| Onorevoli Colleghi! -- La presente proposta di legge
mira essenzialmente a mettere ordine ed a restituire
correttezza e trasparenza al rapporto fra cittadino ed
amministrazione tributaria ed attribuire poteri e
responsabilità a quest'ultima.
Già nella trascorsa XI legislatura il gruppo del PDS ha
presentato proposte di legge aventi per oggetto:
la semplificazione degli adempimenti contabili dei
contribuenti e degli uffici finanziari (AC 4204 - AS 1434, già
ripresentate nella attuale XII legislatura con AC 669 e AS 396
dei gruppi Progressisti-Federativo);
norme per la Carta dei diritti del contribuente (AC 1125
- AS 322).
Nella XI legislatura, in sede di esame e discussione del
disegno di legge di iniziativa governativa avente per oggetto
"Delega al Governo per la semplificazione degli adempimenti
formali in materia tributaria e per la revisione della
disciplina delle sanzioni per le violazioni formali" (AC
2046), il gruppo del PDS contrappose come emendamenti
migliorativi al testo del Governo l'articolato delle suddette
proposte di legge, integrato da apposite nuove proposte
emendative che prevedevano specifiche "norme sulla trasparenza
e responsabilità della amministrazione, nonché nella
normazione e sull'ordinamento tributario". Gli emendamenti
proposti erano volti:
a prevedere la delega al Governo per la definizione
preventiva delle controversie
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in sede amministrativa, individuando i casi in cui tali
poteri sono azionabili, l'oggetto della definizione, le
procedure, i criteri, eccetera, prevedendo l'elaborazione di
idonei studi di settore, ed il confronto diretto degli uffici
della amministrazione con i singoli contribuenti sottoposti ad
accertamento;
a potenziare l'autonomia, la responsabilità e
l'efficienza dell'amministrazione finanziaria (anche con la
revisione degli incentivi, privilegiando le attività
ispettive, istruttorie e di valutazione) e nel contempo a
tutelare i contribuenti che denunciano comportamenti
scorretti, anche di prevaricazione e di corruzione, posti in
essere dall'amministrazione finanziaria stessa, intendendo in
tal modo dare concretezza ai dichiarati diritti dei
contribuenti (come è oggi riportato con l'articolo 1, comma 1,
lettere a) e c), della presente proposta di
legge). Questione questa di assoluta attualità, in relazione
alle recenti vicende di "Tangentopoli" che sembra investano
alcuni settori della Guardia di finanza e della stessa
amministrazione finanziaria;
a prevedere i casi e le condizioni di esonero da
responsabilità per i contribuenti che si siano affidati, per
l'espletamento degli obblighi tributari, a professionisti, ai
CAAF, od al datore di lavoro, come è oggi riproposto con
l'articolo 1, comma 1, lettera h), della presente
proposta di legge;
a prevedere l'emanazione, entro il 31 dicembre 1997, del
codice tributario, previo parere della Commissione
parlamentare di cui all'articolo 17, terzo comma, della legge
9 ottobre 1971, n. 825, per i pareri sulla riforma tributaria
(come è oggi riproposto dagli articoli 5 e 6 della presente
proposta di legge);
a prevedere l'introduzione delle opportune deroghe al
principio generale, secondo cui le modificazioni
all'ordinamento tributario non possono essere introdotte che
attraverso lo strumento della legge tributaria annuale (come è
riproposto oggi con l'articolo 8 della presente proposta di
legge);
a prevedere che con strumenti legislativi diversi da
quelli della legge tributaria annuale, possano essere
introdotte solo modificazioni consistenti in disposizioni
applicabili a presupposti derivanti da fattispecie non
tributarie di nuova definizione normativa, in disposizioni
recanti esclusivamente variazioni quantitative di aliquote, di
vigenza immediata, in disposizioni necessarie per recepire
direttive comunitarie; a consentire l'opportuno coordinamento
delle disposizioni di carattere tributario, per il loro
corretto inserimento nel codice tributario (come è riproposto
oggi agli articoli 9 e 10 della presente proposta di
legge);
a prevedere il riordino dell'ordinamento tributario
mediante l'emanazione dei testi unici entro il 31 dicembre
1996, in materia di:
a) imposta sul valore aggiunto;
b) imposta sugli spettacoli;
c) imposta sulle concessioni governative;
d) accertamento tributario;
e) agevolazioni tributarie;
f) riscossione dei tributi;
g) contenzioso tributario;
h) sanzioni amministrative e penali in materia
tributaria;
i) tributi locali;
l) imposte di fabbricazione e di consumo (come
stabilito all'articolo 11 della presente proposta di
legge).
