| Onorevoli Deputati! -- Il presente decreto-legge
costituisce un importante passo nella direzione di una
efficace ripresa delle attività economiche.
Gli interventi previsti dal presente decreto-legge
consentiranno di conseguire risultati concreti ed immediati in
svariati settori, in termini sia di sviluppo degli
investimenti che di rilancio dell'occupazione.
In particolare con l'articolo 1 viene modificato l'assetto
istituzionale ed operativo
del decreto-legge 30 dicembre 1985, n. 786, convertito,
con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1986, n. 44,
recante "Misure straordinarie per la promozione e lo sviluppo
dell'imprenditorialità giovanile nel Mezzogiorno" che ha fino
a questo momento positivamente operato cogliendo l'obiettivo
che il legislatore aveva delineato ed innovando
sostanzialmente il quadro delle politiche per il lavoro e lo
sviluppo imprenditoriale.
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I positivi risultati conseguiti nell'attuazione della legge
medesima hanno indotto il Governo ad estendere l'operatività
della legge stessa ai territori di cui agli obiettivi 1, 2 e
5b dei regolamenti comunitari.
Dopo otto anni di attuazione si manifestano esigenze, ormai
assai urgenti, di modificazione della struttura delegata
all'attuazione dell'intervento, il comitato per lo sviluppo di
nuova imprenditorialità giovanile, la cui struttura appare
ormai precaria e inadeguata.
L'articolo 1 del decreto-legge affronta e risolve la
questione autorizzando la costituzione di una società per
azioni il cui capitale è, nella fase iniziale, interamente
posseduto dal Tesoro. Successivamente potranno partecipare
enti, anche territoriali, imprese ed altri soggetti economici.
A questa società, con apposita convenzione, verrà affidata la
gestione degli interventi previsti dalla citata legge e, in
particolare, il compito di produrre servizi a favore di
organismi ed enti finalizzati alla creazione di nuove imprese
ed al sostegno delle esistenti piccole e medie imprese.
In tal modo vengono realizzati due obiettivi: da una parte,
l'attuazione degli interventi previsti dal citato
decreto-legge n. 786 del 1985 risulterà certamente più rapida
ed efficace; dall'altra la costituzione della società per
azioni consentirà di mettere a disposizione, anche con
riferimento all'obiettivo dello sviluppo delle aree in declino
industriale, l'esperienza accumulata dal comitato per lo
sviluppo di nuova imprenditorialità giovanile in materia di
promozione, valutazione dei progetti, assistenza e
monitoraggio, meccanismi positivamente collaudati e guardati
con grande attenzione dagli organismi internazionali come
l'OCSE e la stessa Unione europea che già cofinanzia gli
interventi previsti dal decreto-legge n. 786 del 1985.
L'articolo 1 del presente decreto è coerente peraltro
all'impegno più complessivo volto alla privatizzazione di
alcune funzioni pubbliche e ad uno sforzo di delegificazione.
La norma infatti prevede l'abrogazione del decreto-legge n.
786 del 1985, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44
del 1986, ed il rinvio ai regolamenti di attuazione per
l'individuazione di modalità e procedure di applicazione.
Con l'articolo 2 si adottano misure straordinarie al fine
di accelerare al massimo i pagamenti a favore delle imprese
operanti nel Mezzogiorno che vantano crediti nei confronti
della pubblica amministrazione per agevolazioni già concesse a
valere sui soppressi fondi della legge 1^ marzo 1986, n.
64.
A tal fine, lo strumento prefigurato (comma 1) è quello
dell'opzione, lasciata al libero apprezzamento del
beneficiario, di utilizzare in luogo delle procedure previste
dalla vigente normativa, quella più semplificata consistente
nell'attestazione, da parte del legale rappresentante, sia
dello stato di esecuzione del progetto, sia della complessiva
sussistenza di tutti i requisiti richiesti dalle norme poste a
salvaguardia di esigenze attinenti l'ordine pubblico (esempio:
certificazione antimafia), oltre alla fornitura delle garanzie
d'uso (polizza assicurativa o fidejussione bancaria) nel caso
di concessione di finanziamenti statali.
