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Onorevoli Colleghi! -- E' ormai comune la consapevolezza
della necessità di poter disporre di Forze armate più
efficienti onde poter assicurare al meglio l'assolvimento dei
loro compiti istituzionali.
Un elemento imprescindibile di questa efficienza è
rappresentato indubbiamente dall'efficienza della catena di
comando, specialmente a livello di vertice.
Altrettanto certo è che fino a questo momento, proprio a
livello di supremi vertici, la nostra struttura non è esente
da duplicazioni, tanto a livello operativo quanto a livello
militare.
E' dunque assai opportuno che con il disegno di legge
attualmente in discussione, il Governo ponga mano, peraltro in
continuità con quanto già operato dai precedenti Governi nella
scorsa legislatura, a una riforma dei vertici delle Forze
armate che, semplificando competenze e attribuzioni di poteri,
possa, come tutti auspichiamo, rendere la nostra macchina di
difesa più efficiente e brillante.
Nella precedente legislatura, infatti, ben due furono i
disegni di legge presentati in relazione alla riforma dei
vertici militari e tutti e due al Senato. Uno di iniziativa
governativa (A.S. 949), recante "attribuzioni del Ministro
della difesa, ristrutturazione dei vertici delle Forze armate
e dell'Amministrazione della difesa", l'altro (A.S. 326) di
iniziativa dei senatori Cappuzzo e altri, recante
"riordinamento della struttura della difesa". Essi furono
esaminati congiuntamente dalla IV Commissione difesa del
Senato e successivamente approvati in Assemblea nella seduta
del 23 novembre 1993. Trasmessi alla Camera dei deputati, non
poterono essere esaminati a motivo dell'anticipata conclusione
della legislatura.
Non diversamente dai disegni di legge attualmente in
discussione, essi miravano a una riforma sostanzialmente
ispirata al criterio della semplificazione della catena di
comando e dello sfrondamento delle duplicazioni di competenze
sempre possibili.
Un riordino delle competenze al fine di evitare
duplicazioni è, del resto, in linea con quanto previsto in
generale per tutte le amministrazioni pubbliche dalla legge n.
537 del 1993 e dal decreto legislativo n. 29 dello stesso
anno. E' superfluo ricordare, ritengo, quanto urgente sia
evitare la duplicazione di competenze anche al fine di
realizzare risparmi di spesa. Conviene poi ricordare come il
quadro strategico attuale a livello mondiale richieda sempre
di più strumenti militari capaci di fronteggiare impegni
caratterizzati da una spiccata dimensione interforze. Un
esempio tratto dalla recente storia può essere costituito
dall'operazione svoltasi in Somalia, che ha richiesto in più
di un'occasione una vera e propria integrazione di uomini e
mezzi tra le tre Forze armate.
E' opportuno, inoltre, segnalare come la riforma dei
vertici della difesa si inserisca in realtà in una evoluzione
non certo rapidissima, ma certamente sicura e decisa pur nella
sua gradualità. E' noto, infatti, come da una situazione di
assoluta indipendenza e autonomia delle singole forze armate,
che caratterizzava l'organizzazione della difesa nazionale
fino al secondo conflitto mondiale, si sia progressivamente
passati, beninteso per gradi, a soluzioni di sempre maggiore
coordinamento. Con il decreto del Capo provvisorio dello Stato
4 febbraio 1947, n. 17, infatti, i tre distinti ministeri
relativi a ogni singola forza armata vennero riunificati in un
solo Ministero della
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difesa, retto dal Ministro della difesa. Con il decreto
legislativo 21 aprile 1948, n. 955, venne poi istituito il
Capo di stato maggiore delle Forze armate, cui spettava il
compito di elaborare le linee generali della pianificazione
della difesa. Ciononostante, la situazione di relativa
autonomia delle singole forze armate perdurò almeno fino al
1965, quando con i decreti del Presidente della Repubblica n.
1477 e 1478 del 18 novembre di quell'anno, si procedette a una
ulteriore profonda riorganizzazione delle Forze armate, che
prevedeva, tra l'altro, l'istituzione di un vero e proprio
stato maggiore della difesa. Con la legge 8 marzo 1968, n.
200, poi, veniva completato il disegno di riforma mediante
l'istituzione del Comitato dei Capi di stato maggiore.
Il disegno di legge governativo attualmente al nostro
esame, procede, come si vedrà, a un'ulteriore riorganizzazione
dei vertici della difesa che va nel senso di una sempre più
completa integrazione interforze della struttura. La
Commissione difesa, dopo aver provveduto ad adottare quale
testo base il testo proposto dal Governo, vi ha apportato
alcune significative modifiche, successivamente descritte.
E' altresì opportuno sottolineare l'importanza del
contributo che il disegno di legge n. 1309 reca
all'approfondimento della complessa problematica della
riorganizzazione della difesa nazionale. Ma occorre ancora
precisare che, per la sua stessa ampiezza, esso potrà essere
oggetto di più matura riflessione quando molti dei problemi
che esso affronta, come ad esempio la difesa popolare non
violenta ovvero il coordinamento delle esigenze della difesa
con quelle della protezione civile saranno stati adeguatamente
dibattuti e approfonditi. Per il momento, noi riteniamo di
agire nell'interesse della speditezza dei lavori prendendone
in esame solamente la parte che riguarda più direttamente la
materia della riforma dei vertici della difesa, ossia quella
trattata anche nel disegno di legge di iniziativa
governativa.
