| Onorevoli Colleghi! -- La recente iniziativa di un gruppo
di giuristi e magistrati milanesi in tema di lotta alla
corruzione merita, al di là delle polemiche relativa al metodo
ed alla circostanza scelta per annunciarla, ogni attenzione;
sicché integrata da alcuni correttivi che non ne snaturano
affatto l'impianto, pare opportuno sottoporla mediante la
presente proposta di legge al vaglio del Parlamento
sovrano.
Le indagini sui fatti di corruzione, in corso ormai dal
1992, hanno portato alla luce una rete di prassi e di
relazioni illecite di straordinaria gravità, con ramificazioni
nelle più diverse istituzioni, a tutti livelli: un'autentica
emergenza criminale.
Pur essendo ancora incompleti e da verificare nei dettagli,
gli accertamenti giudiziari ci presentano un quadro
complessivamente attendibile ed estremamente preoccupante:
quello di una diffusa perversione nei rapporti tra Stato e
società civile, che ha messo in crisi la fiducia dei cittadini
verso le pubbliche istituzioni. Appunto l'eccezionale gravità
del fenomeno della corruzione spiega l'incidenza che le
indagini "mani pulite" hanno avuto sulla stessa stabilità
politica del nostro Paese: anche su questa emergenza, secondo
l'opinione comune, è crollato il sistema politico della "prima
repubblica".
La dottrina (non solo italiana) non ha mancato di rilevare
il multiforme contenuto offensivo dei fatti di corruzione:
questi, oltre ad aggredire i beni giuridici dell'imparzialità
e del buon andamento della pubblica amministrazione,
colpiscono l'integrità dell'economia nazionale, il corretto
funzionamento del mercato e la stessa tenuta della compagine
istituzionale.
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Analisi di autorevoli istituti finanziari hanno cercato di
quantificare le dimensioni economiche della corruzione: le
valutazioni vanno da 2.000 a 15.000 miliardi di lire annui di
tangenti; anche a stare alla cifra minore, l'ammontare delle
tangenti sarebbe pari allo 0,1 per cento del PIL italiano, e
con un costo quantificato nel 23 per cento degli utili
realizzati nel 1992 dalle società italiane.
Sutherland, uno dei più grandi criminologi americani, il
maggiore studioso dei crimini dei colletti bianchi, ha posto
da tempo l'interrogativo cruciale: "sarebbe ragionevole
attendersi dai giovani di un'area urbana condotte più oneste,
morali e decenti di quelle che essi riscontrano negli uomini
che li governano?". La diffusione e la diffusa impunità dei
crimini dei detentori di potere rischia di risolversi in una
spinta verso la delegittimazione del sistema penale nel suo
complesso, con effetti devastanti per la stessa tenuta morale
e civile del paese e per le istituzioni democratiche.
E' dunque di vitale importanza, per la salvezza stessa
delle istituzioni democratiche e del patto sociale, apprestare
strumenti normativi che per il futuro - a partire da oggi -
rafforzino la lotta al cancro della corruzione che ha corroso
le istituzioni e la vita del nostro paese.
Il primo pilastro della presente proposta è una nuova, più
semplice e più rigorosa disciplina sostanziale della
corruzione.
Con una drastica semplificazione della normativa vigente,
si propone di unificare in un'unica disposizione (articolo 1)
le ipotesi tradizionalmente suddivise (nell'ordinamento
italiano) nelle due fattispecie di concussione e di
corruzione, nonché il trattamento previsto per i pubblici
ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio.
L'unificazione delle fattispecie risponde ad una pluralità
di esigenze.
Innanzi tutto, esigenze di giustizia sostanziale, posto che
tutte le ipotesi considerate presentano - al di la delle
innegabili diversità - un tratto fondamentale comune, cioé la
strumentalizzazione del ruolo pubblico per l'ottenimento di
compensi indebiti. In alcuni casi (quelli che l'ordinamento
italiano tradizionalmente qualifica come corruzione) il
portatore di poteri pubblici vende un esercizio illegittimo
dei suoi poteri, colpendo gravemente la legalità
istituzionale; in altri casi (quelli che l'ordinamento
italiano tradizionalmente qualifica come concussione) un
esercizio conforme al dovere viene fatto indebitamente pagare
al privato, colpendo innanzi tutto la libertà e i diritti del
cittadino. Per l'una o l'altra di tali ragioni, in tutti i
casi vi è un attentato grave ai princìpi che regolano il
funzionamento delle istituzioni in un ordinamento
liberaldemocratico.