Con l'articolo 1 sono dettate le disposizioni in materia di
trasparenza dei rapporti tra contribuenti ed amministrazione
finanziaria, da emanare entro il 31 dicembre 1995 con appositi
decreti legislativi, secondo i seguenti princìpi e criteri
direttivi:
a) saranno previste adeguate garanzie (rispetto
alla ulteriore azione accertatrice dell'amministrazione
finanziaria), per quei contribuenti che denunciano fatti
costituenti reati commessi nei loro confronti
dall'amministrazione finanziaria e dalla
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Guardia di finanza; saranno introdotte cautele amministrative
dirette a reprimere le frodi e le collusioni tra i funzionari
dell'amministrazione finanziaria ed i contribuenti, con la
possibilità di destinare ad altro incarico, ferma restando la
qualifica ed il trattamento economico, il personale gravemente
indiziato di irregolarità, senza necessariamente attenersi
alle risultanze del giudizio penale;
b) ai fini di aumentare il grado di autonomia e di
responsabilizzazione degli uffici delle entrate, saranno
revisionati i criteri di applicabilità, ai funzionari
dell'amministrazione finanziaria, della responsabilità per
danno erariale (di cui al titolo II, capo VII, del regio
decreto 18 novembre 1923, n. 2440). Sarà, in particolare,
prevista la limitazione della responsabilità ai casi di dolo o
colpa grave. Nella valutazione della gravità della colpa
dovranno essere considerate le condizioni di svolgimento del
servizio, i carichi di lavoro e le prassi amministrative
consolidatesi sui vari argomenti;
c) la revisione degli incentivi al personale della
amministrazione finanziaria in relazione all'attività di
accertamento privilegerà le attività ispettive, istruttorie e
di valutazione degli imponibili e delle imposte;
d) coordinamento tra attività della Guardia di
finanza e degli uffici civili dell'amministrazione
finanziaria, allo scopo di ridurre le sovrapposizioni di
compiti ed i rallentamenti della attività amministrativa.
Attribuzione alla Guardia di finanza di controlli riguardanti
questioni di fatto, riguardanti, tra l'altro, le
investigazioni patrimoniali, le frodi documentali e
l'occultamento dei corrispettivi. Attribuzione alla Guardia di
finanza, in tali limiti, del potere di emanare atti di
accertamento direttamente impugnabili;
e) attribuzione alle commissioni tributarie del
potere di rimettere in termini i contribuenti che non abbiano
impugnato atti della amministrazione, ove ciò sia dovuto a
forza maggiore o ad errori scusabili, anche considerate le
condizioni personali o familiari dei contribuenti e la
mancanza di chiarezza della normativa;
f) riduzione delle sanzioni per omesso versamento
dell'imposta, od omessa dichiarazione degli imponibili, ove
l'infrazione consista in un errore sui tempi e le modalità di
dichiarazione o pagamento, e l'imposta sia stata, al momento
della constatazione dell'infrazione, comunque già dichiarata o
pagata;
g) mitigazione delle sanzioni per omessa od
insufficiente applicazione dell'imposta sul valore aggiunto,
nelle ipotesi di operazioni regolarmente documentate ed
effettuate nei confronti di soggetti abilitati all'integrale
detrazione dell'imposta.
