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Onorevoli Deputati! -- Il Protocollo di emendamento
alla Carta sociale europea è stato aperto alla firma degli
Stati aderenti alla Carta, a Torino, il 21 ottobre 1991.
L'apertura alla firma del Protocollo si inserisce nel
quadro del rilancio della Carta sociale europea deciso in
occasione della Conferenza ministeriale informale sui diritti
dell'uomo, tenuta a Roma il 5 novembre 1950.
Com'è noto, infatti, la Carta sociale europea, adottata a
Torino il 18 ottobre 1961, costituisce il pendant in
campo sociale della Convenzione europea dei diritti dell'uomo,
conclusa a Roma il 5 novembre 1950.
E' proprio in occasione del quarantennale di tale
Convenzione e della citata Conferenza ministeriale che il
Segretariato del Consiglio d'Europa fece conoscere la sua viva
aspettativa che una simile iniziativa venisse assunta dal
nostro Governo al fine di celebrare a Torino il trentennale
della Carta sociale, così fornendo un'occasione per il
rilancio di tale Trattato.
Successivamente, nel corso della sua 449ha sessione, il
Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa decise
d'istituire un Comitato ad hoc (Comité Charte-Ref)
incaricato di proporre delle soluzioni per il rilancio della
Carta sociale, con particolare riguardo alla revisione del
meccanismo di controllo della sua attuazione.
Su forte impulso del Governo italiano e del Segretariato il
senatore Gino Giugni è stato quindi eletto presidente di tale
Comitato, nel corso della sua prima riunione del 5-7 febbraio
1991. I lavori del Comitato sono quindi culminati nella
predisposizione del testo del Protocollo di emendamento alla
Carta presentato a Torino.
Tale Protocollo contiene alcune disposizioni volte a
migliorare il sistema di controllo dello stato di attuazione
della Carta sociale europea, mediante la riformulazione del
testo degli articoli 23, 24, 25, 27,
28 e 29 della stessa, che ne disciplinano il funzionamento.
Dei contenuti innovativi del Protocollo si intende offrire di
seguito una esposizione.
Articolo 23. -- L'articolo 23 descrive le modalità di
comunicazione al Consiglio d'Europa dei rapporti che le Parti
contraenti sono tenute a presentare biennalmente
sull'applicazione delle disposizioni sostanziali della Carta
che esse hanno accettato. Tali rapporti devono essere inviati
al Segretariato del Consiglio d'Europa ed alle organizzazioni
affiliate alle organizzazioni internazionali dei lavoratori e
dei datori di lavoro, le quali, ai sensi dell'articolo 27,
paragrafo 2, possono essere invitate dal Comitato governativo
a farsi rappresentare alle proprie sedute.
Il Protocollo introduce alcune innovazioni nella disciplina
originariamente prevista dall'articolo.
Le organizzazioni nazionali delle parti sociali, infatti,
acquistano la possibilità di inviare le proprie osservazioni
sui rapporti biennali degli Stati contraenti direttamente al
Segretariato. La formulazione originale dell'articolo prevede,
al contrario, che i Governi nazionali trasmettano, a
richiesta, le osservazioni delle parti sociali relative ai
propri rapporti.
La nuova disciplina, pertanto, fa venire meno il potere di
mediazione tra le organizzazioni nazionali ed il Consiglio
d'Europa, che la Carta implicitamente ha attribuito agli
Stati. Essa segna inoltre il principio della
istituzionalizzazione del ruolo delle parti sociali nelle
procedure previste dall'Organizzazione, secondo una linea di
tendenza che si è affermata originariamente nella struttura
tripartita dell'Organizzazione internazionale del lavoro ed ha
trovato una recente conferma nelle previsioni in materia
sociale annesse al Trattato sull'Unione Europea, in ambito
comunitario.
