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Onorevoli Deputati! -- Il presente decreto-legge si
concentra su evasione ed amministrazione fiscale, per ragioni
che sono insieme di gettito e di giustizia.
1. L'evasione fiscale.
1.1. La dimensione dell'evasione fiscale in
Italia.
L'evasione fiscale in Italia è stimabile:
in termini di flusso in circa 100.000 miliardi di lire
all'anno;
in termini di stock, in circa 500.000 miliardi di
lire (pari al flusso annuale, moltiplicato per 5, quanti sono
i periodi normalmente "aperti" all'azione fiscale. Quando
l'azione fiscale si prescrive, l'evasione cessa, infatti, di
essere tale. Almeno agli effetti dei gettiti).
Per una più esplicita evidenza in materia, si veda la
Tabella n. 1 allegata alla relazione.
1.2. Le cause morali, materiali, e soprattutto legali,
dell'evasione fiscale italiana.
In Italia, l'evasione fiscale ha cause morali (anzi,
immorali) e cause materiali: ha causa nella modesta lealtà dei
cittadini verso le istituzioni; ha causa nella diffusione
vastissima sul territorio nazionale delle micro-imprese, che
per loro conto hanno strutturalmente vaste chances di
evasione.
Ma questa coppia di fattori, pure forte, non basta da sola
a spiegare una realtà che è oggettivamente abnorme, rispetto
al resto d'Europa: un'evasione che quest'anno è da sola pari
al 65 per cento circa del deficit pubblico.
C'è, in specie, in Italia, a monte dell'evasione fiscale
una terza causa che, aggiungendosi alle precedenti, spiega il
tasso abnorme della nostra evasione fiscale: alle cause morali
e materiali si aggiunge, infatti, in Italia, una causa
legale.
E' in specie il sistema stesso che legalizza -
incoraggiandola e proteggendola - l'evasione fiscale. E' il
fisco stesso che, prima di scendere in campo, si autolimita,
legandosi le mani a triplo filo.
In particolare, il sistema fiscale italiano è costruito in
modo tale da:
a) legalizzare l'evasione fiscale. Il codice civile
dispone (giustamente) che la contabilità delle imprese fa
prova contro le imprese. Diversamente, la legge fiscale
dispone che la contabilità fa stato a favore delle imprese e
contro il fisco.
Beninteso, non che la contabilità non faccia stato (la
contabilità è, e deve sempre restare, una buona base di
partenza, anche nel caso delle attività economiche minori), ma
il mito della contabilità, l'idea che questa sia il passe
partout per l'onestà fiscale, è l'eccesso opposto. Un
eccesso che ha finora causato una diffusa intollerabile
illusione di impunità;
b) paralizzare l'azione di imposizione. Per come è
disciplinata la sua azione, l'amministrazione fiscale italiana
non può procurare entrate; deve - purtroppo - limitarsi a
procurare liti.
Unici in Europa, i verificatori fiscali italiani non hanno
potere di "chiudere" il rapporto fiscale in contraddittorio
con il contribuente: secondo una estenuante catena, ad ogni
verifica corrisponde infatti un accertamento e ad ogni
accertamento una lite;
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c) bloccare la giustizia in una massa pari ad oltre
3 milioni di processi fiscali pendenti, con un tasso di
accumulazione annua incredibilmente elevato. In questo
ambiente, l'unica certezza non è la giustizia, ma
l'ingiustizia fiscale, o nella migliore (si fa per dire) delle
ipotesi, il condono.
L'evasione fiscale italiana non si spiega, dunque, solo con
la scarsa lealtà fiscale di molti, o con l'enorme
proliferazione sul territorio delle piccole attività
economiche (che è una delle ricchezze del Paese), ma anche - e
soprattutto - con la scarsa lealtà delle istituzioni
legislative verso le stesse.
1. 3. Le ragioni e gli effetti del fallimento delle azioni
anti-evasione finora tentate in Italia.
Le azioni anti-evasione finora tentate in Italia:
o erano poco serie (strumentali allo sviluppo di campagne
venatorie o alla recita di giaculatorie autocelebrative);
o erano invece serie ma - queste poche - destinate a
produrre effetti minimi, proprio perché sviluppate in un
ambiente istituzionalmente organizzato per bloccarle. Fatto
apposta per trasformare le pretese del fisco in liti
sistematiche e continue, e le liti in condoni salvifici.
Per contrappasso, l'ordinamento reagiva allo sviluppo
dell'evasione aumentando i formalismi: aliquote sempre più
elevate e vincoli e contabilità fiscali sempre più complicati.
