| Onorevoli Colleghi! -- La presente proposta di legge si
pone in rigorosa linea di continuità (costituendone ulteriore
sviluppo e corollario) con la proposta di legge: "Delega al
Governo per l'emanazione di norme sullo stato giuridico del
soggetto dell'educazione" (atto Camera n. 1144), con la quale
si riconosce alla persona discente - all'interno di un proprio
stato giuridico - un proprio diritto soggettivo alla
prestazione didattica, avente natura complessa. Diritto
soggettivo che germina dal diritto sociale all'istruzione,
avente ancora oggi natura giuridica di interesse legittimo.
Il passaggio da un regime di interesse legittimo
all'istruzione ad un regime di diritto soggettivo alla
prestazione didattica, costituendo una trasformazione radicale
della natura e della qualità del bene, o interesse, che
l'ordinamento intende garantire
e tutelare, impone, coerentemente, una revisione della
natura e della qualità della funzione, conferita sempre
dall'ordinamento, a garanzia e a tutela di quel bene, o
interesse. Richiede, insomma, la trasformazione dell'attuale
funzione direttiva, coerente e compatibile con il sistema
dell'interesse legittimo all'istruzione, all'interno del quale
il funzionario direttivo è tenuto a garantire la correttezza
dell'azione amministrativa, in funzione dirigenziale, coerente
e compatibile con il sistema del diritto soggettivo alla
prestazione didattica, all'interno del quale, invece, il
titolare della funzione dirigenziale, oltre a garantire la
correttezza dell'azione amministrativa, è tenuto a garantire
il perseguimento dei risultati, in termini di reale e compiuta
fruizione di quel diritto soggettivo da parte del soggetto
dell'educazione.
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Un discorso istituzionalmente corretto, sulla dirigenza
scolastica, in termini di nuova figura professionale e,
quindi, di trasformazione dell'attuale funzione direttiva in
funzione dirigenziale, richiede, di necessità, un
approfondimento critico di più elementi preventivamente
individuati e sequenzialmente ordinati.
Nel presente momento storico stiamo assistendo al passaggio
da una cultura degli atti e delle procedure ad una cultura
degli obiettivi, o dei risultati. Non è un caso che la
dirigenza, di per sè, si connoti proprio per la responsabilità
detta di risultati.
La legge 7 agosto 1990, n.241, che detta "Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso
ai documenti amministrativi", codifica tale esigenza sociale,
ormai entrata a far parte del comune sentire, talché
l'ordinamento giuridico si è fatto carico di trasformarla in
comportamenti pubblici adeguati a soddisfarla.
Con tale legge si introducono nella pubblica
amministrazione, sul piano della gestione e della
organizzazione dei servizi, strumenti più rispondenti a
garantire un'azione amministrativa autenticamente adeguata
alle esigenze dell'utenza.
Essa costituisce, in tale ottica, un vero e proprio
rilancio di tutta la dirigenza statale, stante il fatto che a
tale dirigenza fa capo una responsabilità dirigenziale che è
una vera e propria responsabilità di risultati, aggiuntiva
rispetto alle altre forme di responsabilità comuni a tutti i
pubblici dipendenti. Il decreto del Presidente della
Repubblica 30 giugno 1972, n.748, che disciplina le funzioni
dirigenziali nelle amministrazioni dello Stato (anche ad
ordinamento autonomo), va riletto, ora, alla luce della citata
legge n.241 del 1990.
E', questo, un punto su cui ciascuno di noi deve far cadere
la propria riflessione critica, giacché un tale passaggio è
chiaramente indicativo di un tipo nuovo di cultura che si va
affermando. Dalla cultura dell'apparato e del formalismo
giuridico, si passa ad una cultura dei risultati e degli
obiettivi, vale a dire ad una cultura di servizio. Ma questo
non significa affatto accantonamento, o affievolimento, di
ogni legittimità dell'azione amministrativa. Significa
soltanto che l'azione amministrativa, sempre di per sè
legittima, deve avere a propria destinazione di scopo proprie
finalità. La legittimità dell'azione amministrativa resta
sullo sfondo. In prima istanza vengono in essere gli
obiettivi, che sono la ragione politica e sociale da cui nasce
la stessa azione amministrativa.
Secondo i princìpi della nostra Costituzione, ogni pubblica
istituzione, scuola compresa, ha come fine quello di rendere
un servizio alla persona.
A ben vedere, la legge n.241 del 1990 ha questo preciso
orientamento, politico e istituzionale.