La fenomenologia delle tangenti, ricostruita dagli
accertamenti della magistratura, conferma poi che i diversi
fatti hanno (di regola) radice in un contesto ambientale più
ampio, la cui rilevanza ha suggerito di introdurre il concetto
di "dazione ambientale", e di considerare le "dazioni
ambientali" come un fenomeno unitario, le cui diverse
manifestazioni sono caratterizzate da comuni premesse e da
anologo disvalore, per entrambe le parti dello scambio
illecito.
L'esperienza comparata evidenzia l'assenza di fattispecie
corrispondenti alla figura di concussione oggi prevista
dall'articolo 317 del codice penale: le ipotesi di
"concussione" sembrano riconducibili a forme di corruzione
caratterizzate da una richiesta della utilità da parte del
pubblico amministratore (accanto a quelle in cui questi si sia
limitato ad accettare o a farsi promettere dal privato il
vantaggio patrimoniale). Le ipotesi di vera e propria
"costrizione" saranno sussumibili entro figure criminose
estranee all'ambito dei delitti contro la pubblica
amministrazione, quali l'estorsione.
La questione dei rapporti tra corruzione (bribery) ed
estorsione (estorsion) é presa espressamente in
considerazione anche nell'esperienza statunitense.
Si è rilevato in particolare che in vari casi la
giurisprudenza ha accettato, quale valida defense
dell'imputato, l'elemento della "coercizione economica"
(economic coercion), configurando così un rapporto di
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reciproca esclusione tra corruzione ed estorsione e
riconoscendo un ambito di impunità per chi - non più
"corruttore", bensì vittima dell'estorsione - abbia prestato
al pubblico ufficiale il corrispettivo in quanto soggetto a
costrizione. Soluzione, questa, cui apre la strada la presente
proposta.
Starà alle applicazioni giurisprudenziali definire i
contorni della vera e propria estorsione del pubblico
amministratore : i casi, cioé, dove l'abuso della qualità o
delle funzioni pubbliche dia vita ad una vera e propria
violenza o minaccia.
In proposito merita ricordare che commentatori del Model
Penal Code elaborato negli Stati Uniti d'America arrivano a
negare la possibilità per il "corruttore" di sottrarsi a
responsabilità semplicemente per il carattere costrittivo
della condotta della controparte pubblica: anche in tale
ipotesi - si è rilevato - è comunque sussistente in capo
all' extraneus il dolo (intent), configurato come
intenzione di pagare un'utilità in cambio della condotta del
pubblico amministratore. Tale drastica posizione è stata
argomentata con considerazioni di politica criminale, nelle
quali si riflette una concezione della cosa pubblica
improntata a rigore estremo nell'affermare il principio di
piena soggezione alla legge: una soggezione cui ciascun
cittadino ha il fondato diritto, ma anche il preciso dovere di
indirizzare le proprie aspettative, facendone un saldo punto
di riferimento nella scelta della condotta da tenere verso la
pubblica amministrazione.
Si è affermato così che "il privato cittadino il quale
aderisce alla minaccia del pubblico ufficiale di compiere un
atto per lui preegiudizievole pagando un'utilità al fine di
ottenere un trattamento di maggior favore, manifesta con ciò
una disponibilità a sovvertire i legittimi processi della
pubblica amministrazione. Tale condotta rappresenta una forma
di cooperazione all'indebolimento dell'attività
amministrativa, inconciliabile con una completa esenzione da
responsabilità. Il modo corretto di agire deve essere,
ovviamente, quello di respingere la pressione illecita e di
denunciarla alle autorità competenti".
La presente proposta si muove proprio nella direzione
additata dall'esperienza americana, senza peraltro arrivare
all'estrema conseguenza di negare ingresso alla
configurabilità (in base all'articolo 629 del codice penale)
dell'estorsione commessa mediante abuso della qualità o dei
poteri del pubblico ufficiale o incaricato di pubblico
servizio.
Eliminando differenziazioni normative di incerta
applicazione e di opinabile significato, la soluzione proposta
avvicina l'ordinamento a quelli di altri Paesi dove la figura
della concussione non è prevista.
La valutazione di particolare gravità della corruzione
viene resa visibile ed operante nella previsione di pene più
severe relativamente a tutti i comportamenti con i quali
detentori di poteri pubblici ottengono dazioni o promesse di
"tangenti".