Si è così arrivati all'assurdo che c'è adesso:
da un lato, un livello ufficiale del prelievo abnorme (se
le imprese davvero pagassero tutte le tasse, fallirebbero); un
peso schiacciante delle formalità imposte; un regime
sanzionatorio terrificante ma virtuale, annegato in una
produzione legislativa torrenziale;
dall'altro lato, un livello effettivo di prelievo fiscale
che viene in realtà determinato in modo autonomo da ciascun
operatore, che se lo autodetermina a volte in funzione della
propria lealtà, ma spesso anche in funzione delle proprie
chances di evasione.
In questo contesto, la oppressione fiscale (il formalismo
imposto) è eccessiva per tutti gli operatori; la pressione
fiscale è invece eccessiva solo per quelli che le tasse
davvero le pagano. Un vero optional, per gli altri.
1. 4. L'azione anti-evasione.
All'interno di questo blocco istituzionale, nessuna seria
azione anti-evasione può dunque essere seriamente tentata. E'
certo necessario potenziare l'amministrazione (si rinvia al
punto 2). Ma non è sufficiente, se l'azione non è accompagnata
dall'eliminazione di questo "blocco" istituzionale. Solo così,
infatti, la tutela delle ragioni erariali non sarà più
passiva, ma attiva.
In particolare, il Governo si appresta a chiedere al
Parlamento gli strumenti legislativi necessari per realizzare
un piano operativo che costituisca una valida alternativa alla
minimum tax, così articolato:
A) l'area prioritaria di intervento operativo è (come
esposto nella tabella 2 allegata alla relazione) la
seguente:
i soggetti potenzialmente interessati (imprese
individuali, società di persone, professionisti) sono circa
4,5 milioni;
il fatturato complessivo relativo a questi soggetti è
pari a 1 milione di miliardi di lire (questo è il risultato
che si ottiene proiettando al 1994 il dato di 725.000 della
tabella 2);
fatta l'ipotesi che sull'evasione (qui puramente
indicativa) dei periodi aperti si incida aumentando il
fatturato, ad ogni punto di aumento percentuale del fatturato
corrispondono 10.000 miliardi di lire;
assumendo una aliquota forfettaria del 40 per cento (che
sintetizzi IRPEF, ILOR, IVA) ne deriva, come conseguenza, che
ad ogni incremento percentuale pari all'1 per cento di
fatturato corrispondono entrate addizionali per 4.000 miliardi
di lire (il riferimento all'1 per cento è qui puramente
indicativo);
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per stimare l'effetto di gettito complessivo conseguente
a questa azione (che presuppone accertamenti di massa basati
su parametri statistici e su studi di settore, chiudibili con
adesione dei contribuenti interessati) va, per cominciare,
notato che (per ragioni di capacità operativa
dell'amministrazione fiscale) non tutte le imprese che
compongono la platea dei soggetti interessati possono essere
congiuntamente oggetto di accertamento. Ciò evidentemente
riduce la portata dell'azione di recupero;
ma va, dall'altro lato, aggiunto (e ciò fa invece, e di
molto, espandere gli effetti dell'azione di possibile
recupero) che i soggetti accertabili ed eventualmente anche
interessati a chiudere l'accertamento con adesione non hanno
un solo periodo aperto, ma il blocco di periodi 1989-1993.
Conseguentemente, per avere un'idea di massima della
portata possibile dell'azione, va notato che i 4.000 miliardi
di lire di possibile recupero per ogni 1 per cento di
fatturato addizionale potenziale vanno limitati per campo
soggettivo di applicazione (date le attuali capacità operative
degli uffici), ma moltiplicati per il numero (5) dei periodi
fiscali ancora "aperti".
B) Periodi di imposta aperti (1989-1992).
Lo stock delle posizioni fiscali aperte (1989-1992)
"il 1993 va, per prudenza "fiscale", lasciato fuori da questa
fase, per incentivare invece l'avvio della successiva fase B)"
è costituito dalle piccole imprese e dal lavoro autonomo.
Questa sarà oggetto di gestione di massa, pur se nella
gradualità che è imposta dall'esigenza di fuoriuscire da una
situazione consolidata di tassazione troppo elevata e di
evasione tollerata. Si può in specie ipotizzare una massa pari
a 2.0053 milioni (questo numero è, per ora, solo indicativo,
perché sono in corso specifici studi di gestione operativa) di
accertamenti automatizzati perché basati su ragionevoli
standard di imponibile fiscale (in specie, si tratterà
di accertamenti basati sui coefficienti e sugli studi finora
redatti, opportunamente elaborati e ponderati).
Come è evidente, si tratta di una nuova e più efficiente
alternativa alla minimum tax.