La destinazione di scopo della funzione.
Ogni funzione viene conferita per la garanzia e la tutela
di un bene, o interesse, posto dall'ordinamento giuridico.
Attualmente, le funzioni docente, direttiva ed ispettiva
(articoli da 1 a 4 del titolo I del decreto del Presidente
della Repubblica 31 maggio 1974, n.417) risultano conferite
per garantire e tutelare il diritto sociale all'istruzione che
fa capo a ciascun soggetto discente.
Diritto sociale all'istruzione avente natura giuridica di
interesse legittimo, non ancora fatto evolvere, dal
legislatore ordinario, in termini di diritto soggettivo alla
prestazione didattica.
All'interno della funzione ogni azione svolta nasce da una
causa determinata; azione attraverso la quale si svolge il
potere del soggetto che ne è investito. Ogni azione è
concepita e attuata per la realizzazione di un fine. L'azione,
allora, si caratterizza dal fine cui essa è diretta.
In ragione di ciò, ogni azione - che scaturisce
dall'esercizio del potere giuridico conferito - deve essere
pienamente e convenientemente idonea al conseguimento del
fine. Ogni azione deve sempre essere pensata, ordinata e
coordinata con l'attitudine al conseguimento del fine.
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Nell'esercizio della funzione lo svolgimento del potere non
è totalmente libero perché, essendo collegato ad un fine, esso
risulta condizionato dai requisiti che sono alla base
dell'azione; azione che deve avere intrinsecamente
l'attitudine al conseguimento del fine. Ciò significa che
l'esercizio della funzione comporta un vincolo, il quale si
risolve nella impossibilità dell'azione di esorbitare da certi
limiti. Tale vincolo, comunque, non significa totale assenza
di libertà nell'assumere le necessarie determinazioni; esso
connota un'azione che - in pari grado e allo stesso tempo -
possiede i caratteri dell'attività vincolata e dell'attività
libera. Caratteri, questi, propri della discrezionalità.
Nell'esercizio della funzione, è il dovere a costituire
l'elemento peculiare del potere, nel senso della necessità
dell'azione. Il potere, infatti, ha carattere azionatorio, nel
senso che il titolare di esso è tenuto ad esercitarlo (come
dovere giuridico di adempiere) in rapporto alla funzione da
esercitare.
Il potere che inerisce alla funzione è, dunque, conferito
per garantire il soddisfacimento di un bene, o interesse. E'
il tipo, la natura e il valore del bene, o interesse, a
qualificare, condizionare ed orientare l'esercizio della
funzione. L'attuale funzione direttiva nella scuola risulta,
oggi, conferita per la garanzia e la tutela di un interesse
legittimo e non di un diritto soggettivo.
Mutando tipo, natura e valore del bene, o interesse, deve
pur mutare la qualità della funzione.
Gli stessi elementi costitutivi della funzione, in termini
di diritti professionali, poteri professionali e doveri
professionali (che sono nozione distinta e separata dai
diritti e dai doveri che fanno capo a ciascun pubblico
dipendente), risultano oggi esercitati e adempiuti in rapporto
ad un interesse legittimo e non ad un diritto soggettivo.
E' appena il caso di sottolineare che altro è l'esercizio
dei diritti professionali e dei poteri professionali, quali
elementi costitutivi della funzione, in rapporto alla garanzia
e alla tutela di un bene, o interesse, avente natura di
interesse generalizzato, pubblico e indifferenziato (cioè
quello all'istruzione, che, solo in casi del tutto
particolari, assume la qualifica giuridica di interesse
legittimo), altro è l'esercizio di quei diritti e di quei
poteri in rapporto alla garanzia e alla tutela di un diritto
soggettivo rientrante nel patrimonio della persona e, perciò,
identificantesi con essa.
Il diritto soggettivo alla prestazione didattica.
In campo scolastico, il conferimento della funzione
dirigenziale a presidi e direttori didattici si connota per
una precisa forma di responsabilità di risultati, quella di
garantire e tutelare la piena e corretta fruizione del diritto
soggettivo alla prestazione didattica che fa capo a ciascun
soggetto dell'educazione.
Il conferimento di tale funzione, perciò, non è diretto
alla garanzia e alla tutela della legittimità dell'azione
amministrativa, per la quale il dirigente risponde con le
forme di responsabilità comuni a tutti i pubblici dipendenti
(responsabilità disciplinare, amministrativa, civile verso
terzi, penale). Di fatto, la responsabilità di risultati è
aggiuntiva rispetto alle altre forme di responsabilità.