Pur nella consapevolezza che la minaccia legale di pena, di
per sé sola, non è sufficiente ad assicurare una concreta
efficacia deterrente, l'aumento di pena per la corruzione
intende rafforzare la percezione di legittimità del sistema
punitivo da parte dei cittadini, e quindi la concreta capacità
orientatrice ed ordinatrice: "solo un ordinamento penale
sentito come giusto nel suo insieme può portare la generalità
dei destinatari a una obbedienza giuridica volontaria; se
invece si avverte che beni primordiali sono già in astratto
privi di tutela o di tutela adeguata, mentre altri beni di
rango assai inferiore formano oggetto di una protezione
oltranzista, allora l'intero sistema penale perde la sua
capacità di orientamento e di guida, e si pervertisce, sino a
diventare uno dei principali fattori criminogeni" (Marinucci,
Politica criminale e riforma del diritto penale in Jus,
1974, 483).
Anche a seguito delle indagini giudiziarie i cittadini
italiani hanno preso coscienza della particolare gravità della
minaccia che i fatti di corruzione arrecano alla stessa
stabilità delle istituzioni ed al corretto funzionamento dello
Stato, e della assoluta necessità di una risposta rigorosa;
una risposta che intanto è sentita come giusta, in quanto sia
proporzionata alla gravità dei fatti. Ma sotto questo aspetto
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essenziale la legge penale vigente non è adeguata, in quanto
le pene previste per i diversi tipi di corruzione collocano i
fatti corruttivi in una fascia di reati di media gravità, e
non in quella dei delitti veramente gravi, fra i quali la
corruzione deve essere annoverata.
Vi è dunque una sfasatura fra la gravità dei reati e le
corrispondenti sanzioni, che ha probabilmente contribuito in
passato ad annebbiare la consapevolezza della pericolosità del
fenomeno della corruzione, e che oggi, di fronte alla
sconvolgente emersione di tale fenomeno agli occhi della gente
comune, si rivela come una percepibile incoerenza interna
(cioé ingiustizia) del sistema penale.
L'inasprimento delle pene per qualsiasi fatto di corruzione
è dunque necessario per ripristinare di fronte alla coscienza
comune la percezione di giustizia e di adeguatezza del sistema
penale, e quindi la sua capacità di orientamento "generale
preventivo".
D'altro lato, la potenzialità deterrente insita nella
minaccia penale potrà in concreto essere valorizzata dalla
contemporanea introduzione di nuovi istituti intesi appunto a
rafforzare gli strumenti operativi a disposizione della
magistratura.
L'inasprimento sanzionatorio proposto è notevole: mentre
attualmente il massimo della pena per la corruzione è di
cinque anni, limitatamente alla corruzione del pubblico
ufficiale per atto contrario agli atti d'ufficio, negli altri
casi sono perviste pene di minore entità. Si propone, invece,
di introdurre in tutti i casi la pena da tre a otto anni di
reclusione.
Anche per i casi di estorsione commessa dal pubblico
ufficiale o incaricato di pubblico servizio con abuso dei
poteri o della qualità si è ritenuto opportuno proporre una
pena più severa mediante la previsione (articolo 3) di una
nuova aggravante speciale del delitto di estorsione.
Per il privato corruttore, così come nella attuale
disciplina, si propone una uguale sanzione.
Per i fatti di particolare tenuità soccorre la diminuzione
di pena già prevista dall'articolo 323- bis del codice
penale. E' parso opportuno prevedere (articolo 6) che la
diminuzione possa arrivare sino alla metà, al fine di evitare
che l'aumento del minimo edittale possa produrre effetti di
eccessivo rigore in relazione ad ipotesi "bagatellari".
Completa il sistema la proposta (articolo 4) di modifica
(sia nella parte precettiva che in quella sanzionatoria)
dell'articolo 346 del codice penale, tendente ad equiparare al
trattamento del corruttore il trattamento di chi riceva fondi
vantando (veridicamente o falsamente, non fa differenza: la
sostanza dell'illecito consiste nell'approfittare del "vantato
credito") di poter influire sulla attività di pubblici
ufficiali o incaricati di pubblico servizio.
Alle risposte lato sensu sanzionatorie appartiene
anche la disposizione (articolo 5) che, ribadendo quanto
potrebbe ritenersi già imposto dall'articolo 240, secondo
comma, n. 1 del codice penale, afferma esplicitamente
l'obbligatorietà della confisca di un importo pari a quanto
ricevuto dal corrotto (prezzo del reato).
Inoltre al fine di assicurare che dallo scambio corruttivo
nessuno tragga vantaggio, si propone che in caso di condanna
per il delitto di cui all'articolo 318 venga sempre ordinato
il pagamento di una somma pari a quanto erogato dal
corruttore, a titolo di riparazione pecuniaria (sul modello di
quanto previsto dalla legge sulla stampa in materia di
diffamazione), con obbligazione solidale, oltre che dei
condannati, anche del terzo (persona fisica o giuridica, non
fa differenza) nell'interesse del quale sia stato commesso il
reato, cioé del reale beneficiario della corruzione.
