| Onorevoli Deputati! -- Il Parlamento, a partire dagli anni
'60, si è occupato a più riprese del settore dell'assistenza
al volo che è una delle componenti essenziali delle attività e
delle strutture di aviazione civile del Paese, riscontrandovi
un generale stato di carenza degli equilibri funzionali ed una
accentuata inadeguatezza organizzativa.
La memoria della travagliata ristrutturazione, la così
detta "smilitarizzazione", avvenuta a seguito di una decisa
azione di presa di coscienza dei controllori del traffico
aereo nell'ottobre del 1979, è ancora presente e già allora
gli intenti consistevano nella realizzazione di uno strumento
operativo in grado di risultare economico, snello ed
efficiente. Con l'istituzione
dell'Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico
aereo generale (AAAVTAG), che nel 1982 è definitivamente
subentrata all'Amministrazione della difesa nella gestione
delle responsabilità in questa materia, si pose fine alle
competenze militari nel campo dell'aviazione civile, arrivando
al termine di un lungo processo iniziato con la costituzione,
con la legge 30 gennaio 1963, n. 141, della Direzione generale
dell'aviazione civile.
Le motivazioni che ci inducono ora alla riconsiderazione
delle attività pubbliche in materia di assistenza al volo
civile sono connesse alla cospicua ed essenziale importanza
assunta dai servizi in parola (ed in particolar modo dal
controllo del traffico
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aereo) ed alla loro crescente incidenza sull'economia e sulla
funzionalità in genere dei trasporti aerei.
Un'importanza ed un'influenza che procedono di pari passo
con l'aumento dei collegamenti aerei in Europa, dovuti alla
diversificazione dei traffici ed all'intermodalità,
all'accelerazione naturale dei cicli di scambio internazionale
ed interno, alla spinta unificatrice dell'economia e della
vita sociale continentale, verso più elevati livelli di
integrazione.
Gli studi, le ricerche, le statistiche circa i livelli
crescenti della domanda di navigazione e le stesse esperienze,
grandemente negative, dell'ultimo quinquennio, così ricco di
congestioni degli spazi aerei, hanno dimostrato, al di là di
ogni dubbio, la natura di vincolo rigido rappresentata dai
sistemi di assistenza al volo, la cui capacità qualitativa e
quantitativa di fornire servizi adeguati è il principale
fattore di "limite" per le attività di navigazione aerea ed il
trasporto aeronautico commerciale.
Tale fattore di "limite" è determinato, oltre che da
elementi di carattere interno, anche dalla particolare
situazione dello spazio aereo europeo in cui opera una
pluralità di soggetti nazionali con proprie metodiche,
strutture, software e procedure con evidenti ricadute
negative sul coordinamento del servizio, sulla sua
produttività complessiva e sulla stessa sicurezza del volo. In
tale ottica si rende necessario un disegno generale e
complessivo che induca a scelte tecnologiche comuni, tempi
coordinati, tecniche compatibili, pianificazioni e
investimenti interconnessi ad un livello tale che, più che di
stretta cooperazione, si dovrà parlare di quasi-unione
funzionale della gestione della navigazione aerea europea. Va
da sé che uno scenario di unione tecnica e funzionale dei
servizi europei, in grado di esaltare le capacità dello spazio
aereo continentale inteso nella sua interezza, comporta la
necessità di ristrutturare e di riformare gli attuali assetti
istituzionali nazionali delle varie amministrazioni di
aviazione civile, ponendo queste ultime in grado di rispondere
con maggiore prontezza alle nuove esigenze, e forse dopo
averle anche alleggerite di talune delle incombenze oggi loro
assegnate.
La Comunità europea, d'altro canto, ha già cominciato ad
effettuare in questo campo le sue scelte evolutive che, oltre
a chiamare i Paesi membri ad una maggiore e più stretta
cooperazione, sottendono la partecipazione, a livello
internazionale, a soluzioni miste "pubblico-privato" per i
servizi in discorso, con la possibilità di partecipazione
diretta dei vettori aerei alla gestione dei sistemi di
navigazione, o con l'offerta di sostegno finanziario da parte
delle industrie aeronautiche e delle società di leasing
specializzato aeronautico, interessate ad evitare che il
mancato sviluppo del sistema di controllo del traffico aereo
possa penalizzare il progresso tecnologico delle produzioni
industriali (per l'evidente ragione che nessuno compera un
aereo impossibilitato a volare a causa del mancato adeguamento
degli standard del controllo aereo) e propone inoltre la
diversificazione delle attività dei servizi secondari
interconnettibili, dischiudendo una lunga teoria di possibili
impegni nei campi più disparati.
