| Onorevoli Colleghi! -- Il problema di una normativa
nazionale per una lotta efficace contro il fenomeno del
doping, che andasse oltre le norme già esistenti (vedi
legge n. 1099 del 1971), è stato già posto da questo ramo del
Parlamento con molto vigore negli anni passati.
Ne fa testo la proposta di legge del 1988 dei deputati
Ceci, Caprili, Bogi ed altri, successivamente ripresa nella XI
legislatura dai deputati Armellin, Alaimo ed altri (A.C.
1767).
Ne fa testo soprattutto l'indagine conoscitiva sul fenomeno
del doping condotta nel 1989 dalla Commissione affari
sociali della Camera dei deputati, a cui va il merito di una
adeguata messa a punto sul piano scientifico, economico e
sociale del complesso fenomeno del doping nello sport ed
a cui tuttora possiamo fare riferimento per le informazioni
generali che costituiscono
premessa della presente proposta di legge.
Sembra peraltro opportuno, di quella indagine, richiamare
le conclusioni più significative e cioè:
a) il riconoscimento che il doping è problema
non solo riguardante l'etica sportiva ma anche la salute
pubblica;
b) che per tale motivo la responsabilità della
lotta al doping va bene al di là dei confini del mondo
sportivo per diventare tema di politica e di interesse
pubblico;
c) che, essendo il doping un problema
internazionale, è utile un coordinamento tra i diversi Paesi
interessati;
d) che le metodologie di lotta al doping,
elaborate e gestite dalle autorità sportive nazionali ed
internazionali, non si rivelavano idonee a realizzare il
risultato
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di una effettiva contrazione del fenomeno e vanno, pertanto,
profondamente innovate.
Su queste linee e per tre legislature il Parlamento ha
discusso e cercato di portare a termine l' iter
legislativo delle proposte di legge richiamate, senza peraltro
raggiungere questo risultato.
Riteniamo necessario riprendere oggi quell' iter di
fronte all'evidenza di un fenomeno che è sempre più dilagante
e meno controllato e ci proponiamo, con la presente proposta
di legge, di adeguare l'articolato delle precedenti proposte
tenendo conto di quanto nel frattempo l'osservazione puntuale
del fenomeno doping sul piano scientifico, sul piano dei
risultati e su quello normativo ci ha insegnato.
Recenti aggiornamenti sul fenomeno del do ping:
diffusione, controlli, metodologie.
La conoscenza della reale diffusione del doping,
sia tra gli atleti sia tra gli sportivi in generale, è ancora
frammentaria sì da risultare spesso fuorviante, se non proprio
mistificante.
La stampa di settore, che ne rappresenta la fonte più
accreditata, ad esempio, è solita occuparsi di doping
solo di fronte al caso che fa notizia, o meglio scandalo, che
impressiona (tipico l'esempio di Ben Johnson), ma non si
occupa, se non di rado, del doping quotidiano, praticato
da atleti numerosi ma sconosciuti.
Sono tuttora molto limitati gli studi epidemiologici ad
ampia diffusione condotti con adeguate metodologie.
L'epidemiologia del doping si è fatta in questi anni con
l' antidoping. Questo metodo di indagine indica che la
frequenza di positivi tra gli sportivi testati si aggira tra
l'1,5-2,5 per cento e questo viene documentato sia per i
test ufficiali eseguiti durante le competizioni, sia
durante il training o subito prima della
competizione.
Anzi nel periodo 1988-1992, la percentuale di positività
dei campioni urinari esaminati in tutto il mondo è scesa dal
2,45 per cento all'1,13 per cento, con un valore medio
dell'1,63 per cento ed una prevalenza di positività negli
sport non olimpici. In Italia le cose sembrano andare ancora
meglio in quanto, nel periodo 19821992, la percentuale di
positività dei campioni urinari esaminati è scesa dallo 0,51
per cento allo 0,29 per cento, con un valore medio dello 0,61
per cento.
Questo risultato "ufficiale" è ampiamente irrealistico. La
frequenza dei positivi ricercati con la stessa metodologia
adoperata per i test ufficiali, ma al di fuori dei
controlli prescritti per le gare, sale vertiginosamente al
14,24 ed oltre il 40 per cento.