Analoga disposizione in ordine a quanto illegittimamente
percepito, viene proposta con riguardo alle violazioni della
normativa sul finanziamento dei partiti politici (articolo
8).
Si prevede espressamente, al fine di dare certezza al
principio di irretroattività delle disposizioni meno
favorevoli, che queste nuove norme si applichino solo in
relazione a fatti commessi dopo l'entrata in vigore della
legge che le contenga. Sono inoltre state formulate le
disposizioni processuali
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necessarie per l'applicazione di nuovi istituti.
Altra disposizione del tutto nuova (articolo 6) intende
eliminare gli effetti distorcenti dei fatti di corruzione in
ordine all'accertamento di reati o ad accertamenti tributari:
il termine di prescrizione (che non fosse, si intende, già
scaduto al momento di consumazione della corruzione)
ricomincia a decorrere da tale momento.
La valutazione della corruzione come delitto di elevata
gravità, e la necessità di non lasciare nulla di intentato
nella lotta alla corruzione, inducono a proporre (articolo 9)
l'inserimento della corruzione (ove non ricorra l'attenuante
della speciale tenuità) fra i delitti per i quali è previsto
dal codice di procedura penale (articolo 275, n. 3) il più
rigoroso regime di misure cautelari: in presenza dei richiesti
gravi indizi di colpevolezza è obbligatoria la custodia in
carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti
che non sussistono esigenze cautelari.
Recependo un criterio proprio del diritto penale
sostanziale, ma che merita considerazione anche con riguardo a
norme processuali incidenti in malam partem sulla
libertà personale, si prevede che la nuova disposizione si
applichi limitatamente ai fatti commessi dopo la sua entrata
in vigore.
La presunzione relativa di sussistenza di esigenze
cautelari, tali da giustificare la custodia in carcere, è una
scelta sofferta, che tuttavia appare in concreto
giustificabile ed opportuna.
Ragioni, per un verso, legate all'emergenza: il superamento
del sistema della corruzione costituisce un aspetto essenziale
della rifondazione del patto sociale su regole condivise e
rispettate; dovunque la prassi delle tangenti riaffiori, il
taglio deve essere il pìù netto possibile, eliminando in
radice qualsiasi ipotizzabile pericolo, a costo di ricorrere
ai mezzi più drastici.
Per altro verso, proprio la generale presa di
consapevolezza del problema della corruzione, come problema
centrale dell'etica pubblica, da fondamento alla ragionevole
"presunzione" (sempre suscettibile, si ricordi, di prova
contraria) che chi, in futuro, commetta tale illecito,
spezzando una regola basilare del rinnovato "contratto
sociale" sia una probabile fonte di quei pericoli (di
inquinamento probatorio e di recidiva) per la cui prevenzione
la custodia in carcere si pone come strumento idoneo e
necessario (come purtroppo l'esperienza delle indagini di
questi anni ha mostrato).
Il secondo pilastro della proposta è la previsione
(articolo 10) di una causa speciale di non punibilità per il
corruttore o il corrotto che, prima che la notizia di reato
sia stata iscritta nel registro generale a suo nome, e,
comunque, entro tre mesi dalla commissione del fatto,
spontaneamente e compiutamente lo denunci, fornendo concrete
indicazioni utili per l'individuazione degli altri
responsabili.
La previsione di norme (o di prassi) di favore, per chi
tenga comportamenti di collaborazione con la giustizia penale,
è una costante che attraversa l'esperienza internazionale e
quella italiana. Ed il ricorso a simili strumenti avviene, in
particolare, laddove si tratti di favorire il funzionamento di
norme penali poste a tutela degli interessi ritenuti più
importanti (delitti contro lo Stato, delitti di associazione
criminosa).
L'esperienza di tradizione giuridica di common law
(USA e Inghilterra) offre la testimonianza di una fisiologica
compatibilità dei cosiddetti collaboratori della giustizia con
il rito garantista cui si ispira il modello accusatorio (cosi
Amodio, La testimonianza del coimputato nell'esperienza di
common law: modelli premiali, prassi negoziali e
collaborazione coatta, in La legislazione premiale Convegno
del Centro Nazionale di prevenzione e difesa sociale,
1987).
Per incentivare la collaborazione viene utilizzata una
vasta gamma di strumenti processuali consentiti dal carattere
discrezionale dell'esercizio dell'azione penale. Il più
importante è il guilty plea cui è sotteso un accordo tra
accusa e difesa in base al quale la dichiarazione di
colpevolezza, con l'impegno a rendere testimonianza contro il
coimputato, ha come contropartita la concessione di vantaggi
in sede di contestazione, di pena o di piena impunità.