A differenza della minimum tax, si utilizzano infatti
parametri più realistici (non è, in specie, certo che proprio
il salario del "lavoratore dipendente" sia il metro su cui
misurare una realtà sociale ed economica variegata com'è
quella italiana, per cui il salario del lavoratore dipendente
può essere, alternativamente, troppo o troppo poco) e,
soprattutto, si coinvolgono gli uffici in un'azione ordinaria,
destinata a svilupparsi stabilmente nel tempo.
C) Agli accertamenti, i contribuenti interessati potranno,
fuori dai casi costituenti illecito penale fiscale, prestare
la loro "adesione" (i termini qui usati, e la tecnica, sono -
in specie - tratti dalla prassi e dalla legislazione dei tempi
di Vanoni).
Alla base di questa tecnica di accertamento,
strutturalmente analoga a quelle applicate nel resto
dell'Europa e finora inspiegabilmente assente in Italia, ci
sarà, in specie, lo scambio tra:
il sacrificio, costituito da un esborso finanziario
(eventualmente rateizzato, se esteso al blocco di tutti i
periodi aperti);
il beneficio, costituito dalla certezza che deriva dalla
definitiva chiusura dei rapporti fiscali inerenti le annualità
pregresse interessate (con conseguente abbattimento dei
relativi costi e rischi contabili). Pagare le imposte diventa,
in questi termini, conveniente (tanto per l'erario quanto per
gli operatori economici).
L'"adesione" potrà essere prestata anche attraverso i
centri di assistenza fiscale, le organizzazioni sindacali di
categoria e professionali.
A seguito di un intervento così congegnato è - come
premesso - prevedibile l'acquisizione di un forte gettito che
(causando l'emersione di maggiori imponibili) è poi destinato
a costituire una base
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strutturale di prelievo anche per il futuro. Nei termini che
seguono.
D) Periodi futuri (1994 e seguenti).
L'istituto dell'accertamento con adesione è un istituto
permanente proprio di ogni ordinamento fiscale evoluto.
Conseguentemente, per i periodi futuri (1994 e seguenti, ma
- come premesso - con aggancio di base al 1993, per
"incentivare" le adesioni anche in questo secondo segmento) il
sistema andrà progressivamente a regime, garantendo
congiuntamente la progressione, nella certezza e nella
stabilità dei rapporti fiscali e dei relativi gettiti.
In contropartita, si procederà alla graduale liberazione
dei contribuenti da una serie di strumenti di controllo
fiscale (registratori di cassa, scontrini, ricevute,
eccetera). Strumenti che si sono finora rivelati
clamorosamente inutili (almeno per l'erario). E che inutili si
confermeranno, a maggiore ragione, proprio a fronte dei
maggiori imponibili che saranno definiti via via nel tempo.
Infatti, se l'evasione si riduce progressivamente, a
seguito di un graduale incremento degli imponibili, diventano
progressivamente inutili anche gli strumenti antievasione e la
liberazione dalle relative corvées contabili può essere
la contropartita di una maggiore crescente lealtà fiscale. Non
solo: se la lealtà sale, devono essere congiuntamente ridotte
le aliquote formali di imposta (ciò che interessa allo Stato
non è, infatti, l'aliquota teorica ma l'aliquota effettiva del
prelievo).
E) Per converso, la capacità operativa degli uffici non sarà
più - come finora - inutilmente dispersa su di una massa
sterminata di posizioni, ma concentrata sulle posizioni fuori
standard e su interi settori di attività.
Per quanto riguarda gli accertamenti, è essenziale lo
sviluppo degli studi di settore.
In specie, gli studi di settore non devono tanto servire
per fare i controlli, quanto e soprattutto per far fare le
dichiarazioni. Non devono servire ex post, per
sopprimere una evasione già fatta, ma ex ante per
evitarla. L'efficienza delle macchine di polizia economica non
si misura, infatti, in base agli illeciti repressi, ma in base
a quelli evitati.
F) Stock di liti pendenti (provvedimento
stralcio).
Il processo tributario italiano è una macchina che non
produce giustizia, come risulta dal documento allegato
(allegato n. 1).
Per sbloccarlo, tanto per il passato (smaltire le liti
pendenti) quanto per il futuro (impedire che tutto si
riblocchi), è in specie necessario introdurre, in analogia con
gli altri ordinamenti giuridici europei:
meccanismi di ius poenitendi amministrativo (per
evitare alibi a giustificazione dell'inerzia, gli uffici
saranno, in specie, deresponsabilizzati in ordine
all'esercizio di questo diritto-dovere: saranno responsabili
per danno erariale solo in caso di colpa grave);
"filtri" e strumenti, stragiudiziali e giudiziali, di
chiusura automatica delle liti formali o bagatellari, così
lasciando al processo solo le liti di rilievo sostanziale;
una radicale riforma dell'impianto giudiziario del
contenzioso tributario.