Tuttavia, anche tenendo per buoni i dati ufficiali, si
possono trarre indicazioni abbastanza inquietanti. Se è vero
infatti che nel periodo 1988-1992 la positività è oscillata
fra l'1,02 per cento e lo 0,29 per cento dei controlli
eseguiti all' antidoping, in Italia ciò significa che, su
una cifra stimabile di circa 9.500.000 atleti aderenti al
CONI, il numero totale degli atleti potenzialmente positivi
all'esame antidoping sarebbe compreso tra 27.500 e
97.000 per anno!
Se questo dato appare paradossale è solo perché nella
realtà i test vengono eseguiti in un numero molto
limitato di casi, mentre ben il 99 per cento dei praticanti le
attività sportive è assolutamente certo di non essere
sottoposto ad alcun controllo antidoping e, pertanto,
rappresenta una popolazione sportiva ad alto ed incontrollato
rischio di utilizzo di farmaci "dopanti".
Comunque, per meglio conoscere il fenomeno, nel 1990 un
gruppo di studio costituito da membri della Commissione
antidoping del CONI, del Consiglio nazionale delle
ricerche e di vari istituti di ricerca (clinica neurologica di
Pavia, istituto di farmacologia di Pavia, istituto di ricerche
farmacologiche "Mario Negri" di Milano, eccetera) con il
contributo economico del CONI ha posto in essere con la DOXA
una ricerca che ha interessato 1015 atleti italiani. I
risultati di questa indagine sono sintetizzati nella tabella
1.
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Tabella 1.
Uso di farmaci dopanti secondo 1015 atleti
italiani analizzati ad hoc attraverso una
indagine condotta con la DOXA
... (omissis) ...
Certamente questi dati vanno presi con molta cautela in
considerazione del fatto che rispecchiano quanto asserito
dagli atleti, senza la dimostrazione empirica della realtà
dell'uso ottenuta attraverso valutazioni nei campioni
urinari!
Tuttavia, questi risultati confermano che i dati
percentuali ottenuti dal campione di soggetti esaminati dai
laboratori accreditati dal Comitato internazionale olimpico
(CIO) non sono rappresentativi della realtà sportiva.
Appare quindi evidente che occorre operare una netta e
chiara distinzione tra il concetto di doping e quello di
antidoping. L'estrema confusione al riguardo nasce dal
fatto che per convenzione "sportiva" si definisce come atleta
che effettua il doping, "l'atleta che risulta positivo
all' antidoping ". Sulla base di questo assunto il CIO ha
compilato una lista di talune di quelle sostanze che risultano
più o meno determinabili: quindi, ha definito come doping
la messa in evidenza nelle urine di una o più delle
sostanze o degli interventi proibiti, limitatamente a quelli
compresi nella lista della tabella 2.
Tabella 2.
Sostanze e metodi dopanti secondo il Comitato
internazionale olimpico (CIO)
... (omissis) ...
Non è difficile rilevare che la lista del CIO presenta la
forte incongruenza di escludere un numero notevolissimo di
medicamenti che avrebbero le stesse caratteristiche dopanti
(!) di quelli inclusi nella lista stessa: il CIO, cioè,
controlla e punisce l'uso "di alcuni farmaci" e non "dei
farmaci".
Occorre quindi avere ben presente il fatto che, se un
atleta risulta "negativo" all'esame antidoping, ciò non
dimostra che non ha fatto uso illecito di farmaci, ma indica
solamente che non ha assunto in tempi più o meno recenti
alcuni dei farmaci compresi nella lista. Infatti la lista del
CIO (tabella 2) consente di fatto all'atleta l'uso a scopo di
doping di tutti i medicamenti non indicati.
Ciò spiega perché in pratica l' antidoping identifica
una parte estremamente limitata di atleti che effettuano il
doping, ma non identifica il fenomeno nel suo
insieme.
