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Onorevoli Deputati! -- La Convenzione internazionale
contro il reclutamento, l'uso, il finanziamento e
l'addestramento dei mercenari è il risultato di un negoziato
durato un decina di anni in seno alla Commissione giuridica
dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite.
La Commissione, che si era già cimentata con successo in
passato nella stesura della Convenzione contro la presa di
ostaggi, ha affrontato il complesso problema dei mercenari per
il quale mancava una articolata trattazione sotto il profilo
giuridico rivolta a delinearne la fattispecie ed a stabilire
il confine dell'illecito nelle attività connesse con
l'esercizio del mercenariato.
L'unico riferimento sin qui esistente in uno strumento
internazionale sulla figura del mercenario era infatti incluso
in una delle Convenzioni umanitarie di Ginevra del 1949.
L'attenzione rivolta alla materia dalle Nazioni Unite
appariva giustificata dall'estendersi del fenomeno nei Paesi
del Terzo Mondo, in particolare in Africa e CentroAmerica
ponendosi come causa di tensioni e conflittualità
pericolose.
E' significativo che fosse stato un Paese africano, la
Nigeria, a proporre di dare il via al negoziato.
Indicativo inoltre della gravità del problema è il fatto
che nelle more di veder finalizzato l'esercizio da parte degli
esperti delle Nazioni Unite, la Commissione per i diritti
dell'uomo avesse ravvisato la necessità di proporre la nomina
di un relatore speciale incaricato di approfondire le ragioni
dell'estendersi del mercenariato ed avanzare proposte per
porvi rimedio.
L'indagine del relatore speciale ha formato oggetto di una
serie di rapporti sottoposti all'approvazione dell'Assemblea
Generale.
L'Italia ha fin dall'inizio del negoziato offerto un
sostanziale contributo al medesimo,
rivelatosi subito complesso e controverso.
La nostra posizione di apertura verso le esigenze dei Paesi
in via di sviluppo ha dapprima consentito di superare le
iniziali diffidenze presenti soprattutto in ambito
occidentale. La nostra azione conciliativa ha potuto
esplicarsi successivamente in sede di negoziato vero e proprio
della Convenzione, essendo toccato all'Italia il compito di
presiedere il Comitato di redazione.
La Convenzione, per l'importanza assunta dall'impostazione
giuridica di una materia di notevole valenza anche politica
sulla quale i Paesi in via di sviluppo hanno sempre mostrato
una particolare sensibilità, costituisce un interessante
modello di collaborazione Nord-Sud.
La novità dell'argomento emerge dai princìpi fondamentali
cui si ispira il testo dello strumento internazionale e che
sono qui sinteticamente indicati.
L'articolo 1 della Convenzione definisce la figura del
mercenario, come colui che viene reclutato in loco o
all'estero, per combattere in un conflitto armato, dietro la
promessa di un compenso economico. Inoltre per essere
considerato mercenario, l'individuo non deve essere né
cittadino di uno dei Paesi in conflitto né residente in un
territorio controllato da uno dei Paesi del conflitto.
Oltre tali caratteri, il "mercenario" non deve fare parte
né delle forze armate regolari di uno dei Paesi in guerra, né
essere stato inviato da un Paese estraneo al conflitto, nella
sua qualità di appartenente alle forze armate.
Inoltre è considerato mercenario chiunque sia stato
reclutato localmente o all'estero al fine di partecipare ad un
atto di violenza, con lo scopo di rovesciare il Governo, di
minare l'ordine costituzionale di un Paese o, infine, di porre
in pericolo l'integrità territoriale di uno Stato.
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La Convenzione (articolo 2) precisa che, sia chi recluti,
utilizzi, finanzi e addestri le persone sopra indicate, sia il
mercenario (articolo 3) che partecipi direttamente alle
ostilità o ad un atto di violenza, commette violazioni ai
princìpi contenuti nella Convenzione. Si viola ugualmente la
Convenzione nel caso in cui si ponga in essere un tentativo di
commettere uno degli illeciti sopraindicati o ci si renda
complici dell'autore degli stessi.
L'articolo 5 della Convenzione fa divieto agli Stati di
reclutare, utilizzare, finanziare o addestrare mercenari con
l'obbligo di adottare le opportune misure per prevenire tali
attività. Inoltre lo stesso articolo pone in particolare
rilievo il divieto di svolgere le attività sopra indicate
quando esse siano finalizzate ad impedire l'esercizio del
diritto di autodeterminazione dei popoli.
I fini voluti con la presente Convenzione si realizzeranno
grazie alla cooperazione fra gli Stati, che adotteranno tutte
le misure idonee per prevenire le sopradette infrazioni sia
all'interno che all'esterno del proprio territorio,
sopprimendo tutte quelle attività illegali di persone e/o di
gruppi, volte a fomentare e incoraggiare le predette forme di
offesa agli Stati (articolo 6).