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Nella medesima prospettiva si colloca anche il nuovo testo
del paragrafo 2 dell'articolo. Tale disposizione prevede,
infatti, che il Segretariato si occupi di trasmettere copie
dei rapporti delle Parti contraenti alle organizzazioni non
governative dotate di statuto consultivo presso il Consiglio
d'Europa e particolarmente qualificate nelle materie regolate
dalla Carta.
Il paragrafo 3 dell'articolo introduce infine il principio
della pubblicità degli atti della procedura di controllo
prevista dalla Carta. Si prevede, infatti, che i rapporti e le
osservazioni di cui allo stesso articolo 23 ed ai precedenti
articoli 21 e 22 siano resi disponibili a chi ne faccia
domanda.
Articolo 24. -- L'articolo 24 della Carta descrive le
procedure di esame dei rapporti delle Parti contraenti da
parte del Comitato degli esperti indipendenti e prevede che al
termine dell'esame il Comitato rediga un rapporto contenente
le proprie conclusioni.
Il nuovo testo dell'articolo, proposto con il Protocollo di
emendamento, introduce alcune innovazioni rispetto alla
precedente disciplina.
Il paragrafo 2 definisce, infatti, le caratteristiche
dell'esame svolto dal Comitato precisando che esso apprezzerà,
da un punto di vista giuridico, la conformità delle
legislazioni, della normativa in generale e delle prassi
sviluppatesi nei diversi Paesi al contenuto delle obbligazioni
derivanti dalla Carta. L'introduzione della nozione di
valutazione giuridica, precedentemente non contemplata
dall'articolo, contribuisce a definire la natura dell'esame
svolto dal Comitato degli esperti indipendenti ed a
differenziarlo dalla successiva valutazione svolta dal
Comitato governativo, in base a considerazioni di tipo più
propriamente politico.
Il nuovo testo prevede, infine, l'attribuzione al Comitato
degli esperti indipendenti di limitati poteri istruttori, in
virtù dei quali esso potrà domandare alle Parti contraenti
ulteriori informazioni e precisazioni a completamento del
rapporto ricevuto. Allo scopo di favorire l'immediatezza di
tale indagine è prevista la possibilità che siano convocate,
su decisione del Comitato o a richiesta delle Parti
contraenti, riunioni alle quali partecipino i membri del primo
ed i rappresentanti delle seconde.
Coerentemente con il principio di pubblicità degli atti del
procedimento di controllo, infine, il paragrafo 4 del nuovo
testo prevede che le conclusioni del Comitato siano rese
pubbliche e trasmesse dal Segretariato al Comitato
governativo, all'Assemblea parlamentare ed alle organizzazioni
delle parti sociali di cui al citato articolo 23, paragrafo 1,
ed al seguente articolo 27, paragrafo 2.
Articolo 25. -- Il nuovo testo dell'articolo 25
modifica parzialmente la disciplina relativa alla designazione
dei membri del Comitato degli esperti indipendenti
nell'intento di accrescere l'efficacia della sua azione e di
garantire, mediante specifiche previsioni, l'indipendenza dei
suoi membri.
Il numero minimo degli esperti viene pertanto elevato a
nove mentre il potere di designarli passa dal Comitato dei
Ministri all'Assemblea parlamentare. Al primo resta comunque
la prerogativa di fissarne in concreto il numero.
Ferma restando la durata del mandato, fissata in sei anni,
viene introdotta l'impossibilità di rinnovarlo più di una
volta.
Viene introdotta, altresì, una nuova disposizione in base
alla quale i membri del Comitato non potranno assumere
funzioni che siano incompatibili con le esigenze di
indipendenza, imparzialità e disponibilità al servizio
inerenti al proprio mandato.
Articolo 27. -- L'articolo 27 disciplina le funzioni
attribuite al Comitato governativo nel quadro della procedura
di controllo dell'attuazione della Carta.
Il Comitato governativo, com'è noto, riceve ed esamina i
rapporti delle Parti contraenti, le osservazioni delle parti
sociali ed il rapporto del Comitato degli esperti indipendenti
allo scopo di predisporre le deliberazioni del Comitato dei
Ministri.