Basti pensare che:
su un totale di 160 nazioni afferenti al CIO solo 20 sono
dotate di laboratori antidoping omologati alle norme
CIO;
su un numero di milioni di cittadini "a rischio" per
eseguire il doping, solo
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2.000 all'anno in ogni laboratorio, in media, vengono
sottoposti a controlli antidoping (40 per settimana,
circa 900-1.700 in totale nel mondo);
su un totale di centinaia di sostanze (praticamente tutti
i farmaci!) che possono far parte di trattamenti dopanti, solo
alcune decine sono comprese nelle liste delle sostanze
proibite;
l'efficacia dei controlli, pur eseguiti secondo una
corretta metodologia, è fortemente compromessa dall'impiego di
metodi di assunzione farmacologica che rendono negativo anche
l'atleta che assume regolarmente farmaci.
Per identificare correttamente il doping è quindi
necessario abbandonare l'equivalenza doping-antidoping e
prendere in esame l'insieme dei fenomeni clinici, biologici,
metodologici, farmacologici che lo contraddistinguono. Abbiamo
cioè bisogno di sostituire alla vecchia ed inefficace
metodologia dell' antidoping una nuova metodologia più
complessa, che utilizzi la ricerca biomedica avanzata e si
strutturi in un insieme che comprenda epidemiologia, clinica,
indagini di laboratorio, follow-up degli atleti e così
via.
Ciò che noi proponiamo per eliminare ogni disparità e per
razionalizzare l'uso dei medicamenti nello sport è prendere
come metro la presenza nell'atleta di documentate alterazioni
patologiche. Ciò consentirebbe il totale utilizzo dei mezzi
medicamentosi per il cittadino-atleta ammalato, mentre, in
carenza di alterazioni patologiche, l'utilizzo di farmaci non
autorizzati dovrebbe configurarsi come doping. Verrebbe
conferito al medico l'obbligo di documentare lo stato di
malattia: di tale documentazione il medico stesso si
assumerebbe ogni responsabilità in sede sia sportiva sia
civile.
La presente proposta di legge nasce quindi dall'esigenza di
riportare al centro dell'attenzione l'identità
clinico-biologica dell'atleta, riconoscendo che accanto ad un
effetto economico-sociale del doping (offesa della
realtà sportiva, alterazione delle regole della libera
concorrenza, eccetera) esiste un ben più grave problema
etico-sanitario legato all'illecita manipolazione del corpo
umano ed ai gravi esiti per la salute che questa manipolazione
comporta.
Come è noto, i danni conseguenti al doping possono
essere rilevabili a breve ed a lungo termine. Tra i primi,
dopo le prime morti da doping causate dalle "vecchie"
amfetamine, vanno assumendo rilievo le "nuove" morti sul campo
indotte da beta-bloccanti.
I danni a lungo termine possono essere correlati:
a) alla mutagenesi farmacologica (ossia mutazione
di una cellula germinale portatrice dei caratteri ereditari)
le cui conseguenze possono manifestarsi nella prima
generazione o dopo molte generazioni successive;
b) alla cancerogenesi chimica, fenomeno su cui
disponiamo di numerosi dati sperimentali comprovanti la
comparsa di tumori indotti da sostanze chimiche, tra cui
alcuni farmaci, anche a distanza di molti anni;
c) alla teratogenesi farmacologica. In campo
sportivo essa riguarda un campione ridotto, ossia le atlete ai
primi stadi di gravidanza in cui farmaci teratogeni inducono
malformazioni correlate all'epoca di somministrazione.
Ma, come prima detto, questo semplice e razionale concetto
"clinico" non risulta al governo sportivo anche se ben
trent'anni di applicazione dell'attuale metodologia
antidoping ne evidenziano il drammatico fallimento.
Eppure, in contrasto con queste posizioni interne, sono
ormai molti gli interventi a favore di proposte che vedono le
autorità pubbliche direttamente impegnate nella lotta al
doping. Ad esempio, diversi Paesi quali il Canada,
l'Australia, il Belgio ed i Paesi nordici dispongono di
programmi indipendenti per il controllo del doping,
sostenuti a livello legislativo e gestiti da organi designati
dal Governo. Le federazioni sportive in quei Paesi sono già
state parzialmente esautorate.
