| Onorevoli Colleghi! -- La presente proposta di legge si
pone in rigorosa linea di continuità (costituendone ulteriore
sviluppo e corollario) con le proposte di legge: "Delega al
Governo per l'emanazione di norme sullo stato giuridico del
soggetto dell'educazione" (atto Camera n. 1144 del 4 agosto
1994) e "Conferimento e disciplina della funzione dirigenziale
ai presidi e ai direttori didattici" (atto Camera n. 1145 del
4 agosto 1994).
Complessivamente, i tre progetti di legge costituiscono una
proposta politica unitaria in ordine ai provvedimenti di
riforma da adottare in materia scolastica. Sono proposte
politiche sulle quali va fatta cadere una onesta e
lungimirante analisi critica. Non che esse possano (o debbano)
essere considerate le più adatte possibili a divenire norma
cogente, ma certamente debbono costituire spazio di
riflessione politica e culturale per tutti.
Riflessione politica che, in primo luogo, deve cadere sulla
nozione di autonomia della scuola, da cui i tre progetti
di legge traggono ispirazione e forza. Valgano, in merito, le
osservazioni svolte nel contesto dei due disegni di legge
dianzi citati.
Rendere democratica l'amministrazione.
L'esigenza di riformare i pubblici poteri, soprattutto
in termini di reale garanzia dei princìpi della nostra Carta,
è ormai sentita dai più.
La presente proposta di legge si muove coerentemente in
questa direzione.
Va subito chiarito, in via preliminare, che è sempre la
pubblica amministrazione, per come la nostra Costituzione la
configura, a delineare da una parte ed a realizzare,
dall'altra, l'ordinamento democratico, attuando con ciò stesso
la forma che
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esso ordinamento assume in un certo momento storico.
Può affermarsi che, ad oggi, non esiste in Italia un
modello di amministrazione democratica che sia rigorosamente
coerente e compatibile con il dettato della nostra Carta.
Esiste, in atto, un processo evolutivo tendente a dare una
risistemazione a tutta l'organizzazione della cosa
pubblica.
Il precetto costituzionale dell'articolo 1 della Carta:
"L'Italia è una Repubblica democratica..." non risulta, ai
nostri giorni, ancora chiaramente definito e compiutamente
attuato, soprattutto sotto il profilo dei rapporti tra Stato e
cittadini.
Al centro della struttura statuale non si trova ancora
l'ordinamento democratico delineato nella Costituzione, ma la
vecchia figura dello Stato-persona, il massimo dei soggetti
giuridici, inteso come "quel complesso di autorità (e la
relativa organizzazione) cui l'ordinamento attribuisce
formalmente il potere di emanare e di portare ad esecuzione le
norme e i comandi mediante i quali lo Stato fa valere la sua
supremazia".
L'attuale struttura organizzativa risulta, ancora in parte,
ispirata allo Stato pre-democratico ed a quello autoritario
del regime fascista.
Nella misura in cui si democratizza l'ordinamento giuridico
generale, allo stesso modo deve essere reso vigente, applicato
e svolto, lo stesso principio di democraticità dello Stato,
coessenziale alla nozione stessa di pubblica
amministrazione.
Princìpio di democraticità che vincola l'attività
amministrativa a trarre ispirazione, forza e indirizzo
d'azione, dalle effettive esigenze della comunità dei
cittadini e ad essere sottoposta ai dovuti controlli.
E' chiaro che in tale ottica l'amministrazione sarà tanto
più democratica quanto più consentirà ai cittadini di
partecipare in tutte le sedi in cui gli interessi che essa
cura risultino localizzati. In ragione di ciò, l'articolo 5
della Costituzione disegna un sistema di autonomie attraverso
la scelta politica del decentramento. La Repubblica "attua nei
servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento
amministrativo", adeguando "i princìpi ed i metodi della sua
legislazione alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento". A ben riflettere, allora, è nella lettera e
nello spirito dell'articolo 5 della Costituzione che sta la
chiave di lettura del principio di democraticità.
E' fuor di dubbio, infatti, che un'amministrazione
democratica è sempre fondata sul principio dell'autonomia
degli uffici e delle funzioni (democratizzare
l'amministrazione significa, allora, rendere autonomi gli
organi di base): autonomia che non significa certamente
indipendenza.
