| Onorevoli Colleghi! -- La crisi della finanza pubblica ha
ripercussioni dirette sull'equilibrio finanziario degli enti
territoriali. La riduzione dei trasferimenti, la sospensione
dei mutui della Cassa depositi e prestiti e l'esiguità delle
risorse per il finanziamento della sanità hanno reso
necessario attribuire a regioni, alle province e ai comuni la
facoltà di aumentare le imposte locali e i contributi sanitari
e di imporre sovraliquote a tributi erariali. Si è così
trasformata una conquista, la più ampia autonomia fiscale, in
uno strumento di fiscalità vessatoria, a tutto danno di un
corretto rapporto tra amministrazioni locali e cittadini.
L'aumento delle entrate proprie è più che compensato da una
corrispondente riduzione dei trasferimenti erariali. Non solo:
si è alterato il necessario legame tra contributo e
prestazione. Invece di una "autonomia impositiva", si assiste
ad una "imposta autonomia" a carico della finanza locale.
L'accresciuta pressione fiscale non corrisponde ad aumento
della quantità e qualità dei servizi offerti, ma al
mantenimento di questi agli stessi livelli attuali. Il
beneficio dell'aumento dell'imposizione fiscale è incamerato
dal Tesoro, grazie alla riduzione dei trasferimenti.
Negli ultimi due anni, per effetto dei provvedimenti di
contenimento della spesa pubblica, i mutui concessi sono
diminuiti addirittura del sessanta per cento. L'applicazione
della legge 8 giugno 1990, n. 142, procede a rilento, con
gravi ritardi soprattutto per le aree metropolitane. Il quadro
finanziario è incerto. E' stato calcolato che l'attuazione
degli accordi di Maastricht potrebbe determinare un taglio di
risorse trasferite verso le autonomie, pari ad almeno un punto
percentuale del PIL.
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Di qui la necessità di concepire fonti di finanziamento
alternative per la realizzazione di nuove opere e per la
prosecuzione di investimenti pubblici già avviati. A questo
scopo sembra opportuno proporre l'emissione diretta di titoli
di credito da parte degli enti locali. Non è una novità: già
il regio decreto 22 luglio 1923, n. 1803, autorizzava i comuni
ad emettere obbligazioni, da collocarsi, però, esclusivamente
all'estero. L'articolo 300 del testo unico della legge
comunale e provinciale del 1934 consentiva a comuni e province
di emettere titoli negoziabili, previa autorizzazione del
Tesoro e della Banca d'Italia.
Nell'attuale legislazione, vi sono alcune disposizioni che
attribuiscono agli enti locali questa facoltà. Dall'articolo
10 della legge 16 maggio 1970, n. 281, si evince
l'autorizzazione alle regioni a ricorrere ad emissioni
obbligazionarie esclusivamente per investimenti o per
l'assunzione di partecipazioni in finanziarie regionali. La
legge n. 142 del 1990, all'articolo 32, comma 1, lettera
i), nel dettare le competenze del consiglio, attribuisce
direttamente a province e comuni la possibilità di emettere
prestiti obbligazionari. Le norme del citato testo unico
approvato con il regio decreto n. 383 del 1934, pur abrogate
dalla legge n. 142 del 1990, continuano a rimanere in vigore
fino alla nuova regolamentazione della materia con altro
provvedimento statale.
Esistono differenti modalità per l'emissione di titoli da
parte delle amministrazioni locali. Le formule proposte sono
generalmente due. Un'emissione diretta da parte dell'ente
locale, che se ne assume i costi; un incarico di emettere e
negoziare titoli ad uno o più istituti di credito, che si
assumono l'onere dell'operazione. In senso proprio, si hanno
titoli locali solo quando questi vengono emessi direttamente
dall'ente, che diviene soggetto titolare del prestito e
dell'obbligazione. La distinzione non è irrilevante: la
fiducia del risparmiatore e, di conseguenza, la remunerazione
da accordare al prestito è direttamente collegata al credito e
all'affidabilità dell'emittente (il cosiddetto rating,
che società specializzate attribuiscono a soggetti debitori,
siano essi Stati o imprese che operano sul mercato).
Fondamentale è quindi stabilire precisi limiti
all'indebitamento degli enti locali: la legislazione attuale
stabilisce che l'ammontare degli interessi da versare in un
anno non deve superare il 25 per cento dei primi tre titoli
delle entrate di parte corrente, quali risultano dagli ultimi
bilanci degli enti locali emittenti. E' inoltre fissato il
principio che sia data specifica destinazione al ricavato
dell'emissione.
Secondo quanto disposto dall'articolo 32, comma 1, lettera
i), della legge n. 142 del 1990, che richiama la
possibilità che il consiglio comunale possa deliberare
emissioni di prestiti obbligazionari, il fabbisogno delle
amministrazioni locali può essere finanziato mediante
emissione di titoli del debito pubblico locale.
Diversa è l'impostazione della presente proposta di
legge.
