| Onorevoli Colleghi! -- Tra tutti i Dicasteri, il Ministero
della difesa è certamente quello che spende per l'acquisto di
beni e servizi la massa in assoluto più consistente di
stanziamenti di tutto il settore statale. Si tratta di una
somma che negli ultimi anni si è assestata attorno agli 11
mila miliardi di lire e che tende a crescere nonostante la
riduzione, in atto e progettata, delle forze e degli
armamenti.
Anche nella spesa il Dicastero della difesa esprime dunque
una sua specificità che, associata alla speciale attenzione
che deve essere posta alle scelte in materia di sicurezza
nazionale per le implicazioni interne ed internazionali,
obbliga il legislatore ad individuare procedure affatto
peculiari per il controllo degli stanziamenti a fini
militari.
Così è in tutti i Paesi democratici e così dovrebbe essere
anche in Italia per compensare in qualche modo quella
mancanza di trasparenza che è propria e connaturata alla
funzione "difesa" per ragioni spesso psicologiche più che per
esigenze reali.
Tra i tanti esempi possibili di controllo "stretto" del
legislatore sulla spesa per la difesa possiamo citare il caso
statunitense, dove ogni singola voce di spesa è analizzata nel
dettaglio, dai sistemi d'arma più complessi ai lavori
infrastrutturali nella più sperduta base statunitense.
Ai lavori infrastrutturali, ad esempio, sono dedicati ogni
anno almeno quattro volumi di atti parlamentari, ciascuno di
almeno un migliaio di pagine, mentre decine sono quelli
contenenti i materiali relativi alle autorizzazioni di spesa
per le restanti voci di bilancio.
Ed ancora, la Francia dove la loi de programmation de la
défence è una realtà che risale addirittura al 1964. Le
vicende di questa legge meriterebbero una riflessione
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più approfondita al fine di ricavarne utili dati di
esperienza. Ai nostri fini basterà ricordare che la loi de
programmation de la défence abbraccia un arco di tempo di
cinque anni, prevede un riallineamento a metà periodo,
relazioni annuali di verifica della sua attuazione e determina
nel dettaglio tetti di spesa e quantità di sistemi d'arma da
acquisire per ciascun esercizio finanziario.
Sarebbe però un errore ritenere che una maggiore incisività
del controllo parlamentare sulla spesa militare si traduca in
una penalizzazione della funzione difesa, oppure che possa
significare una sorta di sfiducia "originaria" verso chi
questa spesa gestisce. Tutt'altro. Un maggiore e più efficace
controllo parlamentare significa un diverso e più penetrante
coinvolgimento del legislatore nelle problematiche della
difesa e, in ultima analisi, una maggiore assunzione di
responsabilità complessiva del Paese.
Da un altro punto di vista la Difesa quasi storicamente
"soffre" di una sostanziale tripartizione che ha ridotto la
funzione programmatoria e regolatrice del vertice quasi
soltanto ad una presa d'atto notarile. Ciò si è tradotto di
fatto - come testimoniano da anni le relazioni della Corte dei
conti sul rendiconto dello Stato - in una rigidità della
struttura del bilancio ed in una quasi totale assenza di
un'efficace programmazione a medio e lungo termine.
Basti pensare alla vicenda del cosiddetto Nuovo modello di
difesa (NMD), presentato dall'allora Ministro, onorevole
Rognoni, nel 1991 dopo una gestazione durata anni e rivelatasi
tuttavia inutile a produrre un documento programmatorio
credibile, essendo stato smentito dal suo successore, il
Ministro Andò, e poi dal Ministro Fabbri, che ha espresso idee
ancora diverse da entrambi i suoi predecessori. Per non
parlare delle polemiche che i capi di stato maggiore hanno
aperto periodicamente nei confronti ora del Ministro della
difesa ora del Parlamento per esprimere dissenso sulle scelte
in itinere.
Il tormentato e per certi versi paradossale percorso del
NMD è indicativo di una confusione di ruoli e di un'assenza di
metodo preoccupanti per la delicatezza della materia, in
relazione alla enorme massa di investimenti gestita dalla
Difesa.
Nel passato si era lamentata l'eccessiva farraginosità
delle procedure di approvvigionamento dei materiali della
Difesa. Su questo presupposto si è sempre giustificata
l'immensa massa di residui passivi che l'Amministrazione della
difesa produce ogni anno.
La Difesa, in realtà, gode già dalla metà degli anni
settanta di una semplificazione delle procedure di
approvvigionamento approvata contestualmente alle tre leggi
cosiddette "promozionali", la n. 57 del 1975 per la marina, la
n. 38 e la n. 372 del 1977, rispettivamente per l'aeronautica
e l'esercito.
Una successiva - e più consistente - semplificazione è
venuta con la legge n. 436 del 1988 che introdusse il "parere"
parlamentare sui programmi di acquisizione della Difesa
finanziati con il bilancio ordinario.
Uno degli obiettivi della legge n. 436 del 1988 - quello
del controllo - è tuttavia sostanzialmente fallito per
l'inadeguatezza degli strumenti parlamentari previsti da tale
legge e per l'evasività del Governo nel fornire informazioni
al Parlamento.