Secondo la Convenzione gli Stati hanno altresì l'obbligo di
informare, direttamente o tramite il Segretario generale delle
Nazioni Unite, l'autorità governativa interessata da una
qualsiasi delle attività vietate dalla Convenzione, che sia
stata commessa o che si stia per commettere.
Gli Stati che aderiranno alla Convenzione hanno altresì
l'obbligo di prendere tutte le misure necessarie per estendere
la propria competenza giurisdizionale a tutte quelle
infrazioni che vengano commesse nel territorio dello Stato.
Ugualmente lo Stato dovrà assicurare, nei confronti degli
autori di uno degli illeciti previsti negli articoli 2, 3 e 4,
che si trovino sul proprio territorio, la propria competenza
giurisdizionale, nel caso in cui non venga concessa
l'estradizione richiesta da uno dei Paesi interessati.
Lo Stato inoltre ha l'obbligo di prendere in custodia
chiunque sia sospettato di
aver commesso uno dei reati previsti dalla Convenzione, in
modo tale e per il tempo necessario ad instaurare un
procedimento giudiziario ovvero la procedura di estradizione.
Lo Stato ha l'obbligo di svolgere una indagine preliminare sui
fatti.
La Convenzione non vuole essere una limitazione ai diritti
universalmente riconosciuti di cui ogni soggetto deve poter
godere; pertanto il soggetto in custodia avrà il diritto di
comunicare e di venire visitato, al più presto, da un
rappresentante dello Stato di cui è cittadino o nel quale ha
la propria dimora, ovvero da un rappresentante della Croce
Rossa Internazionale.
Il princìpio aut dedere aut iudicare è recepito
dall'articolo 12 della Convenzione, secondo il quale, nel caso
che non venga concessa l'estradizione, lo Stato è obbligato a
promuovere l'azione penale secondo le proprie leggi interne.
La pena deve essere quella corrispondente a reati simili di
particolare gravità.
I reati previsti dalla Convenzione sui mercenari devono
essere inclusi come reati per i quali è previsto che
l'estradizione può essere concessa, nel rispetto delle norme
dello Stato richiesto.
L'articolo 16 prevede che l'applicazione delle norme
contenute nella Convenzione non pregiudica la disciplina
relativa alla responsabilità internazionale degli Stati,
nonché l'applicazione delle norme del diritto internazionale
bellico e umanitario, ivi comprese quelle relative allo stato
dei combattenti e dei prigionieri di guerra.
Qualora sorgano controversie sull'interpretazione e
sull'applicazione della Convenzione, è previsto il ricorso ad
una procedura arbitrale (articolo 17).
L'illustrazione dei princìpi sui quali poggia la
Convenzione ed il sempre presente pericolo dell'impiego dei
mercenari, accentua l'interesse che la ratifica ed attuazione
effettiva della presente Convenzione avvenga al più presto
possibile, ritenuta l'urgenza di porre il fenomeno sotto
controllo.
La Convenzione in esame, come già illustrato, impegna
(articolo 5, paragrafo 3) i firmatari a prevedere come reato
nel diritto interno sia l'arruolamento di
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mercenari - con tale espressione intendendo sinteticamente le
varie condotte descritte nel Trattato (reclutamento,
finanziamento, eccetera) - sia l'attività di mercenario;
obbliga inoltre a perseguire in ogni caso gli autori di tali
reati, indipendentemente dal luogo di commissione del fatto e
salvo estradizione (articolo 9) e ad adottare nei loro
confronti, se necessario, misure restrittive della libertà
personale (articolo 10).
Sono state conseguentemente previste delle disposizioni
penali al fine di sanzionare tutte le condotte descritte nella
Convenzione - gli articoli 244, 288 e 653 del codice penale,
che riguardano fattispecie analoghe, hanno un ambito di
applicazione non necessariamente coincidente con le ipotesi
della Convenzione - e di realizzare le altre previsioni della
Convenzione cui sopra si è fatto cenno.
L'articolo 3 del disegno di legge punisce l'attività di
mercenario e prevede, in conformità con la Convenzione che
all'articolo 1 fornisce distinte definizioni di mercenario,
due diverse ipotesi di reato.
Il comma 1 sanziona la condotta del mercenario che combatte
in un conflitto armato e tiene conto di tutti requisiti
soggettivi ed oggettivi descritti nell'articolo 1, paragrafo
1, della Convenzione, con la sola eccezione di quello relativo
alla "remunerazione nettamente superiore" a quella dei
combattenti delle Forze armate della parte a favore della
quale il mercenario presta servizio che non è apparso, invero,
elemento essenziale e caratterizzante della figura del
mercenario. Sul punto, quindi, la norma interna viene ad
essere più rigorosa della Convenzione.