L'esigenza di trasformazione della natura e parzialmente
delle funzioni della Azienda autonoma per l'assistenza al
volo, trova quindi riscontro oltre che nelle indicazioni della
Comunità europea, anche nelle esperienze già in corso in altri
Paesi, quali il Belgio, il Portogallo, la Svezia e
l'Inghilterra, in cui il controllo è gestito da imprese
pubbliche che operano in base al principio della
profittabilità e che finanziano le loro spese mediante tariffe
per i servizi resi a carico delle utenze dello spazio aereo e
degli aeroporti. La loro flessibilità ed indipendenza
finanziaria varia notevolmente ed in qualche caso le spese in
conto capitale sono soggette all'approvazione governativa.
Non mancano casi di affidamento del servizio a società di
diritto privato, con la maggioranza delle azioni detenuta
dallo Stato, come la Radio suisse SA della Svizzera e,
per certi versi, la International Aeradio Limited del
Regno Unito, dove al Governo spettano i poteri di ispezione,
certificazione ed approvazione delle tariffe.
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Esiste inoltre un'autorità internazionale responsabile del
controllo del traffico aereo civile e militare negli spazi
aerei superiori dei vari Paesi membri, nata a gennaio del
1960, con nome di Eurocontrol, che ormai associa tutti i
Paesi dell'Europa occidentale ed oltre, quali la Turchia (ha
già fatto la domanda di adesione l'Ungheria), alla quale non
partecipa ancora la sola Italia. Il nostro Paese, che oggi
siede in Eurocontrol solo come osservatore, ha già fatto
richiesta (accolta) di divenirne membro. E' praticamente dal
1988 però che i vari governi in carica non hanno approntato
gli strumenti di ratifica del relativo trattato
internazionale; così l'Italia, senza farne parte effettiva,
deve accettarne le scelte e le conseguenze, di notevole
influenza anche sul piano industriale, non disponendo degli
strumenti per la codeterminazione di tali scelte e per
l'adeguata rappresentanza delle nostre esigenze.
Eurocontrol, inoltre, non nasconde di avere l'intenzione
di svolgere il ruolo di Federal aviation administration,
almeno per il controllo del traffico aereo.
Nel tempo, dalla sua costituzione ad oggi,
Eurocontrol ha arricchito i suoi compiti e più che
puntare alla gestione sovranazionale dello spazio aereo, che
comunque opera nell'Europa centro settentrionale, si pone come
l'agenzia di coordinamento dei flussi di traffico, delle
pianificazioni, delle specificazioni tecniche, degli
standard operativi, delle ricerche e dello sviluppo dei
sistemi, nonché come esattore centrale per conto delle nazioni
aderenti dei diritti di utilizzo dei vari sistemi nazionali di
controllo.
Va infine notato che anche i Paesi che intervengono in
materia di controllo del traffico aereo con organizzazioni
statali, facenti parte dell'amministrazione centrale diretta,
si sono dotati di società private ad hoc per la
commercializzazione dei servizi nei confronti dei terzi ed
all'estero, impiegando in gran parte gli stessi quadri e le
capacità dell'organizzazione statale. E' il caso della Francia
con due distinte società, la Sofreavia e la Sofreavia
Service, dell'Inghilterra, con la già citata IAL (contratti
in 60 Paesi), della Svezia con Swedavia, solo per fare
alcuni esempi.
Volendo quindi riassumere i principali fattori di
cambiamento occorre partire dall'esigenza, sempre più
reclamata dall'utenza, che i vari meccanismi di assistenza al
volo non diano più solo sicurezza alla circolazione, ma si
presentino, anziché come fattori di possibile limite e di
costi crescenti e sproporzionati rispetto ai servizi che
forniscono, quali strumenti di sviluppo della navigazione
aerea, del trasporto aereo e di un migliore risultato
economico complessivo dell'intero settore.
Il complesso di questi motivi ci porta a fare una scelta
volta alla creazione di un soggetto capace di presentarsi con
il più alto grado di autoriformabilità e autoadattabilità,
senza ulteriori interventi legislativi; non eccessivamente
imprigionato negli schemi autoritativi dell'ordinamento
pubblico italiano che potrebbero risultare incompatibili con
gli altri ordinamenti europei; frutto della più diffusa
cultura organizzativa quali le società, non molto lontano
dall'imminente definizione comunitaria della società anonima
europea e con una marcata indipendenza dai conti economici
dello Stato.
In particolare, con il primo articolo della presente
proposta di legge, si trasforma l'AAAVTAG in una società per
azioni con la denominazione di Agenzia per l'esercizio dei
servizi e dei sistemi di navigazione aerea, sulla base degli
obiettivi riportati all'articolo 1 della legge 29 gennaio
1992, n. 35, e con le procedure previste dal decreto-legge 11
luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla
legge 8 agosto 1992, n. 359. Non si intende quindi, procedere
ad una privatizzazione, intesa ad alienare a terzi privati le
proprietà, quanto invece a riorganizzare il modulo pubblico in
termini di efficienza ed economicità, responsabilizzando sulla
base dei risultati, con un forte ampliamento della sua
autonomia dal Governo e dai pubblici poteri, che nel tempo
hanno dimostrato di non svolgere un ruolo positivo per lo
sviluppo del servizio. Il contributo economico dello Stato
deciso di anno
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in anno, di fatto svuota di contenuto la programmazione
aziendale mentre assoggetta l'intero meccanismo ad una logica
deresponsabilizzante, con rischi di coinvolgimento del settore
operativo, caratterizzato invece dalla necessità vitale di
riconoscimento della professionalità e del merito rispetto al
risultato atteso.