Si segnalano di particolare rilevanza le disposizioni degli
articoli 2 e 3, per quanto concerne l'importanza e la
delicatezza che riveste la proposta, ivi contenuta, per la
delega al Governo ad emanare decreti legislativi in materia di
definizione preventiva delle controversie in sede
amministrativa. Con tali articoli infatti sono stati ben
individuati i casi in cui tali poteri sono azionabili ed i
seguenti criteri direttivi:
1) la definizione, in sede amministrativa, del rapporto
controverso sarà applicabile anche alle valutazioni del valore
venale dei beni, nonché delle determinazioni induttive o
sintetiche effettuate nell'ambito delle imposte dirette o
dell'imposta sul valore aggiunto; alle controversie
riguardanti l'imputazione al periodo d'imposta dei componenti
positivi e negativi di reddito, per evitare doppie imposizioni
e definitivi disconoscimenti di deduzioni;
2) la competenza per la definizione sarà attribuita ad un
apposito servizio del contenzioso istituito presso le
direzioni regionali delle entrate;
3) per le varie tipologie di controversie saranno
individuati i punti che dovranno essere acclarati
dall'amministrazione finanziaria prima di addivenire alla
definizione;
4) la procedura sarà tale da rendere pubbliche le
definizioni effettuate, al fine di garantire l'omogeneità e la
trasparenza;
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5) la definizione amministrativa sarà coordinata con la
disciplina del processo tributario e la definizione dei
redditi sarà prevista tramite la utilizzazione degli studi di
settore;
6) la regolamentazione della definizione preventiva deve
avvenire in contraddittorio col contribuente; dovrà avvenire
sulla base di una motivata proposta di rettifica, da
sottoporre al contribuente, il quale presenterà, in relazione
ad essa, deduzioni scritte o verbalizzate a cura
dell'ufficio;
7) l'atto di definizione sarà redatto con l'intervento di
un funzionario appartenente ad un apposito servizio del
contenzioso, istituito presso la direzione regionale delle
entrate, con funzionari distaccati presso i singoli uffici. I
suddetti funzionari non dipendono dai direttori degli uffici
periferici (provinciali), ma dalle direzioni regionali delle
entrate. Ciò a garanzia della trasparenza, autonomia e
responsabilità massima possibile, nella definizione dell'atto,
da parte della amministrazione finanziaria (contraddittorio
nella definizione dell'atto tra i funzionari);
8) sarà garantita, nel rispetto del diritto alla
riservatezza, l'informazione sui criteri utilizzati per
addivenire alla definizione, al fine di assicurare
l'omogeneità e
la trasparenza delle valutazioni effettuate. Sarà prevista la
riduzione delle sanzioni fino al 40 per cento di quelle
applicabili in base alla proposta di accertamento.
Con l'articolo 4 sono definite le caratteristiche degli
studi di settore, da utilizzare per la definizione dei redditi
d'impresa e di lavoro autonomo caratterizzate da un elevato
rischio di occultamento di ricavi, compensi e corrispettivi,
visto il giro di affari e la tipologia della clientela. Gli
studi di settore saranno utilizzati come ausilio dell'attività
di controllo. Resterà ferma la possibilità del contribuente di
far valere, anche attraverso presunzioni, i motivi che
giustificano la realizzazione di un giro di affari
inferiore.
Gli studi di settore saranno redatti, per ogni singola
attività, a carattere nazionale; saranno diversificati su base
regionale, sentite le associazioni locali di categoria;
saranno revisionati periodicamente.
E' prevista la estensione degli studi di settore anche alle
imprese ed ai professionisti caratterizzati da elevato rischio
di occultamento di ricavi, compensi e corrispettivi, visto il
giro di affari e la tipologia della clientela,
indipendentemente dalla forma giuridica (anche alle società) e
dal regime contabile adottato dal contribuente (semplificato
ed ordinario).
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