Al comma 2 del medesimo articolo sono previste le sanzioni
di natura amministrativa da comminare nel caso di accertata
falsità delle dichiarazioni suddette, mentre con i commi 3 e 4
si disciplinano taluni connessi aspetti di natura
istituzionale.
L'articolo 3 (comma 1) prevede l'attribuzione al Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica di
una quota degli stanziamenti di bilancio destinati agli enti
nazionali di ricerca ed al fondo per la ricerca applicata,
gestito dal Ministero medesimo, al fine di costituire un nuovo
strumento finanziario che, con modalità che ne assicurino
l'efficacia e la celerità degli interventi, provveda a
finanziare iniziative in comune tra imprese, università e
centri di ricerca pubblici e privati in settori di punta
nell'ambito del sistema nazionale della ricerca.
Al fine di ampliare al massimo la platea dei beneficiari
degli interventi del suddetto fondo per la ricerca applicata,
i benefìci della legge istitutiva del fondo stesso vengono
estesi (comma 2) anche alle diverse realtà consortili del
mondo della ricerca a livello nazionale e locale sotto le sue
varie forme.
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Entrambe le misure in questione rispondono all'esigenza di
promuovere, quale elemento fondamentale della competitività
del Paese sui mercati esteri, un potenziamento
dell'investimento nelle attività di ricerca e sviluppo che
attualmente in Italia si situano a livelli alquanto mediocri
rispetto alla media europea.
La legge 23 dicembre 1992, n. 498 (Interventi urgenti in
materia di finanza pubblica), di accompagno alla legge
finanziaria per il 1993, aveva previsto, all'articolo 12, la
possibilità per le province ed i comuni di costituire apposite
società per azioni per l'esercizio di servizi pubblici o per
la realizzazione di infrastrutture e di altre opere pubbliche,
senza il vincolo della partecipazione maggioritaria degli enti
locali.
L'articolo 4 è diretto a rendere più spedito il processo di
costituzione di tali società, superando le difficoltà
procedurali finora incontrate. Dalla costituzione di tali
società deriveranno indubbi effetti positivi in termini sia di
efficienza dei servizi che di potenziamento del sistema
infrastrutturale, con minori costi per il bilancio dello
Stato.
Nell'ottica di favorire al massimo grado l'utilizzo di tale
nuovo strumento operativo, si elimina anche la limitazione
temporale (i due esercizi successivi all'entrata in funzione
dell'opera) per il rilascio da parte degli enti locali
partecipanti della garanzia fidejussoria agli istituti
mutuanti.
Con l'articolo 5 si interviene, infine, su due
provvedimenti legislativi che hanno inciso in modo rilevante
su tutta l'attività contrattuale della pubblica
amministrazione ed in particolare sul settore dei lavori
pubblici.
Trattasi della legge 11 febbraio 1994 n. 109, legge quadro
in materia di lavori pubblici e dell'articolo 6 della legge 24
dicembre 1993, n. 537.
La legge n. 109 del 1994, seppure emanata con il lodevole
intento di moralizzare il settore degli appalti pubblici,
coinvolto da numerose e gravi vicende giudiziarie, ha di fatto
portato ad un blocco generalizzato delle opere pubbliche,
venendo in tal modo a compromettere settori economici (quali
ad esempio quello delle costruzioni) ad alto tasso
occupazionale, e già colpiti da una grave crisi.
In particolare tale effetto, devastante per l'economia del
Paese, deve attribuirsi prioritariamente alla parte della
legge che disciplina la sua entrata in vigore.
Le nuove disposizioni, infatti, applicabili a tutte le
procedure in corso che non fossero già concluse con la stipula
del contratto, comportano la necessità per tutte le stazioni
appaltanti di procedere all'annullamento delle gare già
espletate, per iniziarle ex novo applicando le nuove
disposizioni.
A ciò si è aggiunto il fatto che la legge (articolo 3) ha
demandato ad un regolamento la disciplina attuativa e di
dettaglio da emanarsi entro il 6 settembre 1994.
Tale normativa si è rivelata indispensabile per chiarire un
numero notevole di problemi applicativi della legge stessa.
