| ROBERTO DI ROSA, Relatore. Signor Presidente,
onorevoli colleghi, il rendiconto e l'assestamento
rappresentano due atti dovuti ai fini della sessione di
bilancio e dell'approvazione dei documenti contabili.
Con l'esame del rendiconto, il Parlamento assolve sia ad
una funzione giuridico-costituzionale, verificando che il
Governo si sia effettivamente uniformato alle
autorizzazioni concesse con la legge di bilancio, sia ad
una funzione politico-finanziaria che consente di passare,
tra l'altro, dalla precedente legge di bilancio al nuovo
progetto di bilancio.
Resta in ombra da sempre un'altra funzione, non meno
rilevante sotto il profilo politico delle precedenti, che
permette di far emergere il significato amministrativo ed
economico delle risultanze contabilizzate, i costi
sostenuti ed i risultati conseguiti per ciascun servizio,
programma e progetto, in relazione agli obiettivi ed agli
indirizzi del programma di Governo. Ho citato testualmente
i contenuti della legge n. 468, che prevede che il Governo
debba presentare in allegato al rendiconto dello Stato una
relazione sui punti che ho ricordato. Tale documento non è
mai stato presentato, privando con ciò il Parlamento della
base conoscitiva necessaria per esercitare compiutamente
la sua funzione di controllo. Non si tratta soltanto di
presentare una relazione più esaustiva nell'analisi dei
dati a consuntivo, ma di favorire - anche attraverso
modifiche della legge di contabilità e l'approntamento di
nuovi strumenti conoscitivi - un vero e proprio salto di
cultura che affianchi al necessario momento
preventivo-autorizzativo, quello del controllo sulla
economicità della gestione pubblica, sull'efficienza delle
sue strutture e sull'efficacia dei risultati della sua
azione.
A conferma della necessità di operare in questa direzione,
va la riforma recentemente approvata della Corte dei
conti, a cui è stata, attribuita, tra l'altro, la funzione di
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controllo sui risultati dell'azione amministrativa. Se non
si vuole vanificare tale nuova ed importante funzione
della Corte dei conti, occorre certamente misurarsi in
termini risolutivi con il problema della riforma del
bilancio dello Stato, sulla quale si sta lavorando da
tempo e la cui necessità è sottolineata anche nella
relazione della Corte dei conti sul rendiconto per il
1994. Si deve naturalmente concretizzare anche una
condizione politica più generale: quella della
costituzione di governi di legislatura, compiutamente
responsabili per un arco di tempo significativo sia della
predisposizione dei bilanci annuali e pluriennali sia
della loro gestione.
Negli ultimi anni vi è stata una continua sovrapposizione
di responsabilità in quanto la gestione dei bilanci è
avvenuta quasi sempre da parte di Governi diversi da
quelli che li avevano impostati; certamente è stato così
per il rendiconto 1994 e per l'assestamento 1995.
Rinvio alla relazione scritta in ordine alle osservazioni
puntuali e alle riserve espresse dalla Corte dei conti sul
rendiconto 1994. Voglio invece richiamare il giudizio
finale sul rendiconto, per esprimere il quale occorre
mettere a confronto gli obiettivi posti nella manovra di
finanza pubblica per l'anno 1994 e i risultati che
conseguono, per l'appunto, dal rendiconto generale 1994.
Il documento di programmazione economico-finanziaria
1994-1996 fissava gli obiettivi iniziali per il 1994 per
il fabbisogno complessivo in 144.200 miliardi e per
l'avanzo primario in 31.800 miliardi. Già nel marzo 1994
si rendeva evidente un significativo scostamento tra
tendenze ed obiettivi programmatici, scostamento prodotto
innanzitutto da un andamento più sfavorevole del ciclo
economico, talché il fabbisogno del settore statale si
situava a 159 mila miliardi e l'avanzo primario scendeva a
circa 10 mila miliardi. Il DPEF 1995-1997, presentato dal
Governo nel luglio 1994, confermava gli andamenti negativi
emersi a marzo e, conseguentemente, delineava gli
interventi necessari per colmare, almeno in parte, gli
scostamenti che si profilavano nei saldi differenziali.