Contrariamente a ciò che si può supporre, in base
all'enorme stock delle liti pendenti e della massa in
lite, questo è comunque un provvedimento che non porta
automaticamente un gettito imponente, perché le "tariffe"
devono tener conto del fatto che, ai ricorrenti, litigare non
costa niente e rende molto perché il fisco è normalmente
soccombente. A riprova, la massa in contenzioso ha resistito
ai due ultimi condoni. Ma che andrebbe comunque adottato,
anche se portasse gettito zero (ciò che è, peraltro, da
escludere), perché porta giustizia ed ha fondamentale
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rilevanza istituzionale (non c'è, infatti, una seria
amministrazione fiscale del rapporto se non c'è anche una
seria giustizia fiscale).
G) Conclusivamente, non sembra possibile condividere i
seguenti argomenti contrari:
che così si perde gettito (non è vero, perché la
possibilità di reprimere l'evasione già compiuta nei periodi
1989-1992 è - per come il fisco è stato gestito ed organizzato
finora - praticamente simbolica. Conseguentemente, nel
limitarsi a minacciare il "taglione" - che è poi l'arma
preferita dal cosiddetto "giustiziere fiscale" - non si
farebbe altro che offrire agli evasori una impunità di fatto,
e per di più gratuita);
che si deve fare la "vera" lotta all'evasione (ma,
allora, si spieghi seriamente in cosa questa dovrebbe
consistere: nelle campagne venatorie che per qualche tempo
sono state sceneggiate? Nelle giaculatorie che sono state
finora recitate, ad esempio invocando la riforma
dell'amministrazione finanziaria? Il Governo sta già
concretamente lavorando in questo senso si veda il programma
di interventi sistematici, di cui appena qui sopra ed avanti
al punto 2. Ma, nel frattempo, cosa si deve fare: forse
tollerare ancora il peggio nell'attesa messianica del
meglio?);
che così si tollera l'imprecisione (in realtà, il reddito
d'impresa si determina in tutto il mondo con strumenti
empirici, non con quei congegni di precisione millimetrica
presunta che in concreto hanno finora assicurato l'impunità
agli evasori);
che ci vogliono sanzioni più severe (in realtà, in
materia fiscale, di penale ormai manca, più o meno, solo la
pena di morte);
che così si incentiva la corruzione degli uffici
(all'opposto, le nuove procedure saranno standardizzate e
perciò molto più
trasparenti delle attuali forme di costosa
"disattenzione");
che questo è un condono (non lo è affatto, non si ricorre
infatti al condono, che è uno strumento legale che scende dal
legislatore sul contribuente in una logica di "clemenza"
sovrana. L'accertamento con adesione non è, come il condono,
un atto legislativo una tantum, ma all'opposto la forma
propria di esercizio di una attività amministrativa
continuativa. Una attività che, tra l'altro, mira a stabilire
un rapporto fiduciario tra uffici e contribuenti. Un rapporto
che non è sovvertito, come nel caso del condono, dalla logica
della clemenza extra-legale, ma che è all'opposto ordinato
all'applicazione concreta della legge. Tutto ciò è proprio
quello che si fa all'estero, solo che all'estero questa
tecnica è già a regime, mentre in Italia si parte da zero. Ma
poi, come premesso, la strumentazione sarà progressivamente
sempre più precisa e flessibile).
2. L'amministrazione fiscale.
Questo decreto sviluppa in specie - come premesso - i suoi
effetti su entrambi i lati del rapporto fiscale: sul lato del
contribuente (con le norme anti-evasione) e sul lato
dell'amministrazione finanziaria.
Su questo ultimo lato, le norme contenute nel presente
decreto-legge sono di un doppio ordine:
A) norme ordinate al buon funzionamento
dell'amministrazione finanziaria. Si tratta, in specie, di
norme ordinate al suo potenziamento (incremento degli
organici) ed al suo funzionamento (mobilità territoriale,
mobilità verticale);
B) norme ordinate al controllo sull'attività e sul
personale che sarà sottoposto ad intense forme di controllo
patrimoniale (anagrafe patrimoniale; istituzione, all'interno
del Ministero delle finanze, di un corpo di ispettorato che
concentri, in questa materia, funzioni finora divise e perciò
inefficienti).