L'effetto combinato di questi due fattori, unitamente al
fatto che, sotto la spinta emotiva dei noti fatti giudiziari,
il legislatore ha introdotto norme più restrittive di quelle
comunitarie e di difficile applicazione, ha provocato, come si
è detto, il sostanziale blocco degli appalti in corso con
notevoli danni per i settori economici interessati, per
l'interesse pubblico a vedere realizzate in tempi brevi opere
necessarie per la collettività e per l'amministrazione in
generale chiamata ad annullare ed iniziare ex novo
procedure già in fase avanzata di realizzazione, con costi
anche notevoli (avvisi di gara, progetti, eccetera).
Alla luce di tale situazione, l'articolo 5 ha lo scopo di
sospendere l'applicazione della maggior parte delle
disposizioni della legge fino al 31 dicembre 1994 mantenendo
l'immediata operatività delle norme procedimentali che
consentono l'adozione del regolamento e delle norme
sostanziali a trama completa che favoriscono l'occupazione.
Tale sospensione, unitamente al rinvio alla stessa data
anche dell'entrata in vigore del regolamento previsto
dall'articolo 3, è finalizzata a fare in modo che tutta la
nuova normativa, sia legislativa che
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regolamentare, formante un sistema compiuto e disciplinato al
dettaglio, entri in vigore contestualmente a tutte le stazioni
appaltanti di attrezzarsi compiutamente in funzione della
nuova normativa, utilizzando il periodo di tempo ricompreso
tra l'emanazione del regolamento e la sua entrata in vigore
(1^ gennaio 1995).
Anche la disposizione di cui all'articolo 6 della legge 24
dicembre 1993, n. 537, è stata emanata allo scopo di
moralizzare il settore dell'attività contrattuale di tutte le
pubbliche amministrazioni, prevedendo un "giudizio di
congruità" sui prezzi dei contratti non ancora stipulati e la
"revisione" dei prezzi dei contratti già stipulati e non
eseguiti in misura inferiore ad un quarto.
Trattasi di una disciplina che incide in modo notevole
sulla par condicio delle parti addirittura operando su
contratti già conclusi ed in parte eseguiti.
Anche tale normativa ha provocato un blocco dell'attività
contrattuale dell'amministrazione, anche nel campo delle
forniture di beni e servizi, soprattutto per la mancata
individuazione dei prezzi congrui da parte di alcuni organi a
ciò preposti.
A tale proposito l'articolo 5 ne prevede la sospensione
dell'efficacia fino al 31 dicembre 1994.
Le concessioni fra tali disposizioni e la legge n. 109 del
1994 ne consigliano una trattazione congiunta anche al fine di
valutare eventuali necessarie coordinate modifiche.
L'esigenza di intervenire in questi settori deriva, quindi,
dalla necessità ormai improcrastinabile di consentire l'avvio
dei lavori pubblici sinora sospesi in attesa di una più chiara
definizione della disciplina. Ogni giorno di ritardo provoca
ulteriori chiusure di imprese, fatto non più sopportabile per
l'economia del Paese, con conseguente collocazione in cassa
integrazione guadagni o nelle liste di mobilità per sempre più
numerosi lavoratori del settore.
La situazione di incertezza poi che, necessariamente,
seguirebbe all'attesa dei tempi parlamentari per
l'approvazione di un eventuale disegno di legge, provocherebbe
una paralisi totale del settore con conseguenze incalcolabili
sull'economia del Paese pregiudicando, per effetto di
trascinamento, i pur timidi segnali di ripresa che
incominciano a manifestarsi in settori diversi.
In particolare la normativa in questione intende
consentire, nell'ambito di una adeguata trasparenza nella
gestione delle procedure, la rapida attuazione di procedimento
per l'affidamento di lavori pubblici con un benefico ritorno
in termini di alleggerimento della pesante situazione
occupazionale e un positivo effetto sull'indotto.
L'approfondimento e la sistemazione dell'intera materia dei
lavori pubblici, attese le verifiche conseguenti
all'applicazione delle norme della legge n. 109 del 1994 negli
scorsi mesi, richiede poi, per poter raggiungere un adeguato
livello di efficienza ed efficacia, una rimeditazione profonda
ed una puntuale verifica degli aspetti operativi, estremamente
difficili da realizzare "in corso d'opera" ma che necessitano
di una fase programmatoria e della individuazione di strumenti
tecnici per operare.