Volendo, allora, giungere alla configurazione giuridica
della dirigenza scolastica, nei termini dianzi indicati, la
fonte unica e originaria da indagare altro non può essere che
il bene, o interesse, che l'ordinamento giuridico stabilisce
di garantire e tutelare attraverso l'esercizio professionale
della funzione, vale a dire il diritto soggettivo alla
prestazione didattica; infine, se, mutando natura giuridica il
bene, o interesse, non debba mutare anche la configurazione
giuridica della funzione, stante il fatto che, nel campo del
diritto pubblico, ogni funzione viene conferita
dall'ordinamento esclusivamente per la garanzia e la tutela di
un bene, o interesse. Talché sono sempre la natura giuridica e
la qualità del bene da garantire a condizionare non soltanto
l'esercizio della funzione, ma anche la sua configurazione
giuridica.
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Passare dalla nozione di interesse legittimo alla nozione
di diritto soggettivo significa affermare due concetti
distinti e separati, sotto il duplice profilo formale e
sostanziale. Significa individuare due distinte posizioni
giuridiche soggettive, riferite a particolari interessi di cui
la persona chiede la tutela.
Comunque, solo in casi del tutto particolari gli interessi
del singolo, in quanto differenziati (cioè non comuni a
tutti), possono ricevere una tutela giuridica, giacché,
correlato ad essi, è il dovere di altri soggetti di
rispettarli.
In simili casi, tuttavia, oggetto immediato della
protezione giuridica non è la posizione soggettiva in sè, ma
l'interesse dell'amministrato a che il potere della pubblica
amministrazione, nel quale la posizione giuridica si imbatte,
venga esercitato nel rispetto delle regole imposte
dall'ordinamento. Caso, questo, dell'interesse legittimo.
Nel caso in esame il soggetto non gode di una tutela
diretta e piena, come per il diritto soggettivo.
Non è diretta, perché l'interesse finale e sostanziale
viene protetto indirettamente attraverso la tutela
dell'interesse legittimo, che ha natura strumentale. Interesse
che conferisce al soggetto che ne è titolare la sola
legittimazione a promuovere la dichiarazione di illegittimità
o la caducazione di atti e comportamenti attraverso cui il
potere si sia estrinsecato.
Non è piena, perché non ha ad oggetto la soddisfazione
dell'interesse finale e sostanziale, ma soltanto l'intervento
sull'atto o sul comportamento dell'amministrazione.
Si ha, invece, la figura del diritto soggettivo quando per
la tutela di un certo interesse (il quale rientra sempre nel
patrimonio della persona in quanto tale) la norma giuridica
riconosce al titolare di esso la possibilità concreta di
pretendere da altri un comportamento idoneo al suo
soddisfacimento.
Diritto soggettivo, allora, come potere del soggetto di
agire per il soddisfacimento di un proprio interesse in
conformità della norma giuridica. Potere di un soggetto
davanti al quale si pone l'obbligo da parte di altro soggetto
di adempiere.
L'obbligo costituisce la forma di dovere imposto ad un
soggetto a vantaggio di una posizione giuridica protetta di
altro soggetto.
Nel diritto soggettivo la tutela accordata dall'ordinamento
giuridico è diretta e piena.
In caso di lesione del diritto soggettivo, il soggetto
titolare di esso ha titolo a vedersi ripristinare il proprio
diritto, ancorché in via sostitutiva e indipendentemente dalla
correttezza, o meno, dell'azione amministrativa.
Mentre nel caso dell'interesse legittimo - per come detto -
la tutela non ha ad oggetto la soddisfazione dell'interesse
finale e sostanziale, ma soltanto l'intervento sull'atto o sul
comportamento dell'amministrazione, nel caso del diritto
soggettivo la tutela cade proprio sull'interesse finale e
sostanziale, vale a dire sul bene protetto elevato a rango di
diritto soggettivo, di fronte al quale sta l'obbligo di altro
soggetto di soddisfare quell'interesse.
Quali, allora, gli elementi differenziatori tra la nozione
di diritto sociale all'istruzione, da qualificarsi come
interesse legittimo, e la nozione di diritto soggettivo alla
prestazione didattica?