Gli obiettivi programmatici per il 1994 venivano così
ridefiniti: fabbisogno 154
mila miliardi, avanzo primario circa 15 mila miliardi.
Il Governo attuava solo in parte la manovra correttiva
prevista dal documento di programmazione
economico-finanziaria, talché i risultati del consuntivo
(155.167 miliardi per il fabbisogno complessivo e 17.634
miliardi per l'avanzo primario) presentano un
peggioramento rispetto agli obiettivi iniziali e quello
del fabbisogno del settore statale anche nel confronto con
l'obiettivo programmatico, così come era stato ridefinito
nel luglio 1994.
Come sappiamo, il debito del settore statale ha superato,
nel corso del 1994, i 2 milioni di miliardi, con un
aumento del 9 per cento sul 1993 e con un'incidenza sul
PIL pari al 124,3 per cento. E' del tutto condivisibile il
giudizio che su tali risultati formula la Corte dei conti:
"I risultati della finanza pubblica per il 1994 segnalano
un rallentamento nel processo di riequilibrio avviato con
l'inizio degli anni '90, anche se, considerato il quadro
economico interno ed internazionale entro il quale si sono
verificati, possono costituire una base di partenza per
un'evoluzione positiva dei conti pubblici nel 1995 e negli
anni seguenti". Rinvio alla relazione scritta per un esame
più articolato delle risultanze contabili.
Per quanto riguarda le entrate, mi limito a sottolineare
come quelle tributarie abbiano registrato un risultato
positivo, con un aumento di circa 12 mila miliardi
rispetto alle previsioni. Per quanto concerne poi le spese
del 1994, credo si debba fare un discorso più
articolato.
L'andamento delle spese presenta sia luci che ombre; nel
secondo semestre del 1994 non sono stati confermati gli
eccellenti risultati del periodo gennaio-giugno, che
avevano portato a ridurre le erogazioni di bilancio di
mezzo punto rispetto allo stesso periodo del 1993. Nel
complesso la spesa corrente mostra, rispetto alle
previsioni definitive, una diminuzione di 11.885 miliardi
in termini di competenza, quella in conto capitale una
diminuzione di circa 2 mila miliardi; in aumento, rispetto
alle previsioni, le erogazioni per interessi, che hanno
risentito del rialzo dei tassi verificatosi nella seconda
metà del 1994 e della modifica della composizione
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del debito pubblico, con un incremento significativo dei
titoli a breve scadenza.
In termini di cassa crescono anche i trasferimenti
correnti, che toccano 209 mila miliardi invece dei circa
196 mila previsti un anno fa. In linea con le previsioni è
la spesa per l'acquisto di beni e servizi della pubblica
amministrazione, mentre stipendi e pensioni pubbliche sono
rimasti praticamente stabili; in forte flessione sono i
pagamenti di capitali (meno 30 per cento), che producono
oltre 26 mila miliardi di residui di nuova formazione.
Questa tendenza trova riscontro nei dati della relazione
generale sulla situazione economica del paese, che
sottolinea come gli investimenti della pubblica
amministrazione registrino nel 1994 un calo del 7,4 per
cento, che fa seguito a quello del 1993, pari al 9,4.
Ancora più marcata è la riduzione degli investimenti delle
imprese a partecipazione pubblica: secondo la relazione
generale sulla situazione economica del paese, nel 1994
sono diminuiti quasi del 30 per cento, passando da 25 mila
a meno di 17 mila miliardi, con una flessione rilevante
anche nelle aree del Mezzogiorno.