Il comma 2 punisce la condotta del mercenario che partecipa
ad un atto violento organizzato al fine di modificare l'ordine
costituzionale di uno Stato. Anche in questo caso, la norma
tiene conto di tutte le previsioni della Convenzione con gli
opportuni adattamenti; in particolare, il testo della
Convenzione (articolo 1, paragrafo 2, lettera a) fa
riferimento ad un acte concerté de violence. La
traduzione letterale in "atto concertato di violenza" non è
stata riproposta nella norma in quanto poco felice dal punto
di vista linguistico e priva di particolare significato
giuridico. L'espressione è stata resa con "azione, preordinata
e violenta, diretta a..." che meglio di altre, pur possibili
(attentato, azione premeditata e violenta) rende l'idea
dell'inserimento del mercenario in un'organizzazione e/o in
un'azione organizzata (essenzialmente o anche) da altri; la
Convenzione prevede, inoltre, che l'azione sia volta a
"rovesciare un Governo o colpire, in qualsiasi altro modo,
l'ordine costituzionale di uno Stato". Si è ritenuto che la
più sintentica espressione "mutare l'ordine costituzionale",
peraltro simile a quella adottata nell'articolo 283 del codice
penale, potesse essere adottata in quanto avente significato
omnicomprensivo.
L'ipotesi di reato di cui al comma 2 appare, pur nel
silenzio della Convenzione sul punto, più grave di quella del
comma precedente ed è stata sanzionata con pene maggiori.
L'articolo 4 prevede il reato di coloro che arruolano i
mercenari e prevede, in piena conformità alla Convenzione,
varie condotte tipiche (reclutamento, utilizzazione,
finanziamento, istruzione). Tale ipotesi di reato è stata
configurata, e non solo in ossequio all'articolo 5, paragrafo
3, della Convenzione, come particolarmente grave e sanzionata,
quindi, con una previsione di pena elevata.
Deve sottolinearsi che le pene previste per tutti i reati
descritti sono tali da rendere possibile sia il fermo che
l'arresto in flagranza e da consentire l'adozione di misure
cautelari. Risulta pertanto realizzata la previsione di cui
all'articolo 10 della Convenzione senza necessità di adottare
alcuna ulteriore disposizione espressa.
L'articolo 5 tiene conto della possibilità che fatti
astrattamente rientranti nelle fattispecie criminose sinora
esaminate siano compiuti con la legittima approvazione del
Governo e prevede la non punibilità degli autori.
L'articolo 6 attua la previsione dell'articolo 9 della
Convenzione e, ferma restando la giurisdizione italiana sui
reati commessi sul territorio nazionale, relativamente alla
quale non risulta necessaria alcuna previsione
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espressa, afferma la giurisdizione del giudice
nazionale in ordine ai reati ovunque commessi dal cittadino e
dallo straniero a condizione che quest'ultimo si trovi sul
territorio dello Stato. In entrambi i casi viene fatta salva
la possibilità dell'estradizione.
Con l'articolo 7 vengono modificati gli articoli 244 e 288
del codice penale innalzando sensibilmente le pene ivi
previste per evitare la sproporzione che si sarebbe venuta a
creare con l'entità delle sanzioni previste per i reati
introdotti con il presente disegno di legge.
Deve darsi conto, infine, di due scelte che sono state
operate nella formulazione del provvedimento.
Si è preferito far sì che la competenza per tutti i reati
previsti dal presente provvedimento fosse del tribunale e non
si è quindi adottata alcuna disposizione espressa sul tema. Si
è osservato, infatti, che in base all'articolo 5, lettera
d), del
codice di procedura penale i più volte citati analoghi reati
di cui agli articoli 244 e 288 del codice penale, rientrano,
in parte, nella competenza della corte di assise (articolo
244, comma 1) ed, in parte, in quella del tribunale (articolo
244, comma 2; articolo 288). Non poteva quindi essere adottata
una scelta in funzione dell'omogeneità di materia. Se poi si
fosse adottato un criterio identico a quello del codice di
rito, si sarebbe dovuta prevedere una competenza
differenziata, in funzione dell'entità delle pene previste,
per i reati di cui all'articolo 3 e per quelli di cui
all'articolo 4. Si è ritenuto quindi preferibile affidare alla
competenza di un unico giudice tutti i reati previsti dal
presente provvedimento.
Non si è prevista, infine, la necessità di autorizzazione a
procedere o di richiesta di procedimento del Ministro di
grazia e giustizia, che è apparsa in potenziale contrasto con
le previsioni della Convenzione.
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