| Onorevoli Deputati! -- L'esigenza di una più adeguata
tutela dei diritti di difesa delle persone coinvolte nelle
vicende giudiziarie e di una più accurata disciplina dei
presupposti per l'emissione di misure cautelari rappresenta i
punti di un dibattito che da tempo si sta svolgendo nella
cultura giuridica e che, in termini generali, trovano ampio
consenso presso gli operatori del diritto, le istituzioni
interessate, le forze politiche e la stessa coscienza
collettiva. Sin dal suo documento programmatico il Governo
recepì dette esigenze ed espresse l'intento di realizzarle
attraverso riforme che costituissero un fedele adeguamento
della normativa processuale ai princìpi che la Costituzione
detta in materia.
Il presente disegno di legge si muove in questa prospettiva
e, sotto tale aspetto, si collega alle linee ispiratrici del
decreto-legge
14 luglio 1994, n. 440; ma, oltre a rimettere l'intero
contenuto della proposta di riforma al più ampio dibattito
parlamentare senza anticipazioni cogenti, si discosta dal
precedente provvedimento per certi profili, essendosi preso
atto, con lealtà, delle preoccupazioni da più parti espresse
in ordine all'effetto di demotivazione che per gli organi di
indagine avrebbero potuto determinare alcune norme del citato
decreto. Inoltre, il disegno di legge si dà carico di
calibrare le esigenze di tutela della libertà individuale in
rapporto alle "dolorose" necessità delle indagini, ma
nell'ambito di un contesto - come quello attuale - reso
difficile sia dal costante attacco della criminalità
organizzata sia dalla diffusione dei reati contro la pubblica
amministrazione. Si tratta perciò di un contesto estremamente
reattivo a
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riforme che, in sé legittime ed anzi auspicabili, possono
tuttavia apparire come "depotenzianti" la necessaria funzione
repressiva.
Con l'articolo 1 sono state apportate due significative
modifiche all'articolo 274 del codice di procedura penale, al
fine di meglio precisare l'ambito delle esigenze probatorie
che giustificano l'adozione di una misura cautelare e di
restringere il numero dei casi nei quali il pericolo di
reiterazione del reato giustifica l'adozione di una misura
cautelare.
E' stata, pertanto, precisata la lettera a) del comma
1 rendendo complessivamente più rigorosa, rispetto
all'attuale, la disciplina generale che presiede all'adozione
di misure cautelari per esigenze probatorie, nel modo
seguente:
il generico riferimento alle "indagini" è stato
sostituito da altro, più puntuale, agli "atti di indagine";
le esigenze cautelari sono ora definite non solo
inderogabili ma anche specifiche;
il concreto pericolo deve essere anche attuale;
è ribadita la sanzione processuale della nullità del
provvedimento, contenuta nell'articolo 292, nel caso in cui
non vengano indicate le circostanze di fatto che giustificano
la misura;
è stato chiarito definitivamente il principio secondo cui
le esigenze sulle quali può basarsi il provvedimento cautelare
non possono essere relative ad un generico pericolo di
inquinamento delle prove ma devono riferirsi concretamente al
fatto specifico che forma oggetto delle indagini.
Si tratta, in prevalenza, di innovazioni che ribadiscono
princìpi già implicitamente desumibili dalla disciplina
esistente, che peraltro è stato ritenuto opportuno codificare
espressamente.
Con la modifica della lettera c) si stabilisce che,
per l'adozione di una misura cautelare, può essere invocato il
pericolo di recidiva esclusivamente con riferimento ai reati
della stessa specie che siano anche puniti con pena non
inferiore nel massimo a quattro anni di reclusione.
Con l'articolo 2 viene modificato l'articolo 275 del codice
di procedura penale.
