| Onorevoli Colleghi! -- Nessuno contesta la necessità di
provvedere, prima della scadenza del mandato dei consigli
delle regioni a statuto ordinario oggi in carica, ad una
impegnativa revisione della legge elettorale regionale, ancora
basata sul sistema proporzionale puro e sullo scrutinio di
lista con voto di preferenza, con evidente anacronismo
rispetto all'indirizzo generale espresso dal referendum
del 18 aprile del 1993 e dalla legislazione in materia
elettorale adottata nello stesso anno. E' altresì evidente che
i propositi di riforma dell'ordinamento della Repubblica in
senso federale, o, come altri preferiscono dire, in direzione
di un regionalismo di ispirazione federalista, accrescendo in
modo significativo i poteri, i compiti, le responsabilità e le
risorse affidati alle
regioni, presuppongono una riforma delle istituzioni regionali
idonea a garantire ad esse una più solida rappresentatività e
legittimazione democratica, una maggiore stabilità ed
omogeneità delle maggioranze, una più forte capacità di
governo,una maggiore efficacia degli strumenti di controllo
democratico a disposizione delle opposizioni e dei
cittadini.
La questione non può essere risolta, evidentemente, solo
mediante la approvazione di una nuova legge elettorale. Va
affrontata anche sul versante della forma di governo delle
regioni. E sarebbe ovviamente ragionevole provvedervi, come ha
proposto la Commissione parlamentare per le riforme
istituzionali istituita nella XI legislatura, nel quadro della
riforma complessiva dell'ordinamento della Repubblica;
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e riconoscendo alle regioni, di cui si intende
fortemente rafforzare l'autonomia, voce in capitolo nella
definizione del sistema elettorale più idoneo alle peculiari
caratteristiche di ciascuna regione. Nè si può negare
l'opportunità di consentire alle regioni, come pure la
Commissione parlamentare per le riforme istituzionali ha
previsto, il potere di adottare forme di governo
differenziate, anche in considerazione delle marcate diversità
demografiche, fisiche, culturali, economiche, sociali e
storico-amministrative, sussistenti fra le varie regioni della
Penisola.
Tuttavia, questo itinerario riformatore, in astratto logico
e raccomandabile, contrasta con l'esigenza di pervenire
comunque, entro la fine dell'anno in corso, alla definitiva
approvazione del nuovo sistema elettorale per le regioni, onde
consentire che il rinnovo dei consigli regionali in carica
avvenga sulla base delle nuove norme.
Ciò è possibile soltanto in due modi: con l'approvazione di
una nuova legge elettorale "a Costituzione invariata"; ovvero
con una "piccola riforma" costituzionale, strettamente
limitata alle disposizioni in materia di forma di governo e di
sistema elettorale regionale, da considerarsi come
anticipazione e stralcio della riforma generale del titolo V
della parte seconda della Costituzione, e, più in generale,
dell'organizzazione del nostro Stato.
La prima via è più rapida e più sicura: ma non consente di
riconoscere alle istituzioni regionali alcuna autonomia in
materia di definizione del sistema elettorale e della forma di
governo (o per quest'ultima, rectius, alcuna autonomia
ulteriore rispetto a quella, per altro assai limitata, oggi
riconosciuta dall'articolo 123 della Costituzione). Né
consente di apportare alla forma di governo delineata dal
vigente articolo 122 alcuna modifica, limitando in qualche
misura anche la possibilità di scelte innovative in materia di
sistema elettorale. Essa potrebbe tuttavia rivelarsi l'unica
praticabile se dovesse mancare in Parlamento una convergenza
sufficientemente ampia sulle linee della possibile riforma
dell'articolo 122. E, in ogni caso, una nuova legge statale
sulla elezione dei consigli regionali sarebbe comunque
necessaria, per le regioni che non volessero o non riuscissero
a provvedere alla approvazione della propria legge di riforma
del sistema elettorale, in tempo utile per le elezioni della
primavera del 1995.