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Tabella 1
STIME SU "FLUSSI E STOCK" DI EVASIONE FISCALE IN ITALIA
MANCATE ENTRATE SUI REDDITI 1991
Miliardi
--
a) Valore aggiunto del settore privato
imponibile come
reddito di lavoro o di impresa ........... 980.000
b) Imposta attesa sulla base di
un'aliquota media
fiscale e contributiva del 45 per cento
(effettivamente valida
per il 1991): a) x0,45 .............. 440.000
c) Prelievo effettivo riscontrato
(IRPEF, IRPEG, ILOR -
contributi sociali) ...................... 292.000
d) Prelievo obbligatorio
evaso nel campo dei redditi:
b)-c) ................................. 148.000
MANCATE ENTRATE SULL'IVA 1991
e) Valore dei consumi delle famiglie al netto dell'IVA
effettiva ................................ 830.000
f) IVA attesa sulla base di
un'aliquota media legale
dell'11,4 per cento, pari a quella
vigente nel 1991:
e) x0,114 .............................. 95.000
g) IVA effettiva ...................... 62.000
h) Prelievo IVA mancante:
f)-g) ................................. 33.000
i) Fattore di correzione delle mancate
entrate sui
redditi in base alle mancate entrate IVA:
h) x0,45 (1) ........................... 15.000
l) Totale mancanza entrate:
d)+h)-i) ............................. 166.000
m) Stima evasione contributiva ........ 26.000
n) Stima mancanza gettito dovuta ad
agevolazioni ed elusioni ................. 40.000
Totale evasione fiscale:
l)-m)-n) ............................ 100.000
Proiezione evasione sugli anni 1989-1990-
1991-1992-1993 sulla
base dell'evasione nel 1991 .............. 500.000
------------
(1) Il fattore di correzione va considerato in quanto se non
ci fosse evasione IVA la base imponibile redditi sarebbe più
alta per un ammontare corrispondente.
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Tabella 2
ANNO D'IMPOSTA 1990
... (omissis) ...
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Si illustrano, in dettaglio, i vari articoli del
decreto-legge.
Articolo 1. - Prevede al comma 1 che l'accertamento possa
essere disposto con l'adesione del contribuente.
L'amministrazione acquisisce gli elementi rilevanti in
contraddittorio con l'interessato, il quale aderisce
all'accertamento così formato. Il comma in esame indica i
tributi suscettibili di accertamento con adesione (trattasi
delle imposte sui redditi e sul valore aggiunto) ed i soggetti
interessati dall'istituto (le persone fisiche che svolgono
attività di impresa o di lavoro autonomo). Si è limitata la
possibilità di fare ricorso a tale strumento alle sole imposte
sui redditi e sul valore aggiunto le quali gravano sulle
persone fisiche che svolgono, anche in forma associata,
attività di impresa o di lavoro autonomo. L'esclusione delle
persone giuridiche è determinata dalla sostanziale diversità
della posizione giuridica e tributaria di tali soggetti.
Oggetto dell'accertamento con adesione può essere solo la
rettifica della dichiarazione; pertanto, nell'ipotesi di
omissione della medesima viene meno la possibilità di fare
ricorso allo strumento offerto dall'articolo in esame.
Si è del pari escluso (comma 2) che possano essere oggetto
di accertamento con adesione le fattispecie penalmente
rilevanti, essendo intendimento del Governo da un lato quello
di prevenire l'evasione (apprestando strumenti normativi
idonei) e dall'altro quello di contrastare la stessa
mantenendo inalterata la rilevanza penale degli episodi più
eclatanti.
La possibilità per il contribuente di accedere al
contraddittorio con l'amministrazione e di aderire
all'accertamento così definito incontra, perciò, il duplice
limite dell'avvenuta presentazione della dichiarazione e della
irrilevanza penale del fatto.
Il comma 3 delimita l'ambito oggettivo della definizione
stabilendo che essa ha per oggetto l'esistenza, la stima,
l'inerenza e l'imputazione a periodo dei componenti positivi e
negativi del reddito di impresa o di lavoro autonomo. Si
prevede poi che la definizione abbia effetto anche per
l'imposta sul valore aggiunto, che viene liquidata, sui
maggiori imponibili, con l'aliquota media del contribuente.
Al fine di agevolare la definizione si è previsto (comma 4)
che il contribuente possa farsi rappresentare con procura
speciale non autenticata.
L'articolo in esame (comma 5) dispone, inoltre, che
l'accertamento non è impugnabile né è modificabile o
integrabile da parte dell'ufficio e non rileva ai fini
extratributari (ad esempio, in ordine ai contributi
previdenziali).
Un incentivo per il contribuente è rappresentato dalla
circostanza che, nell'ipotesi in cui si pervenga ad un
accertamento definito con adesione, le sanzioni sono ridotte
ad un terzo del minimo (comma 5, secondo periodo).