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Di notevole interesse sono gli argomenti tradizionalmente
utilizzati dai giuristi di common law per fondare, sul
piano dal rapporto costi - benefici, l'impunità del reo che
abbia collaborato con la giustizia. Essi sono riconducibili,
fondamentalmente, a due filoni:
a) la necessità di avvalarsi della collaborazione
del reo, in assenza di prove acquisibili per altre via dagli
investigatori;
b) l'opportunità di rompere la compattezza dei
gruppi criminali disgregandone la solidarietà interna.
L'utilizzazione della testimonianza dell'imputato dà vita,
negli ordinamenti di common law, ad una prassi risalente
nel tempo, radicata ed estesa: già nell'ottocento gli studiosi
vi ravvisavano un "istituto regolare del diritto positivo" e
modernamente si è ribadito che il suo consolidarsi la
configura come "una parte della nostra struttura
costituzionale" (a part of our consitutional fabric).
Fra i giuristi inglesi e americani v'è chiara
consapevolezza che alla prova della testimonianza del
coimputato cui sia stata promessa l'immunità non si può
rinunciare, se non si vuol evitare "il totale crollo della
giustizia" (Radzinowicz, A Ristory of english criminal
law, p. 55).
Negli ordinamenti (come quello italiano) in cui vige il
principio di obbligatorietà dell'azione penale, è giocoforza
ricorrere ad istituti di diritto penale sostanziale
(attenuanti a cause di non punibilità). Ed appunto sul piano
del diritto sostanziale, la previsione di norme premiali per
comportamenti processuali utili è ben conosciuta nel nostro e
negli altri ordinamenti europei.
In particolare, disposizioni premiali intese a incentivare
la collaborazione processuale ricorrono con particolare
frequenza nel settore dei delitti politici, dei delitti di
associazione, o di altri delitti che toccano interessi
statuali importanti.
A titolo d'esempio, ricordiamo che il nuovo codice penale
francese, pubblicato nel 1992 a da poco entrato in vigore, in
tema di associazione a delinquere ribadisce l'esenzione da
pena per colui che, "prima di ogni procedimento" (avant
toute poursuite) abbia "rivelato l'associazione o l'accordo
alle Autorità competenti e permesso l'identificazione degli
altri partecipanti" (articolo 450-2). In materia di attentati
alla sicurezza nazionale una forte riduzione di pena è
prevista per chi, avvertendo l'autorità amministrativa o
giudiziaria, abbia permesso di fare cessare l'attività
incriminata, o di evitare morti o lesioni permanenti, e di
identificare gli altri responsabili.
Numerose disposizioni premiali per chi abbia
tempestivamente reso dichiarazioni utili alla repressione di
fatti criminosi sono presenti nel codice penale austriaco (per
esempio il paragrafo 240 in tema di falsità in denaro o altri
valori, il paragrafo 277 in materia di complotto criminoso, il
paragrafo 247 in tema di associazione contro lo Stato) e in
quello tedesco (paragrafo 84 V, in tema di mantenimento di un
partito dichiarato incostituzionale; paragrafo 87, III, in
tema di attività a scopo di sabotaggio; paragrafo 129, VI, in
tema di costituzione di associazioni criminose).
Anche nell'ordinamento italiano sono presenti numerose
disposizioni che ricollegano un'esenzione da pena o una
diminuzione di pena a condotte di collaborazione processuale.
In alcuni casi si tratta di comportamenti direttamente
"riparatori" dell'offesa insita nel reato (ritrattazione di
dichiarazioni false prima della chiusura del dibattimento:
articolo 376 del codice penale). In altri casi si tratta di
collaborazioni utili a bloccare ulteriori conseguenze
dell'attività criminosa dei correi (disposizioni in materia di
sequestro di persona: una forte riduzione di pena è prevista
dagli articoli 289- bis e 630, primo comma, del codice
penale, per chi abbia consentito la liberazione dell'ostaggio;
si veda anche il comma 7 dell'articolo 73 del testo unico
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9
ottobre 1990, n. 309), in tema di traffico di stupefacenti:
una sensibile riduzione della pena (addirittura dalla metà ai
due terzi) è prevista per "colui che si adopera per evitare
che l'attività delittuosa sia portata a conseguenze
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ulteriori". In altri casi, infine (come nell'articolo 630,
quinto comma, del codice penale) la condotta di collaborazione
viene premiata esclusivamente in ragione del suo contributo
all'accertamento processuale su fatti ritenuti particolarmente
minacciosi per la civile convivenza.