A questa limitata finalità risponde la proposta di legge
che sottoponiamo alla discussione della Camera dei deputati.
La sua presentazione non significa quindi rinuncia a
riproporre e sostenere, nella sede propria, gli obiettivi di
riforma costituzionale sopra indicati.
La presente proposta di legge muove da una constatazione:
che, tra i nuovi sistemi elettorali introdotti con le riforme
del 1993, in sintonia con gli indirizzi referendari, e
sperimentati nelle tornate elettorali amministrative e
politiche del 1993 e del 1994, quelli che hanno dato migliore
prova sembrano indubbiamente essere quelli previsti dalla
legge n. 81 del 1993 per i comuni e le province, mentre assai
controverso è il giudizio sui nuovi sistemi elettorali per la
Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica. La legge
n. 81 del 1993 ha previsto, come è noto, tre diversi sistemi
elettorali, rispettivamente per: i comuni al di sotto dei
15.000 abitanti; i comuni medi e grandi; le province. I tre
diversi sistemi sono tuttavia ispirati a princìpi comuni: la
scelta diretta da parte degli elettori della maggioranza e del
governo, a partire dal capo dell'esecutivo (sindaco,
presidente della provincia); una adeguata rappresentanza delle
opposizioni, perché svolgano il loro ruolo di controllo, di
critica, di prospettazione di proposte alternative; governi e
maggioranze di legislatura, in grado di realizzare i loro
programmi e di risponderne agli elettori.
Ovviamente, le regioni hanno funzioni, compiti, rilevanza
costituzionale e dimensioni demografiche, territoriali ed
economiche diverse da quelle dei comuni e delle province. Non
sarebbe dunque opportuno riprodurre esattamente il modello di
sistema elettorale adottato per gli enti locali
infraregionali. Ciò non sarebbe, peraltro, neppure possibile,
se si legifera a Costituzione invariata, che allo stato non
consente
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di prevedere l'elezione diretta del presidente della
regione.
E' tuttavia possibile riprodurre il modello della elezione
diretta e collegata del capo del governo e della maggioranza
nella sostanza, chiedendo alle forze politiche di indicare
preventivamente il loro candidato, e agli elettori di
esprimersi in modo esplicito su queste candidature, sulle
maggioranze e sui programmi ad esse collegati, con un effetto
di vincolo politico, anche se non giuridico, per lo stesso
consiglio regionale neoeletto. Ed è possibile combinare i
princìpi della legge sulle elezioni degli organi comunali e
provinciali con l'elezione di una parte rilevante dei
consiglieri regionali con il sistema uninominale
maggioritario.
Nel sistema che proponiamo all'attenzione della Camera dei
deputati, gli elettori potranno scegliere direttamente fra i
candidati alla presidenza della regione. In assenza di una
modifica dell'articolo 122 della Costituzione, non potrà
trattarsi di un'elezione diretta nel senso giuridico del
termine: resta infatti in vigore la norma costituzionale che
riserva al consiglio regionale l'elezione del presidente della
giunta regionale. Ma, in pratica, lo stesso risultato della
elezione diretta viene ottenuto attribuendo al candidato alla
presidenza della regione che otterrà la maggioranza assoluta
dei voti validamente espressi (al primo turno o, in mancanza,
in un secondo turno di ballottaggio) una solida maggioranza
del 60 per cento dei consiglieri regionali, e dunque la
certezza politica della sua elezione alla presidenza
regionale. Se le liste che sostengono la sua candidatura ed il
suo programma sono più di una, i seggi della maggioranza
saranno tra esse ripartite proporzionalmente ai voti da
ciascuna ottenuti al primo turno. Il restante 40 per cento dei
seggi è ripartito fra le liste di opposizione, garantendo così
alle minoranze gli strumenti per svolgere il loro ruolo
essenziale di controllo, stimolo, contrapposizione di proposte
e politiche alternative; ma senza la possibilità di mettere in
discussione il mandato a governare attribuito alla maggioranza
e al suo leader, per effetto della scelta degli
elettori.