Il diritto sociale all'istruzione, nella formula adottata
dal legislatore costituente: "La scuola è aperta a tutti"
(articolo 34, primo comma, della Costituzione), si connota:
a) come diritto e dovere di tutti di essere ammessi
alla frequenza della scuola dell'obbligo;
b) come diritto di tutti di essere ammessi a
frequentare la scuola secondaria superiore e come diritto dei
capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di raggiungere i
gradi più alti degli studi.
Nessun accenno all'oggetto e alla qualità della
prestazione. Nessun riconoscimento dei diritti inviolabili nei
confronti del soggetto dell'educazione (articolo 2 della
Costituzione).
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Al soggetto dell'educazione, una volta ammesso a
frequentare la scuola, non è dato di pretendere una qualità
certa della prestazione, non essendo titolare di alcun diritto
ad essa. Il diritto sociale all'istruzione si traduce, ancora
oggi, in un interesse generalizzato, pubblico e
indifferenziato, che, solo in casi del tutto particolari,
assume la qualifica di interesse legittimo.
Il diritto soggettivo alla prestazione didattica, invece,
una volta venuto a giuridica esistenza, si connota:
a) nel riconoscimento e nella garanzia dei diritti
inviolabili del soggetto dell'educazione, all'interno della
formazione sociale scuola (articolo 2 della Costituzione);
b) nel diritto soggettivo ad una qualità certa
della prestazione didattica;
c) nel diritto soggettivo a conseguire i livelli di
apprendimento previsti dai singoli programmi d'insegnamento e,
per i capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, nel
diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi;
d) nel diritto soggettivo alla prestazione
didattica differenziata o metodologicamente diversificata, per
i soggetti portatori di handicap;
e) nel diritto soggettivo ai processi sperimentali
da parte del soggetto dell'educazione.
Dunque, diritto soggettivo alla prestazione didattica come
diritto soggettivo complesso.
E' nella piena e adeguata fruizione dei diritti sopra
indicati, in modo unitario, critico e sistematico (come devono
anche essere gli apprendimenti acquisiti) che si concretizzano
i risultati che il titolare della funzione dirigenziale deve
garantire e tutelare.
Se, allora, tali sono gli elementi differenziatori, formali
e sostanziali, che corrono fra la nozione di interesse
legittimo e la nozione di diritto soggettivo, ne deve pur
discendere che la funzione direttiva (nella scuola), coerente
e compatibile con il sistema dell'interesse legittimo, debba
trasformarsi in funzione dirigenziale, in quanto coerente e
compatibile con il sistema del diritto soggettivo. Ciò per
l'ovvia considerazione che - proprio in un regime di diritti
soggettivi - vanno assicurati in capo a ciascun titolare di
essi i dovuti risultati (cosa questa inesistente in un regime
di interesse legittimo).
La responsabilità dirigenziale, o di risultati.
Come è noto, la dirigenza statale trova la sua fonte
normativa nel decreto del Presidente della Repubblica 30
giugno 1972, n.748; l'istituto della responsabilità
dirigenziale è previsto dall'articolo 19 dello stesso
provvedimento.
Tale forma di responsabilità investe il dirigente in
rapporto al mancato o incompleto raggiungimento del risultato
verso il quale è diretta l'attività organizzata dall'ufficio
di cui lo stesso è titolare.
Dire raggiungimento del risultato è dire conseguimento
dello scopo posto dalla norma, attraverso un certo tipo di
attività organizzata; è dire, anche, pieno rispetto, da parte
del dirigente, della destinazione di scopo della propria
funzione.
Sotto tale profilo il comportamento del dirigente va tutto
incentrato sul risultato. Da qui il carattere manageriale
della responsabilità dirigenziale, analogamente a quanto
accade nel campo dell'impresa. E' in tale campo, infatti, che
si esige dai responsabili della gestione la produttività
dell'azione, senza la quale vengono a mancare i presupposti
stessi al conferimento della dirigenza.
Da qui il carattere dell'aggiuntività della responsabilità
dirigenziale, in quanto essa si aggiunge alle altre previste
per ogni pubblico dipendente (responsabilità disciplinare,
amministrativa, civile verso terzi, penale). Mentre queste
ultime sanzionano il comportamento in sè del dirigente come
pubblico dipendente, la prima invece sanziona il risultato del
comportamento.
Nella sentenza n.330 della sezione IV del Consiglio di
Stato del 24 maggio 1983 è detto: "La responsabilità
dirigenziale è, inoltre, una responsabilità di risultati: ciò
che ha rilievo, cioè, non è tanto il fatto che il dirigente
sia stato più o meno osservante dei propri doveri, quanto il
fatto che i
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risultati complessivi dell'azione dell'ufficio siano più o
meno corrispondenti, quantitativamente e qualitativamente,
alle ragionevoli attese".
