago, con le conseguenti modifiche al
  codice della navigazione ed alle altre vigenti norme in
  materia, che delle direttive comunitarie, va modificata, sin
  da ora, la rubrica del titolo VIII del libro primo della parte
  seconda del codice stesso e dei suoi articoli 826, 827, 829,
  830, 831, 832 e 833.
    Vogliamo ora elencare i princìpi che, a nostro avviso, la
  delicata problematica richiede e che ispirano la nostra
  proposta di legge, nel grave vuoto normativo venutosi a
  creare, prefigurando finalmente gli effetti dell'ingresso
  nella nostra legislazione delle norme internazionali e
  comunitarie, che abbiamo da lungo tempo dichiarato di
  accettare e dei cui organismi da molti anni facciamo, a
  diverso titolo, parte.
    A tal riguardo, per il perseguimento della sicurezza,
  risulta necessario separare i ruoli tra chi promuove le misure
  organizzative della produzione e dell'esercizio e chi svolge
  le indagini sul cedimento di un segmento del sistema.  Sistema
  che per altro ora presenta aree di sovrapposizione o difetto
  di competenza tra i vari organismi del settore (RAI/Civilavia,
  per gli ausili e gli ostacoli alla navigazione aerea; gestore
  aeroportuale/Civilavia/Ministeri, per le opere
  aero-portuali).
    In termini generali si può quindi affermare che la
  sicurezza del volo non ha rappresentato un obiettivo primario
  per i vari soggetti interessati: essa sembra essere un punto
  di passaggio ed uno strumento per conseguire l'obiettivo
  proprio di ciascun di essi che deve in ogni caso tener
  presente il rapporto costo-efficacia.  Per questo pensiamo ad
  un organismo snello ed autonomo, non inquadrato in alcun
  Ministero, caratterizzato dalle seguenti potestà e
  prerogative.
    L'autorità di indagine tecnica per la sicurezza del volo e
  la prevenzione degli eventi di pericolo e degli incidenti
  aeronautici deve essere del tutto obiettiva e imparziale,
  l'integrità del suo personale deve essere al di sopra di ogni
  dubbio, la sua collocazione ne deve garantire l'indipendenza
  dai soggetti nazionali responsabili per l'aeronavigabilità, la
  certificazione, le operazioni di volo, la manutenzione, il
  rilascio delle licenze, il controllo del traffico aereo e le
  operazioni aeroportuali.
 
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    Le indagini devono essere condotte da personalità
  qualificate ed esperte in campo aeronautico, giuridico e
  tecnico-scientifico, in possesso del più alto grado possibile
  di competenza tecnica con riferimento alle discipline
  attinenti la materia della sicurezza.  L'Agenzia per la
  sicurezza del volo, di cui si propone l'istituzione, deve
  poter disporre di adeguati mezzi finanziari per la efficace
  conduzione delle investigazioni, compresa la possibilità di
  recupero dei relitti aerei dai luoghi degli incidenti e dal
  mare, così come la possibilità di rimozione dei motori e di
  parziali ricerche sulle ragioni delle avarie dei componenti e
  di rottura delle strutture.
    La legislazione deve assicurare agli investigatori
  dell'incidente aereo il fondamentale diritto di accedere al
  relitto dell'aeromobile e ai registratori dei dati di volo e
  delle voci in cabina.
    L'autorità giudiziaria non deve impedire o ritardare la
  visione e la ritenzione di copie da parte degli investigatori
  ufficiali dei documenti e delle registrazioni dell'aeromobile,
  dei diari sullo stato degli equipaggiamenti aeroportuali e
  degli aiuti alla navigazione aerea, così come delle
  registrazioni e delle trascrizioni delle comunicazioni
  radio.
    Ogni sforzo deve essere compiuto da parte dell'autorità
  aeronautica investigante perché l'inchiesta sia completata
  entro i dodici mesi seguenti l'accadimento dell'incidente,
  trascorsi i quali un rapporto  ad interim   è
  ufficialmente presentato o pubblicato.
    Le organizzazioni e gli enti alle quali le raccomandazioni
  sono rivolte devono, nel tempo dovuto, comunicare alla Agenzia
  le modalità e la portata della realizzazione delle
  raccomandazioni, e se una raccomandazione non sia stata
  accettata.
    L'indagine deve essere riaperta se fatti nuovi e
  significativi vengono alla luce dopo che il rapporto è stato
  formalmente presentato o pubblicato.
    L'obiettivo della protezione delle vite umane dei milioni
  di trasportati e degli abitanti degli insediamenti sorvolati
  esige questa ampia gamma di potestà e competenze.  La
  deplorevole assenza nel nostro ordinamento di un tale
  organismo ha contribuito a che, dopo più di dieci anni dalla
  tragedia di Ustica, non se ne conoscano ancora le cause.
    Tale lacuna ha inoltre favorito il deprecabile vezzo,
  particolarmente diffuso nel nostro Paese, di attribuire tutte
  le colpe al solito fattore umano, facendo così ricadere tutta
  la responsabilità sugli addetti, che spesso figurano tra le
  vittime degli incidenti stessi.
    Noi abbiamo una grande responsabilità nei confronti dei
  cittadini.  E' nostro preciso dovere, infatti, assicurare loro
  tutti gli strumenti che garantiscano l'attuale livello di
  sicurezza, che lo innalzino incessantemente e che non accada,
  al contrario, che la sicurezza sia messa a rischio.  Non
  possiamo permettere che ciò avvenga per pigrizia o per
  interessi di parte: colmare tale vuoto è nostro precipuo
  dovere.