Fin qui il sistema da noi proposto coincide sostanzialmente
con quello previsto dalla legge n. 81 del 1993, per l'elezione
diretta dei sindaci e dei presidenti delle province, nonché
dei consigli comunali e provinciali. Diverse sono però le
regole che noi proponiamo per l'attribuzione dei seggi ai
singoli candidati. Nel nostro sistema, fatto uguale a 100 il
totale dei consiglieri da eleggere, 50 sono i consiglieri
eletti con sistema uninominale maggioritario, 40 i consiglieri
eletti con un sistema uninominale simile a quello in uso per i
consigli provinciali, 10 sono eletti in collegio unico
regionale con sistema maggioritario. Trattasi dunque di un
sistema uninominale per il 90 per cento degli eletti, e
maggioritario per il 60 per cento degli stessi; tale da
garantire di fatto la elezione diretta del presidente della
regione, e da garantire a quest'ultimo una maggioranza certa
per l'attuazione del suo programma.
A tal fine, il territorio della regione è diviso in un
numero di collegi uninominali, pari alla metà dei consiglieri
da eleggere. In ogni collegio uninominale, risulta eletto il
candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi.
Se nessun candidato ottiene la maggioranza assoluta, si dà
luogo ad un secondo turno, al quale sono ammessi i due
candidati più votati al primo turno. Al secondo turno, è
eletto chi ottenga il maggior numero di voti.
Ogni candidato nei collegi uninominali deve dichiarare a
quale tra i candidati alla presidenza della regione darà il
suo appoggio, sottoscrivendone il programma: è un elemento di
chiarezza politica e programmatica, oltre che un necessario
strumento tecnico per giungere alla elezione diretta del
presidente e della maggioranza consiliare da parte degli
elettori. Insieme al candidato alla presidenza della regione
viene presentata una ristretta lista di nomi (pari a un decimo
dei consiglieri regionali con un minimo di cinque nomi nelle
regioni più piccole), che costituisce, per così dire, la
squadra del presidente: la squadra del presidente è eletta in
blocco insieme al presidente, con il sistema maggioritario
puro. Si ottiene così il risultato di avere nel consiglio
regionale un piccolo numero
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di consiglieri che non sono influenzabili da logiche
localistiche o campanilistiche, perché sono eletti in un
collegio unico regionale e sono vincolati esclusivamente
dall'impegno all'attuazione del programma sottoposto dal
presidente al voto degli elettori.
Un decimo dei seggi è dunque attribuito in blocco, con
sistema maggioritario ed in un collegio unico regionale, ad
una lista regionale guidata dal candidato alla presidenza
della regione che abbia ottenuto (al primo turno, o
nell'eventuale ballottaggio) la maggioranza assoluta dei voti
validi: il voto degli elettori premia quindi il presidente e
la sua "squadra". Il 50 per cento dei seggi è attribuito, come
si è detto, con sistema uninominale maggioritario, ai
candidati che abbiano ottenuto la maggioranza dei voti validi
nel rispettivo collegio uninominale, indipendentemente dalla
loro appartenenza alla lista od allo schieramento che sostiene
il presidente eletto, ma rendendo chiaro agli elettori quale
presidente intendono sostenere e votare. Il restante 40 per
cento dei seggi è assegnato alle liste di maggioranza o di
opposizione, in modo da garantire al presidente designato dal
voto degli elettori una maggioranza pari al 60 per cento del
totale dei consiglieri; e in modo da ripartire il restante 40
per cento del totale dei consiglieri fra i gruppi di
opposizione, con il metodo proporzionale. Naturalmente,
nell'ambito di ogni gruppo o lista, sono eletti innanzitutto
coloro che hanno conseguito il seggio prevalendo nel collegio
uninominale; poi quelli, tra i perdenti nei collegi
uninominali, che hanno ottenuto i migliori quozienti, fino
alla copertura dei seggi spettanti ad ogni gruppo o lista, di
maggioranza o di opposizione. Ai fini di garantire ad ogni
lista, di maggioranza come di opposizione, il numero di seggi
a cui ha diritto, si adotta il correttivo dei seggi in
soprannumero previsto dalla legge elettorale tedesca e
sperimentato in quel Paese con soddisfacenti risultati.