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In risposta a tale situazione nel 1991 il presidente della
Federazione internazionale atletica leggera (IAAF) ha inviato
nuove istruzioni a tutti i membri dell'IAAF del mondo: "...
attualmente alcuni governi nazionali hanno creato agenzie
nazionali per la lotta al doping, cui spetta la
responsabilità dei controlli antidoping a livello
sportivo. Notiamo con una certa preoccupazione che talune di
queste agenzie hanno assunto la gestione totale del controllo
antidoping all'interno dei rispettivi paesi e che queste
procedure sono contrarie alle norme IAAF. La Commissione
antidoping IAAF ritiene che i suoi membri dovrebbero
fare tutto il possibile per riconquistare il controllo in
questo settore".
Ma la strada a livello internazionale sembra essere segnata
e va proprio nella direzione indicata dalla presente proposta
di legge. Infatti nella risoluzione recentemente approvata dal
Parlamento europeo (PE. 205.677, nella seduta del maggio 1994)
gli Stati membri vengono direttamente chiamati in causa ed
invitati ad "adottare norme giuridiche integrative che vietino
il doping nello sport e prevedano sanzioni per i singoli
atleti, le società e le federazioni sportive (inter) nazionali
in caso di violazione" ed inoltre a "rifiutare o revocare le
sovvenzioni alle società e federazioni che chiaramente eludono
le norme e i regolamenti in materia di doping nello
sport e non combattono il fenomeno nelle attività sportive di
cui sono responsabili".
Una politica adeguata per la lotta al doping.
A partire dall'esperienza fin qui realizzata, tenuto conto
del vivace dibattito in corso tra autorità pubbliche ed
organizzazioni sportive, in aderenza alle principali
iniziative internazionali (in particolare gli interventi
dell'Unione europea e del Consiglio d'Europa) riteniamo che
una efficace politica di lotta contro il doping debba
essere basata sui seguenti princìpi:
a) riconoscimento della competenza e della
pertinenza di interventi da parte dell'autorità pubblica,
chiamata a far fronte al fenomeno del doping in quanto
problema di salute pubblica e di rispetto delle vigenti
normative in campo sanitario (in particolare leggi di
recepimento delle direttive comunitarie su distribuzione,
etichettatura, pubblicità, regime di prescrizione dei
farmaci);
b) riconoscimento della piena autonomia delle
organizzazioni, che scelgono di dotarsi di regolamenti e norme
tecniche (per quanto parziali ed inconcludenti possano
apparire) che esse considerano "valide ai fini di assicurare
il corretto svolgimento della competizione sportiva";
c) obbligo per le organizzazioni sportive,
pubbliche e private, di collaborare al corretto espletamento
di tutte le iniziative che le autorità sanitarie dovranno
assumere a tutela della salute del cittadinoatleta.
Analisi dell'articolato.
L'articolo 1 definisce il doping come la
somministrazione all'atleta di interventi farmacologici non
giustificati da necessità terapeutiche e quindi somministrati
al solo scopo di modificare la prestazione agonistica.
L'articolo 2 equipara al doping l'uso di sostanze e
mezzi che modificano i risultati dei controlli (ricordiamo che
anche in questo caso tali sostanze e mezzi sono di norma
farmaci utilizzati non a scopo terapeutico ma per commettere
una frode).
L'articolo 3 riconosce all'atleta-cittadino il diritto di
ricevere ogni trattamento per la cura di stati di malattia.
L'articolo 4 e l'articolo 5 innovano la metodologia
antidoping. Infatti un apposito comitato stabilirà
criteri e metodologie (cliniche e non solo di laboratorio) per
la diagnosi di doping, comprendendo, ma non limitandosi
a quanto prescritto dal CIO. Si stabilisce anche che di questa
metodologia più completa, e pertanto più efficace, faranno
parte anche gli esami effettuati su campioni ematici. Per
l'espletamento delle indagini opereranno sul territorio più
centri (non di nuova istituzione, ma individuati
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dalle regioni tra gli istituti universitari, i centri
di ricerca, gli ospedali già dotati della necessaria
tecnologia) sicché risulti più realistico immaginare che i
controlli antidoping, comprendendo un numero adeguato di
soggetti, svolgano una effettiva funzione deterrente.