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Il nuovo testo contribuisce a meglio caratterizzare
l'attività del Comitato governativo prevedendo, al paragrafo
3, che esso selezioni le situazioni che saranno oggetto delle
raccomandazioni del Comitato dei Ministri sulla base di
considerazioni di politica sociale ed economica.
In tal modo risulteranno definite in modo completo le
differenze tra le attribuzioni del Comitato governativo e del
Comitato degli esperti indipendenti, il primo impegnato in un
esame di tipo politico che si aggiunge alla valutazione
tecnico-giuridica condotta dal secondo sulle misure di
attuazione della Carta adottate dalle Parti contraenti. E'
previsto infine che anche il rapporto del Comitato governativo
sia reso pubblico.
Al di fuori della procedura di controllo dell'attuazione
della Carta resta da segnalare una ulteriore nuova
attribuzione del Comitato governativo introdotta dal paragrafo
4 del nuovo testo. Si tratta del potere di presentare al
Comitato dei Ministri delle proposte formali affinché siano
intrapresi studi su questioni sociali di particolare interesse
o sugli stessi articoli della Carta, al fine di garantirne una
migliore attuazione.
Articolo 28. -- Il nuovo testo dell'articolo 28
proposto nel Protocollo definisce le attribuzioni del Comitato
dei Ministri, le quali sono invece disciplinate nell'impianto
originario della Carta dall'articolo 29, attualmente in
vigore.
Il testo proposto specifica che la maggioranza dei due
terzi, prevista per le deliberazioni del Comitato, va riferita
ai voti delle sole Parti contraenti. Una precisazione che si è
resa doverosa in base alla considerazione che agli Stati
aderenti alla Carta sociale può essere chiesto di rispondere
delle misure adottate per la sua attuazione soltanto da altri
Governi che abbiano assunto analoghe obbligazioni ratificando
l'Accordo. Restano pertanto esclusi dalle relative
deliberazioni del Comitato i rappresentanti dei Paesi che
siedono in esso
semplicemente in qualità di membri del Consiglio d'Europa.
Il Comitato adotterà, infine, una risoluzione sull'insieme
del ciclo di controllo contenente però, ove necessario,
raccomandazioni individuali rivolte alle singole Parti
interessate.
Articolo 29. -- Anche le competenze dell'Assemblea
parlamentare risultano riviste alla luce dell'articolo 29 del
Protocollo, proposto in sostituzione dell'originario articolo
28 della Carta.
Il nuovo testo prevede infatti che i rapporti e le
risoluzioni del Comitato degli esperti indipendenti, del
Comitato governativo e del Comitato dei Ministri pervengano
tutti all'Assemblea parlamentare in vista di un dibattito
periodico, da tenersi in seduta plenaria, sullo stato di
attuazione della Carta. Tale procedura amplia in modo
rilevante le competenze dell'Assemblea, la quale, in base
all'articolo 28, che attualmente ne disciplina i poteri, può
soltanto inviare al Comitato dei Ministri le proprie
conclusioni sulla relazione del Comitato degli esperti
indipendenti.
Il nuovo ruolo attribuito dall'Assemblea, sia pure con
tutti i limiti derivanti dal fatto che in essa siedono
delegati dei Parlamenti nazionali, segna infine, anche
nell'ambito del Consiglio d'Europa, un passo in avanti nel
senso di un sempre maggiore coinvolgimento dei rappresentanti
eletti dai cittadini nei processi decisionali delle
Organizzazioni internazionali.
Poiché le modifiche alla Carta sociale europea riguardano
soltanto il funzionamento degli organi e le relative
procedure, dall'attuazione del presente Protocollo non
derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello
Stato e non si rende necessaria la relazione tecnica di cui al
secondo comma dell'articolo 11- ter della legge 5 agosto
1978, n. 468, introdotto dall'articolo 7 della legge 23 agosto
1988, n. 362.
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