Il sistema che proponiamo è apparentemente complesso, dal
punto di vista delle operazioni che dovranno essere compiute
dagli uffici elettorali circoscrizionali e regionali (ma non
più di quanto lo siano i sistemi elettorali in vigore per i
comuni e le province a partire dalla primavera del 1993, che
pure hanno dato, complessivamente, una discreta prova). Ma
occorre considerare che, secondo la comune dottrina di Paesi
di più antiche e mature tradizioni democratiche, la
complessità di un sistema elettorale è un difetto solo se è
tale anche dal punto di vista dell'elettore, mentre è
irrilevante la complessità delle operazioni di calcolo dei
voti e dei seggi che deve essere compiuta dagli uffici
elettorali (queste operazioni sono assai complesse, per
esempio, nel sistema elettorale adottato per il Bundenstag
tedesco; ma il sistema è chiaramente percepito dagli
elettori).
Ora, dal punto di vista dell'elettore, il sistema che
proponiamo è relativamente semplice. Al primo turno (che può
essere anche unico, se gli elettori esprimono una netta
maggioranza fin dall'inizio, nella regione e nel collegio)
l'elettore riceve una sola scheda. La scheda riporta, uno
sotto l'altro, i nomi ed i cognomi dei candidati nel collegio
uninominale, ed i relativi simboli; accanto al nome di ciascun
candidato nel collegio uninominale e al simbolo della lista, e
sulla stessa riga, gli elettori troveranno il nome del
candidato alla presidenza della regione che la medesima lista
propone e sostiene, condividendone il programma; con un solo
voto, apposto sul simbolo, o sul nome del candidato,
l'elettore esprimerà la sua scelta per il rappresentante del
collegio uninominale e per il presidente della regione e la
maggioranza che lo sosterrà.
Se dovrà farsi luogo ad un secondo turno, il voto sarà
altrettanto semplice. E cioè: a) se il secondo turno
sarà limitato alla sola elezione del presidente della regione
(perché il candidato nel collegio uninominale è già stato
eletto al primo turno), l'elettore riceverà una sola scheda,
recante i nomi ed i cognomi dei due candidati alla presidenza
rimasti in ballottaggio e, accanto ad essi, i simboli delle
liste che li sostengono; b) se il secondo turno sarà
limitato alla sola elezione del rappresentante del collegio
uninominale (perché uno dei candidati alla presidenza della
regione,
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con la sua lista, ha già ottenuto la maggioranza assoluta al
primo turno), l'elettore riceverà una scheda con i soli nomi e
cognomi dei candidati nel collegio rimasti in lizza,
affiancati dai relativi simboli; c) se il secondo turno
si renderà necessario tanto per scegliere il rappresentante
del collegio, quanto per scegliere il presidente della
regione, l'elettore riceverà due schede, configurate come
specificato sopra alle lettere a) e b), ed
esprimerà due distinti voti.