In altra sentenza della sezione VI del Consiglio di Stato
(la n.1236 del 14 novembre 1988) si afferma: "... nel quadro
del nuovo assetto della funzione dirigenziale realizzato con
il decreto del Presidente della Repubblica n.748 del 1972, il
legislatore ha, come è noto, inteso accompagnare l'ampiezza e
l'autonomia delle attribuzioni decisionali riconosciuta ai
dirigenti... con la configurazione di un nuovo e diverso tipo
di responsabilità, normativamente distinta dalla
responsabilità penale, civile, contabile e disciplinare
(articolo 19), volta a chiedere sostanzialmente conto ai
dirigenti dei risultati raggiunti nell'esercizio della libertà
e dell'autonomia loro riconosciute".
Da quanto precede, una precisa domanda. Quali sono i
risultati di cui il dirigente scolastico è tenuto a
rispondere?
Poiché l'interesse legittimo all'istruzione si tutela
soltanto ed esclusivamente attraverso la correttezza
dell'azione amministrativa, che deve svolgersi ed evolversi
coerentemente ai princìpi propri di essa, ne consegue che, una
volta assicurato ciò, nessun altro dovere può far capo al
titolare della funzione direttiva, in quanto il soggetto
dell'educazione non vanta un proprio diritto soggettivo alla
prestazione didattica. In tal caso il risultato (o i
risultati) si identifica nella correttezza stessa dell'azione,
vale a dire nella legittimità dell'azione.
In un regime di diritto soggettivo alla prestazione
didattica, invece, la legittimità dell'azione amministrativa
rimane sullo sfondo; è presupposta. E di ciò risponde il
titolare della funzione, non a titolo di responsabilità
disciplinare, amministrativa, civile verso terzi, penale
(responsabilità comuni a ciascun pubblico dipendente), la
responsabilità dirigenziale traducendosi nella responsabilità
dei risultati, o del risultato, posti dall'ordinamento come
scopo da conseguire. Talché la funzione dirigenziale ha come
propria destinazione di scopo non più la legittimità
dell'azione, ma il risultato posto come scopo
dall'ordinamento, passando attraverso un'azione corretta e
legittima. In tal modo, altro è la valutazione della
legittimità e della correttezza dell'azione (di cui si
risponde secondo le comuni responsabilità), altro è la
valutazione del risultato, o dei risultati, di cui il titolare
della funzione risponde a titolo di responsabilità di
risultati.
Se, allora, la dirigenza scolastica può e deve essere
codificata, essa non può germinare che dal riconoscimento del
diritto soggettivo alla prestazione didattica in capo a
ciascun soggetto dell'educazione.
Ogni diversa soluzione porterebbe - come porta già da tempo
- allo strangolamento progressivo proprio di quei diritti
inviolabili della persona (posti a fondamento del diritto
soggettivo alla prestazione didattica) che la Costituzione
mette alla base anche del nostro assetto statuale di
democrazia pluralistica e, perciò, del nostro vivere
civile.
Prima di passare alla presentazione dell'articolato, va
segnalato che la proposta è nata a seguito della lettura di
uno scritto: "Schema di proposta di legge: "Conferimento e
disciplina della funzione dirigenziale a presidi e direttori
didattici"" di Luciano Molinari (in "Scuola e Amministrazione"
n.3, marzo 1992) e del volume "La funzione docente, dirigente
e ispettiva, nella scuola di Stato" (Ed. Giuffrè, Milano 1994,
pagg. 780), dello stesso autore.
L'articolo 1 sancisce il conferimento della funzione
dirigenziale diretta alla garanzia del diritto soggettivo alla
prestazione didattica:
L'articolo 2 definisce i compiti del dirigente
scolastico.
L'articolo 3 istituisce il ruolo nazionale dei dirigenti
scolastici.
L'articolo 4 definisce la responsabilità per l'esercizio
della funzione dirigenziale, in termini di responsabilità di
risultati.
L'articolo 5 prevede le condizioni per l'accesso al
ruolo.
L'articolo 6 determina l'anno di formazione.
L'articolo 7 istituisce le conferenze provinciali dei
dirigenti scolastici.
L'articolo 8 determina il trattamento economico.
L'articolo 9, infine, detta una norma finale di rinvio.
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