Il comma 2- bis dell'articolo 275 specifica il
principio di proporzionalità, contenuto nel precedente comma
2, precludendo la possibilità di disporre una misura detentiva
quando sia prevedibile la concessione della sospensione
condizionale della pena. Il successivo riferimento
all'eventualità di applicazione concordata della pena è
lasciato al prudente apprezzamento del giudice considerato che
trattasi di giudizio prognostico avente ad oggetto scelte che
rientrano nella totale disponibilità di soggetti terzi
(imputato e pubblico ministero) e che, come tale, potrebbe
rivelarsi insuscettibile di previsione attendibile. E' stato
ulteriormente ribadito il concetto secondo cui la custodia
cautelare in carcere deve rappresentare la extrema
ratio.
L'articolo 3 rafforza definitivamente il principio,
introdotto dalle modifiche di cui agli articoli che precedono,
in base al quale l'ambito di applicazione della custodia
cautelare in carcere deve essere il più ridotto possibile. La
custodia cautelare in carcere è, pertanto, circoscritta (comma
2 del nuovo articolo 280 del codice di procedura penale) alle
sole ipotesi criminose punite con la pena della reclusione
superiore nel massimo a quattro anni. Il limite non ricorre
(comma 3 del nuovo articolo 280 del codice di procedura
penale) nei confronti di coloro che, trasgredendo alle
prescrizioni inerenti ad una misura cautelare, abbiano con ciò
dimostrato la inadeguatezza della misura meno grave.
Con l'articolo 4 si apporta una modifica al testo
dell'articolo 291 del codice di procedura penale anche in
questo caso chiarendo, onde evitare difformi prassi
applicative, che il pubblico ministero, all'atto di richiedere
l'adozione di una misura cautelare al giudice per le indagini
preliminari, deve fornire a quest'ultimo anche gli elementi
favorevoli all'imputato e, in particolare, quelli che
costituiscono il contenuto delle memorie difensive. E' stata
inoltre eliminata la possibilità del pubblico ministero
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di vincolare il giudice all'adozione esclusiva della
misura cautelare da lui richiesta.
L'articolo 5 rende più puntuale e specifico l'obbligo di
motivazione del giudice nel provvedimento di adozione di una
misura cautelare. In particolare, con la modifica della
lettera c) del comma 2 dell'articolo 292 del codice di
procedura penale, si stabilisce che nell'enunciazione dei
motivi dovrà essere fatto riferimento, laddove naturalmente
sia in rapporto di conseguenzialità logica con le esigenze che
giustificano la misura, alla gravità del reato ed alla
pericolosità del soggetto, nonché - e ciò costituisce una
novità di rilievo - che il giudice dovrà tenere anche conto
del tempo trascorso dalla commissione del reato. La modifica
della lettera d) dello stesso articolo 292 è
conseguenziale alla novellazione dell'articolo 274, comma 1,
lettera a).
Con l'articolo 6 si prevede, al comma 1, la facoltà per il
giudice per le indagini preliminari di interrogare l'indagato
prima di decidere in ordine ad una richiesta di revoca o
sostituzione della misura cautelare. Il comma 2 introduce una
norma di coordinamento grazie alla quale anche il verbale
dell'interrogatorio assunto dal giudice per le indagini
preliminari prima di provvedere in ordine alla revoca o alla
sostituzione delle misure può essere acquisito nel fascicolo
del dibattimento ed essere utilizzato dal giudice, se oggetto
di contestazione ai sensi dell'articolo 503, comma 5, del
codice di procedura penale.
Con l'articolo 7 viene introdotta una nuova disciplina
dell'estinzione delle misure cautelari disposte per esigenze
probatorie. Mantengono l'attuale regolamentazione le misure
diverse dalla custodia cautelare in carcere; quest'ultima,
invece, salvo che si proceda per i delitti di criminalità
organizzata o ad essa strumentali, non può avere durata
superiore a trenta giorni e può essere rinnovata solamente
altre due volte entro il limite complessivo di novanta
giorni.
Con l'articolo 8 si è dato seguito ad un invito della Corte
costituzionale al legislatore, rivolto con la sentenza n. 114
del 1994, con cui è stata segnalata l'incongruenza del computo
dei periodi di "astensione" dalle udienze dei difensori nei
termini di prescrizione del reato e di custodia cautelare. Si
sono quindi apportate le conseguenti modifiche all'articolo
304 del codice di procedura penale ed all'articolo 159 del
codice penale.