Da un lato, vengono infatti sottoposte alle Commissioni
parlamentari richieste di pareri così scarne in termini di
documentazione e così scarsamente motivate da non consentire
ai parlamentari di farsi un'opinione compiuta dei programmi
sottoposti alla loro attenzione: un problema solo teoricamente
superabile per la nota e organica carenza di strumenti di
analisi propri a disposizione del Parlamento e non certo
ovviabile con la richiesta di documentazione aggiuntiva al
Ministero, che risponde sistematicamente in ritardo ed in modo
reticente alle domande di singoli parlamentari o delle stesse
Commissioni.
Dall'altro - con pochissime eccezioni - le richieste di
parere concernono programmi giunti ad una fase così avanzata
di realizzazione che un eventuale avviso contrario delle
Commissioni diventa di fatto impossibile e la funzione
parlamentare
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puramente notarile. Citiamo - tanto per fare un esempio - il
programma " Ariete " sottoposto al parere parlamentare
dopo cinque anni di ricerche e sviluppo durante i quali erano
già stati spesi 90 miliardi di lire relativamente al carro
vero e proprio e 20 per il sistema di direzione del tiro.
L' Ariete si produrrà nonostante lo stesso stato maggiore
lo ritenga insufficiente solo perché l'alternativa è il
collasso dell'industria produttrice.
Anche l'informazione, che avrebbe dovuto ricevere un
impulso sostanziale con l'attuazione della legge n. 436 del
1988, di fatto si è ulteriormente ridotta. Per effetto di
quella legge, infatti, le attività dei comitati previsti dalle
leggi promozionali ma che esprimono pareri anche su programmi
finanziati col bilancio ordinario, non vengono più presentate
in allegato allo stato di previsione della spesa. Le relazioni
sui programmi di rinnovamento e manutenzione previste dalla
medesima legge n. 436 del 1988 si riducono a generici elenchi,
in particolare per l'aeronautica, che si distingue per la
reticenza e la bassa qualità dell'informazione fornita al
Parlamento. Segno che il Ministro non è stato capace di
imporre un comportamento uniforme da parte delle Forze armate
neppure per quanto riguarda l'informazione al Parlamento.
La legge n. 436 del 1988, se forse ha semplificato le
procedure burocratiche di acquisizione, è però sostanzialmente
fallita nelle altre sue finalità, compresa quella - non
esplicitata completamente nella legge, ma certamente ad essa
sottesa - di indurre il Ministero ad una più seria politica di
programmazione.
La realtà programmatoria a livello di Ministero e di stati
maggiori è non esistente o, peggio, è così carente in termini
di finalizzazione che si traduce in un puro e semplice spreco
di risorse.
Potremmo citare decine di esempi di cattiva o carente
programmazione che hanno portato a situazioni quali aumenti
abnormi dei costi (vedi ad esempio il programma Catrin),
a insufficienze anche gravi nei mezzi acquisiti (vedi il
sistema antiaereo SIDAM), a spese di sviluppo per mezzi
progettati senza riferimento alle previste evoluzioni
tattico-organiche (il veicolo trasporto truppe Puma,
troppo piccolo per trasportare l'unità base), all'avvio di
programmi anche internazionali in carenza di finanziamento
quali il programma Patriot, adesso apparentemente
cancellato (per il quale il Ministro della difesa aveva già
firmato un memorandum of understanting (MoU) con il
Governo di Washington), ed il programma F 104/ASA (destinato a
prolungare la vita operativa dell'F 104 fino al 2000, ma oggi
dichiarato insufficiente dai vertici dell'aeronautica militare
che vogliono l'F 16 in leasing).
Questo procedere incerto e altalenante, questo succedersi
di stop and go può avere - ed in qualche caso ha avuto -
effetti devastanti sia sul "sistema Difesa" nel suo complesso,
che sul sistema industriale che alla Difesa fa riferimento
sotto vari punti di vista. Da un altro punto di vista
l'assenza di una linea chiara di politica militare e di
approvvigionamenti della Difesa ha reso difficile, se non
impossibile, quella essenziale funzione di controllo e di
indirizzo che è propria del Parlamento.
Si è spesso criticato un preteso disimpegno del Parlamento
attorno alle tematiche della difesa, ma ad un Parlamento che
non viene informato o viene sistematicamente disinformato -
come avviene oggi - non si può chiedere di assumersi
responsabilità che non gli possono né gli debbono
appartenere.
In realtà il "modello" di impegno richiesto dai vertici
ministeriali e delle Forze armate ai parlamentari sembra
prevedere la pura e semplice sanzione formale di decisioni che
vengono assunte altrove.