Amministrazione democratica che pure affonda le radici,
nutrendosi di quell' humus, nel principio di
partecipazione, sia comunitaria che individuale.
E' stato correttamente affermato che: "nell'autonomia
dell'amministrazione è la risposta necessaria alla complessità
delle fattispecie sociali come si presentano nel mondo
contemporaneo". E ancora che: "L'autonomia, anche in ragione
della sua consacrazione costituzionale, è un valore giuridico
che informa di sè, in primo luogo, il rapporto tra politica e
amministrazione (che, per dirlo in breve, è un rapporto di
indirizzo e non di gerarchia) e conforma a sè i rapporti
interni tra gli apparati amministrativi che vengono per la
prima volta sottratti a quel princìpio rigido di
sovraordinazione e sottordinazione, con il quale aveva fatto
il suo ingresso nel mondo giuridico l'amministrazione dello
Stato liberale" e, si aggiunge, degli Stati
pre-democratici.
Da qui una funzione amministrativa raccordata alla funzione
politica di direzione, cioè alla funzione di governo.
E' l'amministrazione, nel suo specifico ruolo, ad attuare
la Costituzione: princìpi e valori della Carta che trovano nel
potere amministrativo (o nell'esercizio della funzione
amministrativa) il loro canone attuativo.
Chiariti i compiti che la Costituzione assegna alla
Repubblica, l'amministrazione è chiamata ad attuarli,
principiando dalla garanzia e dalla tutela dei diritti
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inviolabili della persona, anche all'interno delle formazioni
sociali.
Rendere democratica l'amministrazione significa, perciò, un
"raccordo più sentito e più vissuto con i precetti
costituzionali, e specialmente con quei precetti che sono
rivolti ad istituire e ad ordinare i rapporti civili,
etico-sociali ed economici". E', dunque, in una visione
avanzata di ordinamento democratico che il potere (cioè
l'esercizio della funzione) non deve più costituire "libera
forma di comando, ma solo la faccia attiva di una situazione
doverosa, il modo di esercizio di un ufficio posto in quanto
tale a servizio della collettività generale".
E' in tale prospettiva politica che l'amministrazione è
chiamata a realizzare i precetti costituzionali che rendono
democratico l'ordinamento. "Confrontarsi con la Costituzione
diventa dunque, per l'amministrazione, la prima esigenza
vitale: un percorso ideale e concreto lungo il quale motivi,
princìpi e istituti sono destinati a cadere o a trasformarsi e
molti nuovi princìpi e istituti sono chiamati a farsi largo e
ad insediarsi davvero nell'esperienza reale dell'agire
amministrativo".
La presente proposta di legge, come pure gli altri due
progetti che la precedono, per le ragioni che la motivano, si
pone all'interno di un tale processo evolutivo.
Stiamo vivendo un periodo storico particolarmente ricco di
sollecitazioni innovative, che trovano nel problema politico
della riforma della scuola (di tutta la scuola, università
compresa) il loro punto più delicato e controverso. Ma stiamo
anche vivendo, purtroppo, periodi di debole governabilità, di
attriti profondi, di scarsa progettualità.
Il Trattato sull'Unione europea, firmato a Maastricht il 7
febbraio 1992, ci indica la strada di una istruzione di
qualità. Il terzo millennio, ormai alle porte, giunge
sovraccarico di enormi e complessi problemi da risolvere. Le
nuove sfide esigono disegni strategici chiari, condivisi,
fattibili. Fattibilità che deriva, tra l'altro, dalla
previsione di strutture funzionali alle strategie.
Per la nostra scuola, che pure deve guardare all'Europa e
al prossimo secolo, tutto questo ancora non è.
E' stata affermata, per l'innanzi, la necessità e l'urgenza
di interventi politici mirati - di medio, lungo termine - in
tema di riforma del vigente sistema scolastico. Certamente non
ha senso parlare di ciò, se alla scuola non viene prima
riconosciuto il ruolo strategico che la stessa Costituzione le
assegna.