Il sistema che proponiamo presenta, a noi pare, cospicui
vantaggi: consente la scelta diretta della maggioranza e, di
fatto, del presidente della regione, e dunque la formazione di
maggioranze stabili, formate sulla base di una comune
piattaforma programmatica e garantite dal voto degli elettori;
nel contempo assicura la rappresentanza di tutte le minoranze
che abbiano una qualche consistenza elettorale. In tal modo
riprende le caratteristiche migliori del sistema introdotto e
sperimentato in Italia con la legge sulla elezione dei
sindaci, dei presidenti delle province e dei consigli comunali
e provinciali. Evita tuttavia i due difetti maggiori insiti
nei sistemi previsti da questa legge: che sono,
rispettivamente, a nostro avviso, per i comuni, la scelta
degli eletti mediante il voto di preferenza su liste
concorrenti (un sistema che innesta una competizione interna
alle varie liste, non di rado generatrice di guerre per bande,
fenomeni clientelari e frazionistici); e, per le province, un
sistema uninominale spurio, nel quale il candidato più votato
in un collegio uninominale può essere scavalcato dal secondo o
dal terzo, per effetto di un metodo di attribuzione dei seggi
basato solo sui migliori quozienti all'interno di ogni lista.
Nel nostro sistema, il collegio uninominale è vero: chi prende
più voti è eletto. Può essere recuperato poi anche un
candidato perdente, in funzione del suo miglior risultato
relativo nell'ambito della sua lista (come avviene nel vigente
sistema elettorale per il Senato della Repubblica).
E' prevedibile che possa incontrare obiezioni la nostra
opzione, per i collegi uninominali, a favore di un sistema
maggioritario a doppio turno. Va sottolineato che il sistema
che proponiamo potrebbe funzionare senza difficoltà anche con
un sistema a turno unico. L'opzione per il doppio turno nasce
dalla convinzione che il secondo turno favorisce una scelta
più meditata e razionale degli elettori fra i possibili
vincitori, e dunque in termini di second best; mentre il
turno unico, in un sistema politico che è ancora molto
frammentato e pluralistico, consente a una quota importante e
spesso determinante di elettori di rifugiarsi in un voto di
bandiera o di appartenenza, rifiutando la logica propria di un
sistema maggioritario. Nel contempo, il doppio turno incentiva
a ragionare in termini di maggioranze e governi possibili, e
ad approfondire la conoscenza e la valutazione dei programmi e
della personalità dei candidati rimasti in gara.
Si sostiene, ex adverso, che il doppio turno
favorirebbe accordi sottobanco fra partiti e/o candidati.
L'affermazione è falsa, sia sotto il profilo scientifico sia
nei fatti. Accordi fra partiti e gruppi, con scambi di voti su
candidati, sono possibili, e forse si rendono ancor più
necessari, anche con il sistema a turno unico. Ne abbiamo
avuto prova nella recente campagna elettorale per l'elezione
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, che
ha registrato trattative e accordi sulle candidature
rispettivamente: fra i tre (o cinque) partiti o formazioni
politiche riunite nel cosidetto polo della libertà e del
buongoverno; fra i sei (o più?) partiti o formazioni politiche
riunite sotto il simbolo dei progressisti; fra i due partiti o
formazioni politiche costituenti il cosiddetto centro. Per
converso, si può notare che è stato fatto scarso uso, nelle
elezioni comunali e provinciali del 1993 e del 1994, della
facoltà, concessa dalla legge n. 81 del 1993, di allargare le
coalizioni fra il primo e il secondo turno di votazioni.
Resta discriminante il fatto che gli accordi intercorsi fra
partiti o formazioni politiche sono comunque sottoposti al
giudizio degli elettori, e quindi in qualche modo convalidati
democraticamente, cosa che non avviene nel caso di sistemi
elettorali proporzionali (con i quali gli elettori
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sono di fatto costretti a delegare la formazione delle
maggioranze alle forze politiche o comunque agli eletti). Ma
ciò è vero, ed ugualmente vero, tanto per i sistemi
maggioritari a turno unico, quanto per quelli a doppio
turno.
Qualche spiegazione merita infine di essere data circa le
ragioni che ci hanno spinto a proporre una soluzione in parte
diversa da quella che, a quanto è dato sapere nel momento nel
quale depositiamo la nostra proposta di legge, il Governo in
carica intenderebbe sottoporre all'esame della Camera dei
deputati.