Con gli articoli 2 e 3 si conferisce alla società la
titolarità del potere di concessione per l'erogazione dei
servizi attribuiti, su tutti gli aeroporti che registrano un
traffico commerciale pari ad almeno il 2,5 per cento del
traffico aeroportuale totale e su tutti gli spazi aerei
nazionali non riservati all'Aeronautica militare, dando
tuttavia facoltà a quest'ultima di usufruire dell'opera
dell'Agenzia a propria richiesta. Per gli altri aeroporti, che
le stesse statistiche dei loro movimenti non identificano di
preminente interesse nazionale né come punti nevralgici della
rete di trasporto aereo commerciale, i servizi saranno
organizzati e forniti a richiesta sia dello Stato sia delle
regioni o di terzi sulla base di contratti di programma e di
servizi che individuano i soggetti che se ne assumono il
pagamento, sottraendone l'attuale immotivato gravame dal
carico dell'utenza commerciale che non li usa.
Gli articoli 4 e 5 definiscono i mandati della società in
ordine ai così detti servizi di assistenza al volo da fornirsi
in termini non profit, cioè recuperando esclusivamente i
costi di produzione al più basso livello compatibile con la
quantità e la qualità dei servizi stessi, accanto ad una serie
esemplificativa di attività tipicamente economiche consistenti
essenzialmente nella commercializzazione, in Italia ed
all'estero, dei servizi, delle esperienze, delle capacità e
dell'estesissimo ventaglio di azioni e produzioni preparatorie
e necessarie alla fornitura di qualificati servizi all'utenza
che la possono affrancare del tutto dalla dipendenza
finanziaria dallo Stato. A solo titolo di esempio, quando la
flotta aziendale per le radiomisure non è impegnata in Italia,
può fornire utilmente i suoi servizi all'estero. Preparati gli
indispensabili bollettini meteorologici per gli aeroporti e
per le rotte, nulla impedisce che possano essere collocati sul
mercato di chi a vario titolo ne fa richiesta. Le banche dati
aziendali possono essere messe a disposizione per una serie di
servizi su supporti telematici in grado di alleviare e
ammodernare notevolmente i rapporti dell'utenza con
l'assistenza al volo. Per non parlare della formazione di
personale in Italia ed all'estero, e così via.
L'articolo 7 disciplina il transito dei beni e dei diritti
della AAAVTAG all'Agenzia, mentre l'articolo 8 disciplina il
passaggio del personale estendendo a quest'ultimo tutte le
garanzie necessarie per il mantenimento dell'occupazione e dei
diritti maturati dai lavoratori. Inoltre le disposizioni
previdenziali ivi previste si rendono necessarie per evitare
da un lato ingiustificate differenze di trattamento e
dall'altro, nel totale rispetto delle specificità delle
professionalità aeronautiche essenziali, il riportare nei
generali organismi previdenziali le categorie dei dipendenti
della nuova Agenzia.
Il capitale sociale iniziale è individuato nell'articolo 9,
mentre con gli articoli 10 e 11 ne viene regolato l'accesso e
la partecipazione del pubblico, attraverso il così detto
azionariato diffuso e, attraverso un fondo, dei dipendenti
dell'Agenzia, come forma di incentivazione al risparmio e di
coinvolgimento dei lavoratori. Tale misura risulta
indispensabile nell'efficiente ed efficace gestione di un
sistema tecnologicamente complesso, ma il cui fattore critico
di successo od insuccesso è costituito dalla componente umana,
dal ruolo riconosciuto alla sua professionalità, al suo merito
ed alle sue motivazioni. L'assetto proprietario che ne deriva
è quindi intenzionalmente pluralistico, per poter beneficiare
della necessaria dialettica tra i vari azionisti, seppure
originata dal confronto delle tre "anime" concrete del
cosiddetto "pubblico": lo Stato, in quanto organizzazione
generale della collettività, i cittadini risparmiatori e i
cittadini dipendenti, che in particolare possono determinare
con la loro professionalità il successo della società.
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Con i successivi articoli vengono definiti criteri e
vincoli delle cariche sociali, nonché la composizione del
collegio dei sindaci.
Infine, le norme transitorie e finali sono volte ad evitare
che si determinino situazioni di discontinuità nel rapporto di
lavoro ed altresì istituiscono l'albo professionale
dei controllori del traffico aereo, quale garanzia
pubblica della professionalità degli addetti al controllo
aereo. Ancor più necessario, data la trasformazione della
natura giuridica dell'organizzazione e della gestione dei
servizi ed in previsione del reciproco riconoscimento dei
titoli aeronautici da parte dei Paesi della Comunità.
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