I centri regionali rispetteranno le esigenze normative
delle federazioni sportive e delle singole specialità ma
opereranno ad ampio raggio collegandosi direttamente con il
territorio (medici scolastici, medici di medicina generale,
pediatri, eccetera).
L'articolo 6 rende chiara la doppia responsabilità che deve
agire nei confronti del doping e dispone che i risultati
siano comunicati entro ventiquattro ore sia all'autorità
giudiziaria sia all'autorità sportiva: entrambe interverranno
secondo le specifiche competenze.
L'articolo 7 tiene conto dell'obbligo di garantire la
libertà della persona verso trattamenti e disposizioni
sanitarie ai sensi degli articoli 13 e 32, secondo comma,
della Costituzione. Ogni trattamento deve, infatti, essere
previsto per legge, ed inoltre la legge deve stabilire il
confine tra libertà individuale e interesse collettivo. Tale
confine non deve superare il limite dell'indispensabilità.
Perciò l'adesione dell'atleta all'insieme della metodologia
antidoping non si può configurare nell'ambito della
coercizione ma solo in quello dell'obbligatorietà.
Tale obbligatorietà sarà contenuta nei regolamenti
dell'organizzazione di appartenenza, a cui ogni cittadino può
decidere di non sottostare non essendo la pratica sportiva
organizzata un diritto primario dotato di indispensabilità.
Negli articoli 8, 9, 10 e 11 sono definite le sanzioni
previste per i reati ivi previsti. Il principio di base qui
sostenuto è che "la somministrazione di sostanze
farmacologicamente attive all'atleta a scopo di doping "
è punibile penalmente in quanto infrange norme sanitarie
codificate nel diritto nazionale e comunitario. L'articolato
si preoccupa, però, di identificare correttamente i
responsabili di tale infrazione partendo dalla considerazione
che i farmaci impiegati a scopo di doping rientrano di
norma nella categoria di farmaci per cui è richiesta una
prescrizione obbligatoria da parte di un medico prescrittore.
In assenza di tale prescrizione non è consentita la
distribuzione al pubblico da parte del farmacista, che in
Italia come sappiamo detiene il monopolio per tale funzione
distributiva.
Alcuni farmaci per i quali non è necessaria la
prescrizione medica possono essere adoperati a scopo di
doping ma solo se usati in dosaggi e in condizioni non
autorizzate all'atto della registrazione.
Ne deriva che l'atleta non è perseguibile penalmente se è
in grado di documentare:
a) che gli è stato prescritto un trattamento
farmacologico pur non essendo documentabile uno stato di
malattia;
b) che un farmacista ha fornito i medicamenti
senza prescrizione medica;
c) che i farmaci gli sono stati forniti al di
fuori delle sedi e delle condizioni previste dalla legge.
Solo in assenza di tale documentazione all'atleta andrà
addebitato l'illecito possesso ed uso di sostanze che, a norma
di legge, non sono reperibili ed utilizzabili al di fuori di
condizioni rigorosamente stabilite.
L'articolo 12 prevede l'istituzione di un apposito Comitato
nazionale per la lotta al doping, i cui compiti sono
elencati nell'articolo 13.
L'articolo 14 individua i compiti e le responsabilità delle
regioni, sviluppandone al massimo l'autonomia organizzativa e
gestionale.
L'articolo 15 definisce la copertura degli oneri
conseguenti all'esecuzione dei controlli.
L'articolo 16 riconosce i compiti della Federazione
medico-sportiva italiana (FMSI) in relazione alla presente
proposta di legge.
L'articolo 17 prevede la copertura finanziaria che è posta
a carico del bilancio dello Stato per quanto attiene la
costituzione,
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il funzionamento e i compiti del Comitato nazionale di
cui all'articolo 12 e dei bilanci regionali per quanto di loro
competenza ed è articolata anche attraverso
la corresponsione di quanto stabilito attraverso
apposite convenzioni tra organizzazioni sportive e regioni per
quanto attiene all'esecuzione dei controlli previsti.
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