La difficoltà evidenziata da parte delle amministrazioni,
di operare sulla base dei criteri di recente introdotti con la
legge n. 109 del 1994, si appalesa estremamente gravosa, in
rapporto alla possibilità che le stesse amministrazioni
procedano solo gradualmente all'applicazione delle varie norme
in materia e della legge quadro, e ciò provoca un allungamento
dei tempi per la scelta del contraente e l'affidamento dei
lavori stessi.
Sul punto va infine ribadito che l'intervento realizzato
con la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del
29 aprile 1994 e con l'articolo 71 del decretolegge 29 aprile
1994, n. 257, che rispettivamente intendevano chiarire
l'ambito di applicazione della normativa e rinviare
l'applicazione di alcune norme della legge n. 109 del 1994,
non appare in grado di assolvere a quelle finalità di rapida e
definitiva risoluzione delle problematiche applicative che
solo con un rinvio complessivo della legge è possibile
realizzare.
In merito poi alla norma concernente l'articolo 6 della
legge n. 537 del 1993
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occorre sottolineare che, per questa specifica disposizione,
la necessità di intervenire con urgenza deriva dalla
considerazione che per quanto attiene ai contratti pubblici,
sia relativi alle forniture sia ai lavori pubblici in senso
proprio, la mancata completa indicazione, a distanza di cinque
mesi dall'introduzione della nuova normativa, di criteri di
riferimento per i prezzi oggetto del giudizio di congruità e
dei nuovi prezzari per i lavori pubblici, determina uno stato
di incertezza sugli operatori che rende problematica qualsiasi
azione positiva in sede di contrattazione e vanifica di fatto
un elemento fondamentale in materia contrattuale, consistente
nella certezza e determinazione dell'oggetto delle reciproche
obbligazioni dei contraenti.
Va poi soggiunto che anche in questo caso le indicazioni
della Presidenza del Consiglio dei ministri e l'articolo 71,
comma 2, del citato decreto-legge n. 257 del 1994 non sono
state in grado di contribuire in modo sostanzialmente efficace
alle richieste avanzate dall'amministrazione e dai privati per
un riassetto complessivo del sistema che concili risparmio
pubblico e certezza nell'applicazione delle nuove regole.
Un'ultima considerazione si può spendere sui problemi di
ordine giuridico che la sospensione della disciplina della
legge n. 109 del 1993 e dell'articolo 6 della legge n. 537 del
1993 comporta e cioè che l'obiettivo del mantenimento parziale
dei contratti già stipulati non incide sulla
legittimità costituzionale della disposizione, atteso che in
materia di diritti patrimoniali non opera il regime di
retroattività della normativa sopravveniente, secondo quanto
indicato dalla Corte costituzionale con la recente sentenza n.
6 del 26 gennazio 1994.
Preme infine evidenziare come il rinvio dell'efficacia
delle norme, in uno con il regolamento attuativo, consentirà
di procedere alle necessarie modifiche di quelle parti della
legge quadro sugli appalti che oggettivamente danno luogo a
problemi di costituzionalità (ad oggi sono pendenti otto
ricorsi per conflitto di attribuzione sollevati dalle regioni)
o di contrasto con la normativa comunitaria (direttiva
93/37/CEE, del Consiglio del 14 giugno 1993), in relazione
alla quale è stata chiesta alla Commissione della Comunità
Europea l'apertura della procedura di infrazione contro la
Repubblica italiana con domanda di provvedimento sospensivo di
urgenza.
E' infine appena il caso di precisare che fino al previsto
termine del 31 dicembre 1994 continueranno a trovare
applicazione le normative preesistenti sospese in virtù
dell'articolo 5.
E' da aggiungere che con la disposizione del comma 3
dell'articolo 5 si è voluta adeguare alla normativa la
disciplina di esclusione dalla partecipazione alle procedure
di affidamento di lavori pubblici, mantenendo fermo quanto
previsto in materia di antimafia e di misure di
prevenzione.
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