L'articolo 1 stabilisce che gli enti locali (nell'accezione
più ampia: tra questi, province, comuni e unioni di comuni,
città metropolitane e comuni di cui agli articoli 17 e
seguenti della legge 8 giugno 1990, n. 142, comunità montane,
consorzi tra enti locali territoriali e aziende speciali degli
enti locali territoriali) possono deliberare l'emissione di
prestiti obbligazionari allo scopo di finanziare spese di
investimento nei seguenti settori di intervento:
a) costruzione di opere pubbliche destinate a far
parte del patrimonio dell'ente emittente;
b) ristrutturazione dei beni di proprietà dell'ente
destinati ad uso pubblico;
c) acquisizione di immobili destinati ad uso
pubblico;
d) acquisto e realizzazione di attrezzature
strumentali indispensabili alla funzionalità dell'opera
finanziata;
e) acquisto di mezzi di trasporto e di automezzi
speciali da destinarsi ad uso pubblico;
f) acquisizione di partecipazioni in società
finanziarie il cui oggetto sociale sia
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corrispondente agli scopi istituzionali dell'ente, ai fini
dell'espletamento di servizi riconducibili alla sfera di
attribuzioni dell'ente, limitamente al territorio dell'ente
medesimo.
Il comma 3 dell'articolo 1 vieta espressamente l'utilizzo
del prestito per finalità diverse da quelle di cui al medesimo
articolo, ed in particolare per il finanziamento di spese di
parte corrente e per la copertura di disavanzi. Per le regioni
resta ferma la disciplina di cui all'articolo 10 della legge
16 maggio 1970, n. 281, come modificato dall'articolo 9 della
legge 26 aprile 1982, n. 181. Le unioni di comuni, le comunità
montane, i consorzi tra enti locali territoriali e le aziende
speciali degli enti locali territoriali sono tenute a
richiedere al comune o ai comuni nel cui territorio si svolge
l'attività dell'ente richiedente l'autorizzazione
all'emissione di prestiti obbligazionari.
Un'emissione di titoli della finanza locale presenta
vantaggi evidenti, ma anche inconvenienti. L'iniziativa ha
senz'altro il merito di vivacizzare il mercato dei titoli e di
stimolare le amministrazioni locali ad elevare il loro "merito
di credito" attraverso una maggiore efficienza organizzativa e
finanziaria. Evita inoltre di dover ricorrere ad odiosi
inasprimenti fiscali e contributivi che oltre a generare
l'effetto descritto dalla "curva di Laffer" (il carico fiscale
è così elevato da scoraggiare la produzione del reddito con
ripercussioni negative sul gettito) possono determinare
concorrenza fiscale e distorsioni nell'allocazione delle
risorse produttive.
Tra gli inconvenienti da segnalare, occorre tener presente
che l'emissione da parte di un ente locale, pure garantita
dallo Stato, costituisce, a tutti gli effetti,
indebitamento.
E' necessario, pertanto, tener presenti tutti i limiti
sanciti dalle leggi vigenti (cumulo degli interessi non
superiore al 25 per cento dei primi tre titoli di bilancio;
specifica destinazione del ricavato, eccetera) e ad essi
aggiungere altre cautele. L'articolo 2 consente infatti il
ricorso al mercato agli enti locali territoriali emittenti che
non si trovano in situazioni "strutturalmente deficitarie"
(cosi definite dall'articolo 45 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504) e a condizione che le regioni non
abbiano proceduto al ripiano di disavanzi di amministrazione
ai sensi dell'articolo 20 del decreto-legge 8 gennaio 1993, n.
8, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 gennaio 1993,
n. 68. In ogni caso, nessun prestito può essere emesso se dal
conto consuntivo del penultimo esercizio e dal bilancio
preventivo dell'esercizio in cui è deliberata l'emissione del
prestito risulta un disavanzo di amministrazione o una
perdita. Per tutelare i possessori dei titoli da eventuali
insolvenze delle amministrazioni, l'emissione dei prestiti
obbligazionari è subordinata al rispetto di severi vincoli:
per le province e i comuni l'importo complessivo della
annualità di ammortamento per interessi, sommata a quella dei
mutui e dei prestiti precedentemente contratti ed emessi, non
può superare il 25 per cento delle entrate relative ai primi
tre titoli del conto consuntivo del penultimo anno precedente
a quello in cui viene deliberato il prestito (per le comunità
montane si considerano solo le entrate relative ai primi due
titoli del conto consuntivo del penultimo anno precedente a
quello in cui viene deliberato il prestito). Mentre per le
unioni di comuni, le città metropolitane ed i comuni di cui
agli articoli 17 e seguenti della legge 8 giugno 1990, n. 142,
i consorzi tra enti locali territoriali e le aziende speciali
degli enti locali territoriali, l'importo complessivo della
annualità di ammortamento per capitali e interessi, sommata a
quella dei mutui e dei prestiti precedentemente contratti ed
emessi, non può superare il 30 per cento delle entrate
iscritte nel conto consuntivo del penultimo anno precedente a
quello in cui viene deliberato il prestito. Questi limiti sono
elevati al 35 per cento se l'ente emittente utilizza, per
l'emissione, il collocamento ed il servizio del prestito
obbligazionario, intermediari autorizzati ai sensi della legge
2 gennaio 1991, n. 1.