Anche il disegno di legge governativo accoppia un
meccanismo uninominale maggioritario per una parte consistente
dei seggi con una elezione (di fatto) diretta della
maggioranza consiliare e del presidente della regione. Sembra
dunque perseguire obiettivi non dissimili da quelli che la
presente proposta di legge persegue. Ma il meccanismo che il
Governo avrebbe intenzione di proporre si basa sulla
attribuzione di un premio di maggioranza in seggi alla lista
che ottenga la maggioranza relativa dei seggi nei collegi
uninominali, purché non inferiore al 30 per cento dei seggi
attribuiti nei collegi uninominali.
Nel testo finora reso noto, questo disegno di legge
presenta alcuni consistenti difetti. Ne indichiamo i
principali:
a) contrariamente alle sue intenzioni, il disegno
di legge governativo non garantisce sempre e comunque la
designazione di un presidente e la formazione di una
maggioranza per effetto della scelta degli elettori: potrebbe
infatti verificarsi il caso nel quale nessuna delle liste in
lizza riesca da sola a raggiungere la soglia del 30 per cento
dei seggi attribuiti nei collegi uninominali, caso nel quale
non scatterebbe dunque alcun premio di maggioranza; o potrebbe
verificarsi il caso nel quale una lista superi bensì la soglia
del 30 per cento dei seggi attribuiti nei collegi uninominali,
ma di poco, ottenendo bensì il premio di maggioranza nella
misura massima (20 per cento del totale dei seggi) ma restando
comunque al di sotto della soglia della maggioranza assoluta
(il 20 per cento del totale dei seggi, sommato al 30 per cento
dell'8O per cento dei seggi, fa il 44 per cento del totale,
non il 51 per cento!);
b) potrebbe, al contrario, risultare eletto un
candidato alla presidenza che ha avuto meno voti di altri
candidati e risultare premiata col premio di maggioranza una
lista parimenti meno votata di altre, dappoiché il premio di
maggioranza è collegato ai seggi, e non ai voti. Il risultato
che ne deriverebbe contrasta con la logica della elezione
diretta del presidente della regione. Nè vale in tal caso
invocare la legge dell'uninominale maggioritario di stampo
anglosassone: è vero infatti che in Inghilterra può ottenere
la maggioranza un partito che ha avuto meno voti ma più seggi;
ma non si parla allora di premi di maggioranza e di forme di
elezione diretta. La designazione popolare del capo
dell'esecutivo è una conseguenza indiretta, ancorché di norma
(ma non necessariamente) immediata, della elezione dei singoli
membri dell'assemblea elettiva;
c) nel disegno di legge del Governo, a differenza
che nella presente proposta di legge, non è infine garantita
la presenza nel consiglio di forze o liste di minoranza che,
pur godendo di consensi rilevanti e diffusi, non raggiungano
in alcun collegio la maggioranza relativa dei voti; possono
verificarsi infatti ipotesi di distribuzione del voto (vedi
sopra, lettera a) nelle quali tutti i seggi in linea di
principio riservati alle minoranze vengono assorbiti dal
premio di maggioranza previsto dallo stesso disegno di legge
governativo. Nel sistema che noi proponiamo, le minoranze
godono di una rappresentanza garantita del 40 per cento,
ripartita fra esse in misura proporzionale, pur garantendo nel
contempo al presidente eletto una solida maggioranza del 60
per cento.
Poiché, tuttavia, pare evidente la convergenza di obiettivi
e di valutazioni esistente fra la nostra proposta di legge ed
il disegno di legge in corso di elaborazione da parte del
Governo, auspichiamo che il confronto parlamentare possa
consentire di raggiungere una larga intesa, come si conviene
allorché si legifera in materia di regole della competizione
democratica, quali sono in primis le leggi elettorali.
Con questo spirito, offriamo la presente proposta di legge
all'attento esame dei deputati e dei senatori della
Repubblica.
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