In merito ai residui passivi, l'accumulo di risorse
stanziate e non utilizzate è un fenomeno consueto, che
negli ultimi anni ha assunto, però, dimensioni
patologiche, complice l'abitudine del legislatore di
gonfiare il bilancio di competenza di fondi per
investimenti promessi ma spesso non realizzati e di
accantonamenti finanziari a disposizione di nuove leggi
che poi non vengono approvate. Su questo si innesta
l'inefficienza delle amministrazioni pubbliche e, spesso,
la scarsa vigilanza del Parlamento sull'attuazione delle
leggi di spesa. Nel 1994 i residui passivi registrano un
ulteriore aumento, con un incremento del 9,2 per cento sul
1993. Di 137.762 miliardi, circa 22 mila risultano non
impegnati; la percentuale più elevata di residui di
stanziamento si rileva tra i residui in conto capitale. La
formazione di nuovi residui è particolarmente elevata:
quasi 91 mila miliardi.
La relazione scritta dà conto dei residui più
significativi che emergono dal rendiconto 1994: in testa è
il Ministero del tesoro (è comprensibile, visto che
gestisce circa la
metà del bilancio dello Stato), segue il Ministero
dell'interno e al terzo posto troviamo il Ministero delle
finanze; non fa eccezione neppure la Presidenza del
Consiglio dei ministri.
Nel bilancio, aggregando le diverse voci riconducibili in
qualche modo al welfare State, troviamo 21 mila
miliardi non utilizzati. Gli investimenti in
infrastrutture e in attività produttive sono i più
penalizzati dall'inefficienza delle amministrazioni;
complessivamente le risorse stanziate ma non spese negli
ultimi anni sono pari a 60 mila miliardi, di cui ben 16
mila mai impegnati. Non a caso la percentuale più elevata
di risorse inutilizzate si concentra nei Ministeri
dell'industria, dei lavori pubblici e dell'agricoltura, ma
anche il Ministero dell'ambiente ha accumulato
significativi residui: 3.634, su un budget
complessivo di 4.465 miliardi.
La forte incidenza dei residui appare un fenomeno che va
spiegato, al di là della normale fisiologia della
formazione dei residui, soprattutto alla luce
dell'adozione di nuove norme di gestione della spesa e
dell'introduzione del mandato informatico.
Le risultanze del consuntivo riguardante il conto capitale
meritano qualche ulteriore considerazione. Richiamo i dati
complessivi: la gestione di competenza indica una
differenza negativa di circa 2 mila miliardi tra impegni e
previsioni definitive; la gestione di cassa fa registrare
una capacità di spesa del 66,5 per cento rispetto alle
previsioni definitive, che scende al 52,4 per cento se la
si rapporta alla massa spendibile. Non vi è dubbio che
anche questa ridotta capacità di impegnare e soprattutto
di spendere gli stanziamenti destinati agli investimenti
ha contribuito al contenimento complessivo della spesa, ma
non si può non cogliere la contraddizione che ne deriva
per gli effetti negativi che la riduzione degli
investimenti produce sullo stato dell'economia.
Il governatore della Banca d'Italia ha recentemente
ricordato che gli investimenti pubblici, tra il 199l e il
1994, sono passati da 46.587 miliardi a 38.111 miliardi ed
ha indicato come obiettivo necessario un recupero a breve
scadenza di evasione fiscale pari all'1,5 del PIL da
indirizzare ad investimenti pubblici. Lo stesso documento
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di programmazione economico-finanziaria, tra le condizioni
essenziali per il conseguimento nel 1996 del tasso di crescita
del reddito del 3 per cento, indica un aumento degli
investimenti complessivi pubblici e privati ad un tasso pari ad
almeno il 6 per cento.
Ciò che appare particolarmente grave è che alla
diminuzione di fondi per gli investimenti si è sommata
l'inefficienza delle amministrazioni pubbliche, che spesso
non hanno utilizzato compiutamente le risorse disponibili,
come documentato dalle risultanze del rendiconto 1994 e,
recentemente, anche dal libro bianco della Presidenza del
Consiglio dei ministri sul rilancio delle grandi opere
infrastrutturali per lo sviluppo e l'occupazione.