Giova ribadire inoltre che la materia, delicata e
politicamente sensibile, della riforma dei vertici della
difesa rappresenta la prima occasione di concreta attuazione
del nuovo modello di difesa che guida la riorganizzazione
delle Forze armate italiane.
E tale riorganizzazione comincia dalla riforma dei vertici,
introducendo una importante innovazione rispetto all'attuale
assetto: il Ministro della difesa che rimane, non diversamente
dalla situazione attuale, il massimo organo gerarchico e
disciplinare preposto all'amministrazione della difesa, trova
alle proprie dirette dipendenze un unico componente del
vertice militare, ossia il Capo di stato maggiore della
difesa, alle cui dipendenze sono invece posti i capi di stato
maggiore di forza armata e, per quel che attiene alle sole
competenze di natura tecnico-operativa, il Segretario generale
(che per le competenze di natura tecnico amministrativa
risponde invece direttamente al ministro). Dunque è corretto,
mi pare, parlare per il Capo di stato maggiore della difesa,
di una vera e propria posizione gerarchicamente sovraordinata
nei confronti dei Capi di stato maggiore delle singole Forze
armate.
La posizione di preminenza attribuita al Capo di stato
maggiore della difesa si concreta nell'esclusiva attribuzione
a tale organo della pianificazione, della predisposizione e
dell'impiego delle forze armate (articolo 3, comma 3, lettera
a). Non è poi esagerato affermare, ritengo, che questa
stessa posizione di preminenza evidenzia quasi fisicamente il
nuovo assetto interforze dello strumento militare che
costituisce saliente caratteristica del nuovo modello di
difesa. Anche se il carattere innovativo di tale previsione
non deve comunque venire oltremodo enfatizzato. In buona
sostanza, nella riforma prevista il Capo di stato maggiore
della difesa recupera i poteri e le competenze che erano già
previsti nel decreto del Presidente della Repubblica n. 1477
del 1965 e che l'estendersi nella prassi dei poteri del
Comitato dei Capi di stato maggiori gli aveva di fatto
sottratto, creando poi situazioni bisognose di coordinamento
come tutte quelle caratterizzate dalla compresenza di figure
amministrative poste in posizione di formale e sostanziale
parità.
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Altro motivo di indubbio interesse della riforma in esame è
rappresentato dall'attribuzione al Capo di stato maggiore
della difesa della competenza a intrattenere rapporti con le
corrispondenti autorità militari di altri Paesi. Cosa questa
che, in un momento nel quale la cooperazione internazionale
tra le Forze armate di diversi Stati assume una peculiare
importanza e una valenza politica tutta originale, al di là
delle vecchie logiche degli schieramenti appare necessaria.
Ovviamente, risulta ridotto rispetto all'assetto attuale il
ruolo dei Capi di stato maggiore delle singole Forze armate, i
quali oggi gestiscono sostanzialmente la pianificazione
generale attraverso il Comitato che tutti li raccoglie. Nella
riforma prevista, invece, essi, secondo il disposto
dell'articolo 4, comma 1, lettera a), "propongono al
Capo di stato maggiore della difesa il programma relativo alle
rispettive Forze armate ai fini della predisposizione della
pianificazione generale interforze". Inoltre, ai sensi
dell'articolo 4, comma 1, lettere b), e c), essi
"sono responsabili dell'organizzazione e dell'approntamento
delle rispettive Forze armate, avvalendosi anche delle
competenti direzioni generali" ed "esercitano la funzione di
comando delle rispettive Forze armate". Si tratta di un punto
che merita attenta considerazione, al fine di individuarne le
concrete possibilità di coordinamento con la previsione
contenuta nell'articolo 3, comma 3, lettera a), secondo
la quale il Capo di stato maggiore della difesa "è
responsabile ... dell'impiego delle Forze armate nel loro
complesso". Principio questo ribadito dall'articolo 7, ove si
afferma che "Sono unificate presso lo stato maggiore della
difesa le attribuzioni e le attività generali concernenti ...
l'impiego delle Forze armate".
Sarà comunqe la prassi applicativa a chiarire come
concretamente si possa attuare tale coordinamento.
In linea con il ridimensionamento dei poteri spettanti ai
singoli capi di stato maggiore si pone anche l'individuazione
del Comitato dei Capi di stato maggiore come organo di
consulenza del Capo di stato maggiore della difesa (articolo
6) e non, com'è invece oggi, del Ministro. Organo di
consulenza del Ministro è invece, secondo il disposto
dell'articolo 9, il Consiglio superiore delle Forze armate,
organo di composizione assai più ampia e varia, come istituito
dalla legge n. 167 del 1951 e successive modificazioni.