Il sommarsi di questi elementi ha portato ad una situazione
tale per cui il Parlamento, da un lato, vota i crediti alla
Difesa senza una definizione precisa del loro impiego e,
dall'altro, il Ministero ne dispone in funzione di contingenze
politiche, di emergenze, di opportunità momentanee al di fuori
di un quadro di riferimento qualsiasi. Questo fa sì che, ad
esempio, il Parlamento decida in sede di approvazione del
bilancio della Difesa 1991 uno storno di fondi dai capitoli
dell'esercizio a
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quelli dell'investimento senza poter davvero sapere le
conseguenze della propria decisione. Compie un gesto politico
di scarso significato perché - svincolato com'è da qualsiasi
aggancio programmatico - in sede di assestamento il Governo ha
buon gioco a ripristinare la situazione originaria.
Sono dunque tre gli scopi del progetto di legge che
sottoponiamo alla vostra attenzione.
Il primo è l'introduzione di una pianificazione vincolante
che serva come quadro di riferimento operativo e normativo per
tutti.
Il secondo è l'estensione della capacità di controllo e di
indirizzo del Parlamento nei confronti del sistema Difesa.
Il terzo è una maggiore corresponsabilizzazione del
Parlamento medesimo nelle scelte per la Difesa e, di
conseguenza, un ampliamento della base di consenso.
Una pianificazione quinquennale con una verifica ("legge di
rimodulazione") a metà periodo è sembrata quella più idonea a
contemperare, da un lato, le esigenze di certezza del quadro
di riferimento per gli approvvigionamenti, dall'altro a dare
relativa flessibilità alla programmazione militare, in
relazione al mutare rapido degli scenari internazionali.
Abbiamo adottato questa soluzione ispirandoci all'esperienza
francese.
La sanzione parlamentare viene prevista esclusivamente per
i programmi che nel complesso prevedano un investimento
superiore ai 25 miliardi di lire, a sottolineare l'intenzione
di un controllo che si concentra essenzialmente sulle
acquisizioni più significative, lasciando agli organi
ministeriali la definizione dei programmi minori.
Il ruolo parlamentare resta dunque essenzialmente di
controllo, anche se quello che noi prefiguriamo è un controllo
più incisivo, capace di entrare nel merito delle singole
scelte, restando ovviamente riservata all'Esecutivo la
proposta dei singoli programmi da inserire nella
pianificazione. La funzione parlamentare dovrebbe essere cioè
in qualche modo di regolazione, costringendo la Difesa a
definire a scadenze precise le proprie scelte senza
possibilità di rinvii indefiniti, e nello stesso tempo impegna
il Parlamento a fissare con precisione ed in anticipo le
risorse da destinare alla funzione Difesa, che non può, per la
peculiarità dello strumento militare, la complessità dei
sistemi d'arma, la relativa rigidità degli ordinamenti, essere
condizionata oltre certi limiti e senza gravi ripercussioni
dalle contingenze economiche.
Il meccanismo legislativo che noi proponiamo consentirà di
contemperare meglio le due esigenze - in qualche modo
conflittuali - della certezza delle risorse allocate alla
funzione Difesa in relazione ai programmi da portare a termine
e del contenimento della spesa per le Forze armate ai livelli
più bassi possibili, compatibilmente con il pieno assolvimento
dei loro compiti istituzionali.
Nelle esperienze precedenti (in particolare le leggi
promozionali degli anni settanta e la legge speciale per i
sistemi d'arma AMX, EH 101 e Catrin) si è operato in una
sorta di regime aperto, senza vincoli di spesa definiti e
certi, come in un contratto con una clausola permanente di
revisione prezzi.
Con la presente proposta di legge immaginiamo invece un
sistema di rapporti tra Esecutivo e Parlamento che
corresponsabilizzi maggiormente entrambi i protagonisti,
togliendo forse un po' alla sostanziale e totale autonomia
programmatoria della Difesa (un regime di programmazione che
si è nei fatti tradotto in una continua ed estenuante
trattativa tra le varie Forze armate ed in progetti che erano
solo la somma di singole esigenze spesso non armonizzate) ma
chiedendo in cambio al Parlamento un più preciso impegno nella
definizione delle risorse allocabili in funzione dei programmi
che con quelle risorse sono realizzabili.
La programmazione attraverso un atto formale e pubblico
avrà un effetto di rilievo anche nella impostazione della
programmazione stessa, riducendo il peso dei singoli stati
maggiori e valorizzando, invece, i ruoli del capo di stato
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della difesa e del Segretario generale-Direttore nazionale
degli armamenti, in funzione di una visione unitaria ed
interforze dell'intero processo decisionale.
L'approvazione, tramite legge, dei più significativi
programmi di approvvigionamento, costruzione, manutenzione,
ricerca e sviluppo a fini militari consente anche una
semplificazione delle procedure contrattuali. A questo
proposito è prevista la creazione, presso il Direttore
nazionale
degli armamenti, di un Comitato, articolato in sottocomitati
aventi competenze specifiche, modellato nella sostanza
sull'esperienza dei comitati per le citate leggi n. 57 del
1975, n. 38 e n. 372 del 1977, e n. 497 del 1978, anche se di
profilo essenzialmente tecnico e regolatorio. Al Comitato
dovrebbe essere ricondotto il controllo sostanziale
dell'attività contrattuale delle Direzioni generali, essendo
già definita ex lege l'esigenza
approvvigionatoria.
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