Si è previsto, inoltre (comma 6), che le modalità concrete
per l'applicazione delle disposizioni illustrate, i cui tratti
salienti vengono però fissati con le norme primarie in esame,
siano determinate con apposito regolamento.
Lo stesso articolo dispone, infine (comma 7), l'abrogazione
delle disposizioni in materia di concordato per le zone
montane di cui al comma 1 dell'articolo 16 della legge 32
gennaio 1994, n. 97, e di quelle relative all'attività di
accertamento induttivo sulla base del contributo diretto
lavorativo da parte degli uffici delle entrate e della Guardia
di finanza contenute nel comma 1 dell'articolo 62- sexies
del decreto-legge 30 agosto 1993, n. 331, convertito, con
modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1993, n. 427.
Per quanto riguarda le disposizioni concernenti il
concordato per le zone montane, si osserva che esse
consentivano, limitatamete a talune attività commerciali, la
determinazione del reddito di impresa sulla base di un
concordato con l'amministrazione finanziaria. Il mantenimento
nell'ordinamento tributario della norma (che, peraltro, non
prevedeva né le modalità per la realizzazione del concordato
né i parametri di riferimento per la determinazione presuntiva
del reddito di impresa) non appare opportuno in presenza del
diverso "concordato" di carattere generale previsto nel
presente articolo. Parimenti non
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sembra opportuno far coesistere con le nuove disposizioni in
materia di accertamento con adesione quelle del predetto
articolo 62- sexies del decreto-legge n. 331 del 1993 che
prevedevano l'obbligo (in sede di programmazione dell'attività
di accertamento) di riservare una quota non inferiore al 20
per cento della capacità operativa degli uffici delle entrate
e della Guardia di finanza all'attività di accertamento nei
riguardi dei contribuenti obbligati alla tenuta delle
scritture contabili.
Articolo 2. - La prima parte dell'articolo sancisce, con
norma primaria, il principio dell'autotutela in materia
finanziaria. La seconda parte, invece, è volta alla previsione
che l'amministrazione, sulla base di criteri di economicità
fissati con decreto ministeriale, possa rinunciare all'inizio
e alla prosecuzione della propria attività. Il riferimento,
obbligato, è a controversie tributarie instaurate (e
proseguite in sede giurisdizionale) per somme del tutto esigue
e, comunque, inferiori al costo dell'attività svolta.
Articolo 3. - Prevede (commi 1 e 2) la possibilità, per il
contribuente, di definire le controversie tributarie pendenti
dinanzi alla commissione tributaria di primo grado e non
ancora decise, di importo fino a 20 milioni di lire. E'
previsto, in particolare, che se il valore della lite è
inferiore o uguale a 2 milioni di lire debba essere pagata la
somma di lire 150.000 con versamento in conto corrente
postale; per l'ipotesi di controversie aventi valore sino a 20
milioni di lire la definizione è subordinata al pagamento non
di una somma fissa, ma pari al 10 per cento del valore in
contestazione, osservando, per quanto riguarda il versamento,
le norme concernenti l'autoliquidazione.
Il comma 3 fissa la nozione di "lite fiscale" e le modalità
di calcolo del valore della stessa, ragguagliato all'imposta
in contestazione, oltre gli interessi e le sanzioni
irrogate.
Il comma 4 dispone la sospensione dei giudizi in corso, in
modo tale da consentire al ricorrente di avvalersi delle
disposizioni di cui ai commi precedenti. Il pagamento delle
somme di cui al comma 1 estingue il giudizio.
Viene, inoltre, precisato (comma 5) che restano dovute le
somme iscritte, o da iscrivere, a ruolo o liquidate. A seguito
della chiusura della lite le somme sono riscosse a titolo
definitivo e non si fa luogo alla restituzione di quelle già
versate.
Si esclude espressamente (comma 6) che le liti di cui al
presente articolo possano usufruire della conciliazione di cui
al successivo articolo 4.
Il comma 7 demanda ad apposito regolamento la
determinazione delle modalità per la presentazione delle
domande di definizione delle controversie, delle procedure per
il controllo delle domande stesse e delle modalità per
l'estinzione dei giudizi, e, più in generale, le altre
disposizioni necessarie per l'applicazione del presente
articolo. I pagamenti dovuti non possono essere effettuati
dopo il 15 dicembre 1994 e, se effettuati in misura inferiore
a quella dovuta per errore riconosciuto scusabile dall'ufficio
tributario, ne è consentita la regolarizzazione.