E' certo che il processo di democratizzazione della scuola,
anche attraverso il conferimento ad essa dell'autonomia,
costituisce oggettivo riconoscimento di quel ruolo e la
concreta possibilità di svolgerlo.
E' in un ambito di autonomia che vanno ridefinite sia la
figura giuridica del soggetto dell'educazione, sia le figure
professionali tipiche del servizio scolastico.
Le antecedenti due proposte di legge attengono - come è
noto - una allo status giuridico del soggetto
dell'educazione, l'altra alla ridefinizione funzionale del
dirigente scolastico. Questa terza proposta di legge riguarda,
invece, l'istituzione del servizio ispettivo nazionale della
scuola, al cui interno si situa un corpo ispettivo tecnico,
amministrativo e contabile, che si ritiene adeguato alla nuova
visione strategica del servizio scolastico.
Un servizio ispettivo tutto da costruire.
Va doverosamente osservato che, ad oggi, si rileva non
l'assenza di un corpo ispettivo tecnico pur presente, ma
l'assenza di un sistema strategico di controlli, conseguente
ad una visione altrettanto strategica del servizio
scolastico.
E' sotto gli occhi di tutti l'assenza di un sistema di
controlli tecnici diretti a verificare costantemente il grado
di efficacia e di produttività della scuola, di certificarne i
risultati, nonché di assisterla all'interno del quadro
normativo disegnato dall'articolo 4 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 maggio 1974, n.417.
La scuola, al suo interno, non è in grado di verificare il
grado di rispondenza
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del proprio servizio alle reali esigenze da soddisfare, nè di
ripianarne le carenze.
In ogni sistema produttivo la verifica è elemento
costitutivo del sistema stesso, meno che nella scuola dove il
concetto di produttività resta un'idea astratta, priva di ogni
riferimento reale. In tali condizioni nessuno è in grado di
misurare coerentemente processi di apprendimento, qualità
degli apprendimenti e obiettivi raggiunti, mancando la
certezza delle situazioni certificate e, quindi, la certezza
dei riferimenti.
Ciò, naturalmente, a tutto danno di una reale fruizione del
diritto dei discenti ad una prestazione didattica alla quale
pure hanno titolo.
Esiste, oggi, in Italia un corpo ispettivo tecnico composto
di 696 unità (articolo 5 del decreto-legge 6 novembre 1989,
n.357, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre
1989, n.417), che costituisce il "ruolo unico degli ispettori
tecnici".
Se si volesse rapportare questo numero a quello delle
scuole statali esistenti, ne conseguirebbe che ogni membro del
corpo ispettivo dovrebbe assistere tecnicamente circa venti
scuole all'anno. Ma questo soltanto in teoria. Nella realtà,
la stragrande maggioranza delle scuole è al di fuori di ogni
circuito di controllo tecnico. E' decisamente abbandonata a se
stessa.
Il controllo tecnico di cui qui si discute deve consistere
essenzialmente in un'attività costitutiva della stessa
attività didattica organizzata, svolta da ciascun istituto
scolastico, in termini di verifica e di orientamento in
rapporto ai processi innovativi da attivare e alle strategie
generali di politica scolastica.
Alle soglie - almeno si spera - di una vasta e profonda
riforma del servizio scolastico, il problema del sistema dei
controlli tecnici va completamente ridiscusso.
In un sistema di autonomia, il sistema dei controlli
scaturisce dalla visione strategica che si ha della scuola e
dal valore politico delle potestà decisionali conferite ai
singoli istituti scolastici e ai titolari della funzione
docente, dirigente e ispettiva tecnica in sede di
decentramento.
Più si decentrano potestà decisionali, più vanno accentrati
i controlli. E', questo, il principio di fondo di ogni sistema
di autonomia. Se così non dovesse essere, la scuola verrebbe
abbandonata a se stessa più di quanto oggi non sia.
Un sistema di autonomia senza un sistema di controlli
accentrati e ben ramificati nel territorio condannerebbe la
scuola all'anarchia e allo sbando.
In un sistema di autonomia è sempre il centro a governare
le strategie politiche e organizzative di intervento.
In tale contesto, i membri del corpo ispettivo devono
beneficiare di un proprio ambito di autonomia, cioè di spazi
di libero apprezzamento, proprio come il personale docente e
dirigente all'interno dei singoli istituti scolastici.