Altra figura rilevante del nuovo assetto organizzativo è
rappresentata dal Segretario generale della difesa. Esso
dipende dal Ministro per quel che riguarda le competenze
tecnico-amministrative e dal capo di stato maggiore della
difesa per quelle tecnico-operative. A lui rispondono i
direttori generali e ciò rappresenta un'altra importante
modificazione rispetto al sistema attuale nel quale spetta al
segretario generale nei confronti dei direttori generali un
mero potere di direttiva e coordinamento, mentre è il Ministro
l'autorità alla quale essi rispondono direttamente.
Tale innovazione (che, giova ricordarlo, rappresenta anche
una deroga alle previsioni generali del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, come modificato dal decreto legislativo
18 novembre 1993, n. 470) si rende necessaria proprio per le
peculiarità attinenti alla organizzazione delle Forze armate
(previste anche dall'articolo 4 del decreto n. 470).
Il quadro delle competenze del Segretario generale si
completa con la previsione dell'attribuzione a questo stesso
organo delle funzioni di direttore nazionale degli armamenti
(articolo 5, comma 1, lettera d), con le connesse
responsabilità delle attività di ricerca e sviluppo,
produzione e approvvigionamento dei sistemi d'arma.
Le responsabilità del Segretario generale, insomma, altro
non sono se non la icastica manifestazione del principio
generale che ispira l'intero provvedimento legislativo: quello
della distinzione tra l'area tecnico-operativa e l'area
tecnico-amministrativa, essendo questa a supporto di quella,
come mostrato dal fatto che per le attività di natura
tecnico-operativa il Segretario generale si trova in posizione
subordinata al capo di stato maggiore della difesa.
Molto si è discusso sulla possibilità che la carica di
Segretario generale della difesa
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possa venire affidata a un funzionario civile e non a un
militare, a somiglianza di quanto accade in altri Paesi
europei. In verità, non pochi sono gli stessi argomenti che
militano a favore di una soluzione, diciamo così, più
tradizionale quale sarebbe indubbiamente l'affidamento di tale
importante incarico a un militare. Tra questi argomenti
segnalo il fatto che il Segretario generale della difesa
concorre, in quanto componente del Comitato dei capi di stato
maggiore, anche alla definizione della politica militare.
Utile appare dunque, il linea con quanto emerso nel corso
delle audizioni che la Commissione difesa ha tenuto a
proposito del tema della riforma dei vertici militari, la
previsione di affidare a un funzionario civile uno dei posti
di Vice segretario generale, la cui creazione si rende
necessaria al fine di facilitare l'opera di coordinamento
delle direzioni generali, invero non facile, stante l'elevato
numero di esse. Tale soluzione appare ispirata non solamente a
una logica di compromesso fra fedeltà alla tradizione e
slancio innovativo, ma si raccomanda anche per la sua
intrinseca bontà, dato che favorirebbe non solamente un
parziale riequilibrio a favore del personale civile nei
vertici del Ministero della difesa, ma anche, nel tempo, il
rafforzarsi e consolidarsi di una tradizione di competenza del
personale civile nelle cose militari, quale esiste negli altri
Paesi europei, che potrebbe poi preludere a un maggiore
coinvolgimento del personale civile a livello di vertice.
Degna di nota appare pure la possibilità che un manager
reclutato con lo strumento della contrattazione di diritto
privato a tempo determinato possa essere chiamato a
collaborare alle attività del Ministero relative al settore
dell'approvvigionamento degli armamenti.
Si tratta, infatti, con tutta evidenza, di una importante
innovazione che potrà
arricchire il ventaglio delle professionalità a disposizione
del Ministero a livello di vertice.
L'intervento normativo in esame si completa con la
previsione, all'articolo 10, della autorizzazione al Governo a
disciplinare mediante regolamento la ristrutturazione delle
Forze armate nonché dell'Amministrazione della difesa nel suo
complesso, ispirandosi ai criteri dettati negli articoli 7 e 8
che altro non sono se non la indicazione come linee guida del
riparto delle competenze previsto nei precedenti articoli per
i singoli organi del nuovo assetto organizzativo.
Ci troviamo di fronte, come si vede, a una riforma
importante che, come tutti auspichiamo, dovrebbe assicurare al
nostro strumento militare una efficienza maggiore e
conseguentemente una maggiore efficacia, conducendoci verso
l'attuazione che speriamo piena e rapida, del nuovo modello di
difesa, ponendoci anche in linea con l'assetto organizzativo
degli altri Paesi europei.
In sostanza abbiamo quindi un Capo di stato maggiore della
difesa che è responsabile unico dell'impiego dell'intero
strumento militare, del cui livello di efficienza sono invece
chiamati a occuparsi, ognuno per la propria forza armata, i
Capi di stato maggiore delle singole forze armate. Il
Segretario generale della difesa, invece, sarà il responsabile
della realizzazione dei programmi di utilizzazione delle
risorse disponibili al fine di assicurare un migliore
equipaggiamento e approvvigionamento delle Forze armate. Uno
schema semplice e razionale che, evitando duplicazioni e
correggendo quelle esistenti, potrà assicurare un'efficienza
maggiore al nostro strumento militare.
PARISI, relatore.
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