Con l'articolo 9 si riconosce espressamente il diritto del
difensore ad ottenere copia degli atti depositati nel
procedimento di riesame (articolo 309 del codice di procedura
penale) e nell'appello sui provvedimenti in materia di misure
cautelari (articolo 310 del codice di procedura penale).
Con l'articolo 10 viene realizzata un'altra importante
innovazione rispetto al sistema vigente: viene infatti
radicalmente modificata la disciplina delle iscrizioni nel
registro delle notizie di reato previsto dall'articolo 335 del
codice di procedura penale, introducendo il principio della
loro conoscibilità salvo che si proceda per delitti previsti
dall'articolo 275, comma 3, o puniti con la reclusione
superiore nel massimo a quattro anni. Per gli altri reati
cade, dunque, il divieto di comunicazione dell'iscrizione, sia
pure esclusivamente nei confronti dell'indagato e del suo
difensore ove ne facciano richiesta.
Al pubblico ministero viene comunque riconosciuto (comma
3- bis dell'articolo 335) il potere di disporre la
segretazione sulle iscrizioni, per esigenze attinenti
all'attività investigativa, ma per un periodo che non superi
complessivamente i tre mesi. Si ritiene, in tal modo, di
agevolare l'esercizio delle facoltà difensive e, in
particolare, di favorire e di anticipare nel tempo il ricorso
ai riti alternativi.
Nel comma 3- ter dell'articolo 335, infine, si
provvede affinché non si verifichi che le modalità di risposta
all'istanza dell'interessato, in caso di segretazione della
notizia, possano comunque "disvelare" la pendenza del
procedimento.
Nell'articolo 11 è prevista un'innovazione in tema di
informazione di garanzia: si è inteso chiarire nel modo più
esplicito
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possibile che essa va inviata solamente se deve essere
compiuto un atto garantito e non in qualsiasi momento
dell'indagine preliminare.
Nell'articolo 12 viene introdotta una modifica all'articolo
386, comma 5, del codice di rito con la quale viene eliminato
il riferimento all'infermità dell'arrestato o del fermato: in
tal modo si consente in tutti i casi l'esercizio della facoltà
del pubblico ministero di disporre gli arresti domiciliari
anziché la custodia in carcere nei confronti del fermato o
dell'arrestato. Si tratta di un'ulteriore espressione della
linea ispiratrice del presente disegno di legge: così potrà
essere evitata la custodia in carcere per i soggetti che
manifestano una minore pericolosità.
L'articolo 13 va ad incidere sull'articolo 38 delle
disposizioni di attuazione in materia di facoltà dei difensori
per l'esercizio del diritto alla prova. Si prevede, infatti,
che, nel corso delle indagini preliminari, il difensore possa
presentare elementi difensivi, in vista della decisione,
direttamente al giudice, senza passare attraverso il pubblico
ministero (secondo quanto ritenuto anche
da un indirizzo che si sta affermando nella giurisprudenza
della Corte di cassazione).
Con l'articolo 14 si modifica l'articolo 15 della legge 19
marzo 1990, n. 55, includendo nel novero delle inibitorie in
esso previste il divieto di assumere determinati incarichi
direttivi presso persone giuridiche pubbliche e società con
partecipazione di capitale pubblico.
L'ultimo articolo modifica i commi 1 e 2 dell'articolo 29
delle disposizioni di attuazione. Nella nuova stesura si
prevede la formazione di un elenco alfabetico di avvocati
disponibili ad assumere le difese d'ufficio in numero
proporzionale a quello dei magistrati in servizio negli uffici
del circondario, con aggiornamento annuale; si prevede altresì
che la reperibilità ai fini della difesa sia assicurata anche
in caso di astensione collettiva dall'attività giudiziaria.
Per il periodo di prima applicazione delle norme innovative
l'articolo 15 in esame dispone che il presidente del tribunale
curi la formazione dell'elenco degli avvocati disponibili alla
difesa di ufficio entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge.
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