Autonomia e libero apprezzamento che attengono
esclusivamente agli ambiti operativi di competenza e niente
affatto alla possibilità che si possa essere autonomi e liberi
dalla strategia politica di intervento e da chi la governa.
Di fatto, il corpo ispettivo tecnico è, oggi, indipendente
da quella strategia e da chi la governa, nessun sistema di
controlli essendo stato finora definito. E' un corpo
professionale approssimativamente sottoutilizzato, perciò
scarsamente utile alla scuola. Per conferire ad esso una
reale, compiuta e organica utilità, è necessario
razionalizzarlo in un sistema di controlli all'interno del
relativo servizio.
Le direttive ministeriali sull'esercizio della funzione
ispettiva tecnica.
L'articolo 4, primo comma, del decreto del Presidente
della Repubblica 31 maggio 1974, n.417, recita: "La funzione
ispettiva concorre, secondo le direttive del Ministro per la
pubblica istruzione, e nel quadro delle norme generali
sull'istruzione, alla realizzazione delle finalità di
istruzione e di formazione, affidate alle istituzioni
scolastiche ed educative".
La riferita disposizione non lascia dubbi interpretativi.
In una visione profondamente innovativa del sistema
scolastico,
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almeno per l'epoca in cui il decreto legislativo n.417 del
1974 fu approvato, il ruolo assegnato alle direttive del
Ministro, come estrinsecazione del suo potere di indirizzo
politico, sull'esercizio e l'organizzazione della funzione
ispettiva, avrebbe dovuto avere una sua particolare
incisività. Di fatto, le direttive svolgono sempre un ruolo
specifico di forza motrice nel processo di realizzazione di
una strategia antecedentemente definita. Nel caso in esame la
strategia politica di intervento risultava definita dallo
stesso corpus normativo dei provvedimenti delegati del
1974.
Le direttive ministeriali - come è ben noto - hanno il fine
di indicare chiaramente compiti e obiettivi da conseguire,
potendo contenere anche le modalità per la loro realizzazione,
lasciando ai titolari della funzione precise aree di
autonomia. Orbene, la norma contenuta nel citato primo comma
dell'articolo 4, del decreto del Presidente della Repubblica
n.417 del 1974 è rimasta completamente inattuata per circa
diciotto anni, per espressa o tacita volontà politica. Tali
direttive risultano emanate soltanto nel 1991 (con decreto
ministeriale 12 settembre 1991, n.274).
E' chiaro che, volendosi come scelta politica (e
burocratica) non far decollare il nuovo sistema di controlli
pur chiaramente indicato dalla norma, l'omissione - gravissima
in ogni senso - ha sortito egregiamente l'effetto
preventivato.
Mantenere per circa diciotto anni un corpo ispettivo
nazionale sostanzialmente e formalmente avulso dal contesto
innovativo dei provvedimenti delegati del 1974 ha certamente
aiutato ad accrescere la condizione di stallo e di regressione
da cui oggi è particolarmente affetto il nostro sistema
scolastico, come tutti dichiarano esplicitamente, compresa la
parte politica responsabile di quella continuata omissione.
Non controllare - anche nel senso dell'orientamento
politico - lo svolgimento di una strategia di intervento,
equivale certamente ad abbandonare le finalità della stessa
strategia.
Di fatto, questo è accaduto nel campo del controllo del
sistema scolastico.
Ulteriore riprova dello stato di abbandono in cui versa la
scuola italiana - anche in conseguenza di una tale omissione -
è il fatto che il corpo ispettivo è stato in grado di redigere
soltanto un paio di volte la relazione annuale pur prevista
dall'ultimo comma del citato articolo 4 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 maggio 1974, n.417. La
disposizione, infatti, recita: "Al termine di ogni anno
scolastico, il corpo ispettivo redige una relazione
sull'andamento generale dell'attività scolastica e dei
servizi". Relazione, quindi, di notevolissima portata politica
e amministrativa, in grado di valutare l'efficacia e la
produttività del servizio, di certificarne i risultati e di
orientare ogni programma di intervento. In assenza di ciò, il
Ministero della pubblica istruzione è costretto in più
occasioni a ricorrere a fonti ad esso esterne ed estranee per
conoscere come vanno le cose nel proprio servizio, con
evidente dispendio di risorse finanziarie che potrebbero
essere altrimenti utilizzate.