Articolo 4. - Introduce, nel vigente contenzioso
tributario, l'istituto della conciliazione, totale o parziale,
che può essere promossa da ciascuna delle parti ovvero dal
collegio, nel caso in cui la controversia non sia risolvibile
in base a prove certe e dirette. Se la conciliazione avviene
in udienza, viene redatto apposito processo verbale che è
riconosciuto titolo idoneo per la riscossione delle somme
dovute. Nel caso in cui l'ufficio depositi in segreteria una
proposta congiunta di conciliazione, il presidente della
commissione, o altro componente da lui delegato, ove riconosca
la sussistenza dei presupposti e delle condizioni di
ammissibilità, dichiara l'estinzione del giudizio per avvenuta
conciliazione, depositando in segreteria il relativo
provvedimento entro dieci giorni dalla data di presentazione
della proposta; la proposta di conciliazione ed il
provvedimento di estinzione tengono luogo del processo
verbale.
La conciliazione comporta la riduzione delle sanzioni
amministrative alla metà della misura minima prescritta.
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La riscossione delle somme dovute avviene mediante
versamento diretto da effettuare entro dieci giorni dalla data
dell'udienza in cui è avvenuta la conciliazione ovvero entro
il ventesimo giorno successivo alla data di presentazione
della proposta congiunta. In difetto del versamento, le somme
sono scritte a ruolo a titolo definitivo ai sensi
dell'articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica
29 settembre 1973, n. 602. Non si fa luogo, comunque, alla
restituzione delle somme già versate.
Infine, si prevede la devoluzione ad apposito regolamento
per l'emanazione delle disposizioni necessarie all'attuazione
del presente articolo.
Articolo 5. - La disposizione contenuta nel presente
articolo sancisce una limitazione di responsabilità a favore
dei dipendenti dell'amministrazione finanziaria nell'attività
di interpretazione delle disposizioni tributarie e di
attuazione delle norme contenute negli articoli precedenti.
La norma trova un adeguato contemperamento nel
rafforzamento degli strumenti - anche esterni - di controllo
sull'operato dei funzionari attuato mediante l'istituzione di
un apposito servizio ispettivo di sicurezza (articolo 7) e di
un'anagrafe patrimoniale (articolo 9).
Articolo 6. - Vengono introdotte disposizioni di
semplificazione delle procedure per la predisposizione e la
notificazione degli atti di accertamento delle violazioni e di
irrogazione delle sanzioni, demandati agli uffici di registro
ai sensi dell'articolo 16, comma 2, della legge 29 dicembre
1990, n. 408, relativamente ai tributi per i quali non è
ammesso il ricorso alle commissioni tributarie. Si prevede
che, in luogo della procedura ordinaria, il Ministro delle
finanze può stabilire, con proprio decreto, che, per
determinate categorie di atti o di tributi, gli atti di
accertamento o di irrogazione delle sanzioni sono predisposti
e notificati dall'anagrafe tributaria, in forma automatizzata
e centralizzata, in nome e per conto degli uffici del
registro. Ciò si rende necessario per evitare la prescrizione
di numerosi crediti, relativi, ad esempio, ad infrazioni
commesse negli anni 1991 e 1992 in materia di tasse
automobilistiche e di tassa sulle concessioni governative per
l'impiego dei telefoni portatili.
Vengono, altresì, introdotte disposizioni modificative in
materia di premio di assunzione previsto dall'articolo 2 del
decreto-legge 10 giugno 1994, n. 357, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1994, n. 489, a favore dei
datori di lavoro che incrementano la base occupazionale dei
dipendenti. Si prevede, infatti, l'esclusione della spettanza
del premio di assunzione, nell'ipotesi in cui al soggetto
assunto vengono attribuite competenze retributive inferiori a
quelle previste nel contratto collettivo di lavoro. In tal
modo si vuole assicurare che il dipendente goda, appunto, di
un trattamento conforme alla normativa anche convenzionale,
applicabile nel caso specifico.
Le norme contenute nel capo II concernono il personale
dell'amministrazione finanziaria.
Nel momento in cui viene varata, come sopra illustrato, una
riforma volta a modificare in profondità i rapporti tra
amministrazione e cittadini si rende del pari necessario un
potenziamento degli organi titolari del potere di
accertamento.
Da qui lo snellimento delle procedure concorsuali
necessarie per l'assunzione di mille funzionari e l'aumento,
pur limitato, dell'organico delle qualifiche dirigenziali
superiori.