La durata del prestito obbligazionario non può essere
inferiore a dieci anni né superiore a venti anni. In caso di
prestiti emessi da un'unione di comuni, la durata
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del prestito non può essere inferiore a cinque anni e la data
di estinzione non può essere successiva a quella in cui è
previsto lo scioglimento dell'unione medesima. Qualora si
proceda alla fusione dei comuni prima della scadenza del
termine di dieci anni, ai sensi degli articoli 11 e 26 della
legge 8 giugno 1990, n. 142, il complesso dei rapporti
giuridici derivanti dall'emissione del prestito è trasferito
al nuovo ente. L'importo dei tagli dei titoli è stabilito in
un valore minimo di lire 1 milione e massimo di lire 10
milioni. Il prezzo, in termini di tasso d'interesse, che il
comune dovrà pagare per ottenere la sottoscrizione del titolo
sarà variabile, a parità di valore nominale, secondo la
credibilità e la fiducia che il soggetto emittente riscuote
sul mercato. Poiché il costo sarà tanto più elevato quanto più
inefficiente è il comune di emissione (aumenta infatti il
rischio di insolvenza), è necessario fissare un limite massimo
di rendimento, evitando che l'emissione sia effettuata a tassi
di mercato. Diversamente si deve ipotizzare un costo
maggiorato, proprio per la minore affidabilità di alcuni
comuni. Per questo, il rendimento effettivo delle obbligazioni
di cui alla presente proposta di legge non può superare quello
del Buono del Tesoro Poliennale (BTP) di pari durata emesso
nel mese precedente il collocamento delle obbligazioni. Se nel
periodo non ci sono state emissioni della specie, si considera
il rendimento effettivo del BTP esistente sul mercato con vita
residua più vicina a quella delle obbligazioni da emettere. Il
regime fiscale è equiparato a quello dei titoli di Stato.
Infine, i costi effettivi della provvista devono tener conto
non solo del tasso d'interesse reale, ma anche delle spese per
la stampa dei titoli e dei costi di gestione, sia essa
centralizzata o locale. Queste spese, fisse, sono inversamente
proporzionali all'ammontare dell'emissione.
Il comma 2 dell'articolo 5 detta i criteri per la tenuta di
un'ordinata e corretta contabilità del prestito
obbligazionario. Nei bilanci dell'ente emittente devono essere
istituiti uno o più capitoli di entrata nel quale iscrivere il
netto ricavo del prestito nonché un capitolo di spesa relativo
al pagamento degli interessi dovuti sui titoli obbligazionari;
è inoltre previsto un capitolo di spesa relativo al rimborso
dei titoli in scadenza.
Per l'emissione, il collocamento ed il servizio del
prestito obbligazionario l'ente emittente può avvalersi
esclusivamente di intermediari autorizzati ai sensi della
legge 2 gennaio 1991, n. 1. Se lo stesso intermediario presta
garanzia sul prestito obbligazionario, l'ente emittente può
iscrivere a favore del medesimo istituto garanzia ipotecaria
sui beni immobili del proprio patrimonio disponibile. A questo
scopo, il valore degli immobili è accertato dall'ufficio
tecnico erariale e deve essere preventivamente accettato
dall'ente creditizio. Se l'importo del prestito supera il
venti per cento delle entrate relative ai primi tre titoli del
conto consuntivo del comune emittente (relativo al penultimo
anno precedente a quello in cui viene deliberato il prestito)
l'emissione dei titoli costituisce presupposto per la
deliberazione dell'aliquota dell'imposta comunale sugli
immobili nella misura massima prevista per il caso di
straordinarie esigenze di bilancio, ai sensi dell'articolo 6
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504. Alle
emissioni dei titoli si applicano, in quanto compatibili, le
norme relative ai buoni ordinari del tesoro e le disposizioni
della legge 8 giugno 1990, n. 142. I titoli obbligazionari
emessi sono considerati a tutti gli effetti valori mobiliari.
La delibera di approvazione del prestito obbligazionario deve
indicare l'investimento da realizzare, l'importo complessivo,
la durata e le modalità di rimborso del prestito, nonché il
rendimento delle obbligazioni emesse e ogni altro elemento
informativo rilevante in ordine al prestito medesimo. L'ente
emittente è tenuto a comunicare l'avvenuta emissione al
Ministero dell'interno e al Ministero del tesoro. I titoli
obbligazionari possono essere quotati sui mercati
regolamentati e riacquistati sul mercato anche dallo stesso
ente emittente.
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