L'esperienza più significativa, sotto quest'ultimo aspetto,
è rappresentanta dalle fattispecie di collaborazione
processuale introdotte dalla legislazione antiterrorismo
all'inizio degli anni '80 (decretolegge 15 dicembre 1979, n.
625, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 febbraio
1980 n. 15; legge 29 maggio 1982, n. 304).
Tale normativa ha congiuntamente praticato la strada del
rigore di principio (previsione di pena più gravi in ragione
dalla finalità di terrorismo o eversiona), e quella del favore
(in genere nella forma di forti riduzioni di pena) per
comportamenti di dissociazione e collaborazione. Il rigore di
principio ha esaltato la portata dell'incentivo a collaborare,
e questo (secondo l'opinione largamente prevalente) ha
funzionato bene, favorendo scelte di collaborazione
processuale di numerose persone che non solo hanno dato un
contributo decisivo all'accertamento di responsabilità
specifiche, ma sono state un fattore decisivo dello
sfaldamento delle organizzazioni terroristiche.
Una razionale strategia di lotta alla corruzione non può
non tenere conto di tutte queste esperienze, internazionali e
italiane.
La corruzione è sempre stata un reato ad altissima "cifra
oscura" di fatti non scoperti e non puniti.
La causa principale di ciò è da ravvisare nella normale
inesistenza di tracce dirette o di testimoni dello "scambio"
illecito, e nella connivenza e convergenza d'interessi tra le
parti del patto corruttivo.
I fatti e gli autori appartengono per lo più a un mondo di
per sè ben poco trasparente a controlli esterni; non vi sono
vittime che, a conoscenza del fatto, possano avere interesse a
denunciarlo, e manca perciò l'apporto di denunce di terzi
estranei al reato; entrambe le parti del reato (corruttori e
corrotti) ne traggono vantaggio. Tutto ciò rende la corruzione
un delitto particolarmente difficile da provare.
"Soltanto la rottura della solidarietà fra le parti
dello scambio illecito apre la strada a concrete possibilità
di accertamento e di repressione": lo conferma anche
l'esparienza delle indagini in corso in Italia, sviluppatesi
essenzialmente sulla base della collaborazione di persone
sottoposte alla indagini.
L'indicazione che viena dall'esperienza è dunque univoca:
per ridurre la "cifra oscura" e per rafforzare l'efficacia
"general-preventiva" della legge penale, via maestra è quella
di incentivare la collaborazione processuale, con strumenti
idonei a fondare e rendere stabile - e previamente
riconoscibile come elemento d'inaffidabilità del pactum
sceleris - l'interesse a collaborare.
Proponendo l'introduzione di una causa speciale di non
punibilità, la proposta di legge recepisce - con modificazioni
suggerite dall'esperienza - indicazioni provenienti da
proposte già presentate nelle precedenti legislature.
L'obiettivo perseguito è di spezzare il vincolo dell'omertà
che lega corruttore e corrotto ad una comune esigenza di
omertà, rafforzando, per il futuro, l'effetto deterrente della
norma penale: a seguito della previsione di una causa di non
punibilità per chi denunci il fatto, nessuna delle parti dello
scambio corruttivo potrà più fare affidamento certo su un
comune interesse a tacere, e l'ingresso nello scambio illecito
diventa insicuro.
La razionale connessione fra i due istituti (l'inasprimento
delle pene per la corruzione e la causa di non punibilità) che
caratterizzano la proposta, coordinandoli tra loro concorre a
creare le condizioni per un più efficace funzionamento
preventivo (dissuasione dall'entrare in accordi illeciti)e
repressivo del sistema penale.
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La denuncia deve essere presentata entro tre mesi dal
fatto, e deve essere anteriore all'avvio delle indagini nei
confronti della persona che la abbia resa. E deve ovviamente
contenere le indicazioni di tutti gli elementi noti che
consentono l'individuazione degli altri responsabili.
La doppia delimitazione temporale della collaborazione
"premiata" restringe la portata della norma, ma è necessaria
per assicurare che la causa di non punibilità non indebolisca
l'efficacia general preventiva del precetto penale: il correo
di corruzione non può, infatti, contare su vie d'uscita di
comodo, proprio perché la confessione deve essere tempestiva,
e non può essere ritardata secondo convenienza. La spontaneità
della confessione, inoltre, rende coerente la causa di non
punibilità con la funzione di prevenzione speciale, assegnata
al sistema penale dall'articolo 27 della Costituzione.