Aumento degli investimenti pubblici ed efficienza della
gestione pubblica costituiscono, in stretta relazione fra
loro, due condizioni di fondo per realizzare una politica
di sostegno allo sviluppo e all'occupazione. Tali
obiettivi sono chiaramente indicati nel documento di
programmazione economico-finanziaria recentemente
approvato, anche se l'impegno prioritario - visto il
permanere delle condizioni di difficoltà della finanza
pubblica - sembra dispiegarsi piuttosto verso il recupero
di condizioni di efficienza operativa al fine di spendere
le risorse disponibili; lo stesso libro bianco prima
citato si muove in tale direzione. Verificheremo nei fatti
se tale impegno produrrà i risultati sperati e
necessari.
Rinvio alla relazione scritta per quanto concerne le
considerazioni sui rendiconti delle aziende autonome i
quali vengono approvati insieme al bilancio dello Stato.
Per quanto riguarda l'assestamento 1995 quest'anno per la
prima volta, dopo un triennio, emerge un miglioramento
della situazione della finanza pubblica. Il saldo netto da
finanziare diminuisce da 156.675 miliardi a 149.409
miliardi con un vantaggio di 7.266 miliardi. Il ricorso
netto al mercato si attesta su 130 mila miliardi che
corrispondono al nuovo limite del fabbisogno determinato
grazie alla manovra di aggiustamento approvata in
primavera. L'avanzo primario alla fine dell'anno dovrebbe
superare i 40 mila miliardi. Sulla base dei più recenti
dati sul deficit, nei primi sei mesi
dell'anno è lecito sperare in un risultato ancora più
brillante.
Nel primo semestre del 1995 il deficit è stato pari a
51.300 miliardi con una riduzione di oltre 14 mila
miliardi rispetto al corrispondente periodo del 1994. E'
un risultato ottenuto grazie al consistente incremento del
gettito delle imposte dirette ed alla riduzione nella
prima metà dell'anno degli impegni di spesa per l'acquisto
di beni e servizi e per investimenti.
Il miglioramento complessivo dell'andamento della finanza
pubblica nel 1995 è ascrivibile sia alla maggiore crescita
economica sia soprattutto agli effetti della manovra
correttiva presentata dal Governo nel mese di febbraio.
Alla riduzione del deficit di bilancio si accompagna il
netto calo delle spese discrezionali dei ministeri.
Secondo i dati del servizio informatico RGS, tra gennaio e
giugno 1995 si è registrata una riduzione del 12 per cento
della spesa per acquisto di beni e servizi mentre
diminuiscono del 2,5 per cento anche gli impegni sul
totale delle spese correnti. Gli esborsi dei ministeri, a
differenza degli impegni, sono in aumento; quasi tutti i
dicasteri nel primo semestre del 1995 hanno accelerato le
procedure di pagamento. In conclusione, nella prima metà
dell'anno i pagamenti per spese correnti sono aumentati
del 4,8 per cento e quelli in conto capitale del 2,5 per
cento anche rispettando pienamente gli obiettivi fissati
nel documento di programmazione economico-finanziaria.
Questo quadro, sostanzialmente positivo, non è privo di
elementi di incertezza, alcuni dei quali segnalati dalla
relazione del Governo di accompagnamento all'assestamento
del bilancio dello Stato per il 1995. Ricordo per tutti il
forte aumento degli oneri per interessi.
Qualche parola deve essere destinata ad un fenomeno
particolare, quello delle autorizzazioni di cassa. Con
l'assestamento si ripropone, come previsto dalla legge di
contabilità, l'iscrizione dell'enorme quantità di residui
che si sono formati negli anni precedenti. Aumentano così
a dismisura le autorizzazioni di cassa (45 miliardi in
più), rendendo poco significativi i saldi di bilancio.
Sarebbe più corretto costruire il bilancio di
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assestamento a legislazione vigente sulla base degli
indici di realizzazione della spesa degli esercizi
precedenti, ridimensionando le autorizzazioni di spesa ed
offrendo maggiore significatività al bilancio di cassa.
Occorre naturalmente modificare la legge di contabilità e
credo di poter affermare che esiste un impegno di tutta la
Commissione bilancio per arrivare al più presto a questo
risultato.
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