Va, ancora, messo in luce doverosamente che le recenti
direttive ministeriali - per come sono state concepite -
possono definirsi lo specchio fedele della vecchia concezione
burocratica della scuola-apparato, più da cosiddetta "legge
Casati" del 1859, che da decreti delegati del 1974.
La struttura del servizio ispettivo.
Alla luce del più volte citato articolo 4 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 maggio 1974, n.417,
l'esercizio professionale della funzione ispettiva va svolto,
sostanzialmente, su tre piani d'azione: uno interno alla
singola istituzione scolastica, uno all'interno di una
organizazione territoriale intermedia (regione e provincia),
il terzo a livello centrale.
Il primo, ovviamente, riguarda le istituzioni da
considerare come i centri unici e originari in cui si realizza
la prestazione didattica che il servizio scolastico è tenuto
ad erogare in favore del soggetto discente ed al cui interno
la funzione ispettiva è
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chiamata a svolgere un ruolo di concorrenza nella
realizzazione delle finalità affidate alle medesime
istituzioni. Funzione ispettiva, dunque, come elemento
costitutivo di ciascun sistema funzionale interno a ciascuna
istituzione scolastica.
Il secondo piano d'azione riguarda il livello territoriale
intermedio, per il quale vengono previste - nella presente
proposta di legge - conferenze regionali degli ispettori, con
una specifica fascia di attribuzioni.
Infine, il terzo piano d'azione, di livello centrale,
anch'esso con una propria e specifica fascia di attribuzioni,
con la previsione di una conferenza nazionale del servizio
ispettivo tecnico.
Servizio ispettivo, comunque, comprendente anche un'area
amministrativa ed una contabile, stante il fatto che anche in
tali ambiti d'azione la presenza di un apposito servizio
ispettivo appare non più dilazionabile. La necessità di un
controllo continuato in materia è più che evidente.
Prima di passare alla presentazione dell'articolato, va
segnalato che la proposta di legge è nata a seguito della
lettura di uno scritto: "Schema di proposta di legge:
Istituzione del servizio ispettivo nazionale della scuola", di
Luciano Molinari (in " Scuola e Amministrazione ", n.8,
aprile 1993) e del volume " La funzione docente, dirigente e
ispettiva nella scuola di Stato ", Giuffrè, Milano 1994,
pagg. 780, sempre dello stesso autore.
La legge 24 dicembre 1993, n.537.
Con la legge 24 dicembre 1993, n.537, riguardante
"Interventi correttivi di finanza pubblica", sono state
emanate - tra le altre - norme di delega (articolo 4) in
ordine all'autonomia della scuola, al riordino degli organi
collegiali, alla definizione dello statuto degli studenti,
alla definizione di organici di istituto, alla definizione dei
compiti e della riorganizzazione degli Istituti regionali di
ricerca, sperimentazione e aggiornamento educativi (IRRSAE) ed
alla "attribuzione ai capi di istituto di compiti di
direzione, promozione, coordinamento e valorizzazione delle
risorse umane e professionali e di compiti di gestione delle
risorse finanziarie e strumentali, con connesse responsabilità
in ordine ai risultati".
In tutto il testo della legge n.537 del 1993 non figura
alcuna norma che, in qualche modo, possa riguardare il ruolo
specifico dell'ispettore tecnico o del corpo ispettivo
all'interno di un sistema di autonomia scolastica. Omissione
gravissima, ove si consideri il ruolo politico-istituzionale
della funzione di controllo, verifica e valutazione, in un
sistema autonomo di potestà decisionali.
"Una riforma sull'autonomia della scuola senza l'stituzione
di un servizio ispettivo nazionale di tal genere, posto a
garanzia della stessa autonomia e del servizio da rendere alla
persona, sarebbe una riforma a metà. Tutte le scuole sarebbero
condannate, nel tempo, allo sbando e all'anarchia, troppo
facile preda di corporazioni fameliche e di demogoghi di vario
colore ed estrazione. La scuola, da fonte e strumento di
democrazia per tutti, si trasformerebbe in fonte e strumento
di disuguaglianza per i più e di privilegio per pochi. La
nostra Costituzione del 1948 afferma, a chiarissime lettere,
l'esatto contrario" (L. Molinari - La funzione docente,
dirigente e ispettiva nella scuola di Stato - Giuffrè,
Milano 1994, pag. 669).