Come presupposto della non punibilità del corrotto si è
ritenuto di dover prevedere, accanto alla collaborazione
utile, il sacrificio del profitto patrimoniale conseguito
attraverso il reato.
Per quanto concerne il corruttore, si è scelto di non
proporre alcuna ulteriore condizione di carattere
penalistico.
Al fine di ridurre al minimo il rischio di delazioni
infondate e/o calunniose, oltre ai suaccennati limiti
attinenti alla spontaneità e tempestività della denuncia, si è
ritenuto opportuno fissare le seguenti, ulteriori
delimitazioni in ordine alla applicabilità concreta della
norma:
a) il giudice, nel riconoscere la sussistenza della
causa di non punibilità, dovrà dar conto espressamente del
positivo esito della valutazione compiuta ai sensi
dell'articolo 192, terzo comma, del codice di procedura penale
(articolo 14);
b) il procuratore generale potrà, laddove risulti
che la causa di non punibilità sia stata applicata per effetto
di dichiarazioni false o reticenti, richiedere la revoca o la
revisione della relativa sentenza nelle forme previste dal
codice di procedura penale. In particolare è previsto
l'obbligo di trasmissione al procuratore generale medesimo
della eventuale sentenza definitiva di assoluzione del
denunciato, (articolo 14);
c) la previsione sanzionatoria di cui all'articolo
368 del codice penale è stata elevata sino al doppio per
l'ipotesi in cui il fatto sia stato commesso in una
dichiarazione rilevante ai fini in argomento (articolo 3).
Si prevede, inoltre, (articolo 19) l'applicazione del
regime di ineleggibilità e decadenza da cariche pubbliche e di
sospensione dall'impiego, in conformità al modello delineato
dalla legge n. 55 del 1990.
La medesima soluzione proposta per la corruzione (non
punibilità per chi entro il termine indicato rompa l'omertà)
viene proposta (articolo 11) anche per gli illeciti in materia
di finanziamento di partiti, posto che essi presentano analoga
struttura ed analoghi problemi di accertamento. Onde la
previsione di non punibilità può avere la medesima funzione di
prevenzione generale e di rafforzamento degli strumenti di
indagine, della quale si è detto.
Il testo contiene inoltre la previsione di non punibilità -
si intende, per chi ne abbia fatta spontanea e tempestiva
denuncia - di taluni reati tipicamente connessi con la
corruzione o con l'illecito finanziamento di partiti (articolo
12). La soluzione prospettata ha l'evidente scopo di favorire
(eliminando il rischio di condanna per reati frequentemente
connessi con la corruzione e l'illecito finanziamento) la
disponibilità a rendere le dichiarazioni di cui agli articoli
321 del codice penale, 4- bis della legge n. 659 del 1981
(che si propone di aggiungere con l'articolo 11 della
proposta) e 321- bis del codice penale.
L'introduzione della causa di non punibilità rende infine
necessarie taluni disposizioni processuali (integrative delle
disposizioni generali del codice di procedura) tendenti
essenzialmente ad assicurare una pronta applicazione ed un
adeguato controllo anche successivo in ordine alla sussistenza
dei presupposti della non punibilità (articolo 14).
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Accanto alla causa di non punibilità si propone di
introdurre anche una attenuante speciale per il caso in cui la
dichiarazione di cui all'articolo 321 del codice penale sia
stata resa oltre i termini ivi previsti, purché prima della
formale apertura del dibattimento. La disciplina
dell'attenuante in questione resta, peraltro, subordinata alle
condizioni previste dalla norma sopra citata.
Anche in relazione al beneficio in argomento è prevista
l'ipotesi di revoca o di revisione della relativa sentenza,
con riferimento a dichiarazioni false o reticenti. Rimane
altresì fermo l'aumento della previsione sanzionatoria
dell'articolo 368 del codice penale.
Nell'ambito di una forte risposta istituzionale, capace di
recidere le radici del sistema "tangentopoli" e di assicurare
controlli efficienti in tutte le sedi, si pone il problema di
una equilibrata e praticabile risposta giudiziaria ai fatti
comnessi in passato.
Anche con riguardo ai fatti commessi prima dell'entrata in
vigore della legge proposta, l'esigenza di un accertamento
quanto più possibile completo ha una valenza indiretta ma
niente affatto secondaria di prevenzione generale, nel senso
che solo un'emersione ampia del sistema "tangentopoli" da
affidamento a che le radici di quel sistema siano davvero
estirpate.