Infine, va "doverosamente messo in luce come la funzione
ispettiva tecnica nella scuola, di cui all'articolo 4 del
decreto del Presidente della Repubblica n.417 del 1974 e
all'articolo 4, primo comma, numero 2, della legge di delega
30 luglio 1973, n.477, sia funzione sostanzialmente e
formalmente diversa dalla funzione ispettiva
amministrativa e contabile di cui all'articolo 12 del decreto
del Presidente della Repubblica 30 giugno 1972, n. 748
(attribuzioni particolari dei dirigenti con funzioni
ispettive).
La funzione ispettiva tecnica è specifica e tipica
della scuola. Essa non è comune ad altre amministrazioni o
pubblici servizi. I suoi ambiti d'azione sono altrettanto
specifici e tipici. Il suo primario canone
regolativo d'azione risiede nel diritto - costituzionalmente
riconosciuto - alla libertà di
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insegnamento, il quale pure costituisce elemento costitutivo
della funzione in quanto diritto professionale ".
"Risultando la destinazione di scopo della funzione
ispettiva tecnica altra rispetto a quella della funzione
amministrativa e contabile, i due tipi di funzione non sono in
alcun modo equiparabili o assimilabili, se non per certi e
limitati aspetti di stato giuridico e per taluni aspetti
inerenti i propri profili organizzativi. Esse non possono in
alcun modo essere ricondotte ad una sostanziale equivalenza,
cioè essere messe alla pari in quanto di pari valore.
Gli elementi costitutivi delle due funzioni sono - per la
gran parte - gli uni estranei agli altri. Oltretutto, nella
funzione ispettiva tecnica sono presenti elementi costitutivi
(in termini di diritti professionali e di diritti-doveri
professionali) totalmente assenti dalla funzione ispettiva
amministrativa e contabile" (L. Molinari, Op. cit.,
pagine 510-511).
Da qui l'ovvio corollario che il personale ispettivo tenico
- di cui qui si discute - appartenga di fatto e di diritto al
personale della scuola e che ad esso vada applicata la
normativa di stato giuridico tipica del medesimo personale
(decreto del Presidente della Repubblica 31 maggio 1974,
n.417, ora rifluito nel decreto legislativo 16 aprile 1994,
n.297).
L'articolo 1 della presente proposta di legge istituisce il
servizio ispettivo nazionale della scuola, costituito dal
ruolo degli ispettori tecnici, dal ruolo degli ispettori
amministrativi e dal ruolo degli ispettori contabili.
L'articolo 2 definisce le finalità generali del servizio
ispettivo nazionale della scuola.
L'articolo 3 stabilisce i compiti degli ispettori tecnici,
amministrativi e contabili.
L'articolo 4 istituisce le conferenze regionali degli
ispettori tecnici, amministrativi e contabili.
L'articolo 5 istituisce la conferenza nazionale del
servizio ispettivo tecnico.
L'articolo 6 stabilisce i compiti della conferenza
nazionale del servizio ispettivo tecnico.
L'articolo 7 istituisce la conferenza nazionale degli
ispettori amministrativi e contabili.
L'articolo 8 determina l'accesso al ruolo degli ispettori
tecnici.
L'articolo 9 determina l'accesso al ruolo degli ispettori
amministrativi e contabili.
L'articolo 10 determina la responsabilità per l'esercizio
della funzione ispettiva tecnica.
L'articolo 11 determina l'assegnazione dei contingenti del
personale ispettivo tecnico, amministrativo e contabile alle
conferenze regionali.
L'articolo 12 tratta dei trasferimenti.
L'articolo 13 stabilisce le sanzioni disciplinari.
L'articolo 14 stabilisce il trattamento economico.
L'articolo 15 contiene una norma finale di rinvio.
L'articolo 16 contiene una norma transitoria.
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