Si prospetta perciò l'opportunità di introdurre
disposizioni transitorie (articolo 17), tendenti ad
incentivare la collaborazione con gli inquirenti, con la
previsione della inapplicabilità della pena per chi entro un
certo termine (indicato in tre mesi dall'entrata in vigore
della legge) abbia spontaneamente denunciato fatti e
responsabilità relative ai reati di corruzione, illecito
finanziamento di partiti politici e reati connessi.
Per fatti commessi in data anteriore, la previsione di non
punibilità di reati connessi non presenta le controindicazioni
su cui si è richiamata l'attenzione, in quanto la funzione di
prevenzione generale non è più in gioco (mentre è massima
l'esigenza di favorire l'emersione del sommerso).
La non punibilità del corrotto e del percettore
dell'illecito finanziamento è condizionata alle restituzioni,
secondo i criteri introdotti negli articoli 321 del codice
penale e 4- bis della legge n. 659 del 1981.
Al fine di assicurare eguaglianza di trattamento, si è
ritenuto necessario prevedere la non punibilità per fatti
pregressi, anche quando l'attività di collaborazione sia stata
tenuta prima dell'entrata in vigore della legge.
La soluzione complessiva adottata per i fatti pregressi,
lungi dal potere essere qualificata come un "colpo di spugna",
tiene ferma la sostanza del principio di responsabilità: la
non punibilità viene infatti collegata a un comportamento
attivo di collaborazione, e lascia residuare effetti
extrapenali pregiudizievoli, sufficienti a costituire una
equilibrata risposta.
E' una soluzione coerente con l'indirizzo complessivo della
riforma: essa, privilegiando i momenti dell'accertamento della
verità e del risarcimento dei danni su quello della severità
punitiva, intende contribuire a porre le premesse per una
effettiva svolta nella vita di tutte le istituzioni. E' una
soluzione, ad un tempo, conforme ad attese di giustizia ed
idonea a consentire la ripresa di una vita normale del paese,
superando l'attuale fase di prolungata incertezza.
La legittimità delle disposizioni "premiali" che si propone
di introdurre non può essere contestata in nome di un astratto
principio retributivo.
Idea guida del diritto penale moderno di tradizione
illuministico-liberale, non è la giustizia retributiva, ma la
razionalità rispetto allo scopo.
A condizionare, anche sul piano costituzionale, le
possibilità di legittima configurazione di cause di non
punibilità è la ragionevolezza della differenziazione di
trattamento introdotta alla luce del "quadro costituzionale
che determina il fondamento ed i limiti dell'intervento
punitivo dello Stato" (sentenza della Corte costituzionale n.
369 del 1988).
La Corte costituzionale ha ritenuto (sentenza n. 148 del
1983) che la previsione
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di cause di non punibilità abbisogna di un fondamento
costituzionale: "non è indispensabile che il fondamento
consista in una previsione esplicita", ciò che è necessario è
che le cause di non punibilità "siano il frutto di un
ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali in
gioco".
Il nesso fra reato e punibilità può essere eccezionalmente
spezzato dal legislatore (s'intende, nel rispetto del "quadro
costituzionale") anche "per fini estranei a quelli relativi
alla difesa dei beni tutelati attraverso l'incriminazione
penale" (ipotesi del condono edilizio, finalizzato a "chiudere
un passato di illegalità di massa" e apporre basi più sicure
per la repressione futura - sentenza della Corte
costituzionale n. 369 del 1988). A maggior ragione, la
previsione di non punibilità deve ritenersi consentita quando
i valori costituzionali che si vuol tutelare mediante
l'introduzione della causa di non punibilità siano i medesimi
per la cui tutela è posta la norma penale.
D'altra parte, il modello della causa di non punibilità -
per chi abbia spontaneamente tenuto i comportamenti prescritti
entro un certo termine stabilito una tantum, in
occasione di modifiche legislative - è già stato sperimentato,
non solo nell'ipotesi del condono edilizio, ma anche in
relazione a delitti gravi, come quelli in materia di armi
(articolo 36 della legge 18 aprile 1975, n. 110); e la
giurisprudenza ordinaria ha ritenuto infondate le eccezioni di
legittimità costituzionale sollevate con riferimento al
principio d'uguaglianza. Tale orientamento è stato poi
ribadito in relazione alla normativa premiale di cui alla
legge n. 304 del 1982.
Nell'ambito considerato dalla presente proposta, la
differenziazione di trattamento - a favore del "collaborante"
- appare senz'altro giustificata dalla peculiare struttura dei
delitti presi in considerazione (caratterizzati da un accordo
illecito che occorre spezzare), dalla specificità della
situazione italiana, e dalla funzionalità della norma
"premiale" per la difesa degli stessi valori tutelati.
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