D'altro canto non si è trascurata la circostanza che la
delicatezza dei poteri esercitati dai funzionari, delicatezza
che si appalesò accresciuta in virtù delle norme dettate nel
capo I del presente decreto, rende indefettibile l'adozione di
strumenti atti a prevenire comportamenti illeciti da parte del
personale, civile e militare, che opera nel settore
tributario. A tal fine si è prevista la creazione di un
apposito Servizio ispettivo di sicurezza, la cui istituzione
non comporta oneri, essendo stato contestualmente ridotto il
numero degli ispettori addetti al Servizio centrale degli
ispettori tributari.
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Per agevolare l'opera del Servizio è stata disposta la
creazione di un'anagrafe patrimoniale concernente il
personale, civile e militare, dell'amministrazione.
Articolo 7. - Istituisce il Servizio ispettivo di sicurezza
(SIS) che è posto alle dipendenze del comitato previsto dal
comma 3 dell'articolo 8. Detto Servizio vigila sull'operato
del personale dell'amministrazione finanziaria, civile e
militare, procedendo, su direttiva del Ministro delle finanze,
ad eseguire accertamenti sull'adempimento degli obblighi di
servizio e dei doveri d'ufficio, nonché a compiere ispezioni
presso gli organi centrali e periferici dell'amministrazione
finanziaria, ad eseguire indagini patrimoniali richiedendo
alle amministrazioni pubbliche, agli enti creditizi ed alle
società finanziarie in genere, informazioni o documenti
relativi ai rapporti intrattenuti dal personale con tali enti.
Richiede, inoltre, informazioni e documenti all'autorità
giudiziaria, nel rispetto delle norme che disciplinano il
segreto delle indagini, relativamente ai predetti soggetti.
Il Servizio cura, inoltre, la tenuta e l'aggiornamento
dell'anagrafe patrimoniale. Agli addetti al Servizio ispettivo
di sicurezza (SIS), previa autorizzazione del Ministro delle
finanze, è consentito di accedere alle amministrazioni
pubbliche e agli enti precedentemente indicati per la
rilevazione dei dati e notizie relativi ai soggetti
dell'amministrazione. Essi rivestono la qualifica di pubblici
ufficiali e non è loro opponibile il segreto di ufficio.
Articolo 8. - Disciplina l'organizzazione del Servizio
prevedendo l'assegnazione di cento dipendenti scelti tra il
personale dell'amministrazione finanziaria e della Guardia di
finanza, nonché di undici magistrati, amministrativi,
contabili o ordinari, con qualifica non inferiore a
consigliere di corte di appello o equiparata, scelti e
nominati con decreto del Ministro delle finanze, che
esercitano funzioni di capo struttura.
L'indirizzo e la direzione del Servizio ispettivo di
sicurezza (SIS) sono esercitati da un comitato presieduto dal
Ministro delle finanze e composto dal direttore del Servizio e
dai magistrati assegnati. Ai predetti magistrati e al
direttore del Servizio compete un trattamento economico
aggiuntivo pari allo stipendio di dirigente generale di
livello C. La suddetta dotazione organica di undici magistrati
non comporta il sostenimento di spesa aggiuntiva in quanto ciò
avviene con la contemporanea riduzione, prevista dal
successivo articolo 11, di un uguale numero di ispettori
addetti al Servizio centrale degli ispettori tributari.
Articolo 9. - Prevede l'istituzione presso il Servizio
ispettivo di sicurezza (SIS) dell'anagrafe patrimoniale degli
appartenenti all'amministrazione finanziaria, civili e
militari, che pertanto sono tenuti a comunicare i dati e le
notizie stabiliti dal Ministro delle finanze sul loro stato
patrimoniale e sul loro tenore di vita familiare. Il quadro
delle indagini può essere integrato anche dalle informazioni
estese ai parenti ed affini dei soggetti censiti, nonché a
terzi, sia persone fisiche che giuridiche, per i quali si
abbia il sospetto che agiscano come prestanome dei soggetti in
questione.
Articolo 10. - Dispone che, con decreto del Ministro delle
finanze, vengano dettate le norme di attuazione degli articoli
7, 8 e 9.
Articolo 11. - Apporta modifiche ai compiti, al numero e
alla durata dell'incarico degli ispettori tributari di cui
alla legge 24 aprile 1980, n. 146.
Articolo 12. - Prevede modifiche in ordine alle prove che
debbono sostenere i partecipanti al concorso per l'assunzione
di 1000 dipendenti da destinare al potenziamento dell'attività
di controllo di cui 500 per la settima qualifica e 500 per
l'ottava.
Articolo 13. - Prevede l'aumento di dieci posti di
dirigente generale con funzioni di consigliere ministeriale di
cui nove di livello C e uno di livello B, apportando
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una proporzionale riduzione di posti nella qualifica di primo
dirigente per rendere l'operazione indifferente dal punto di
vista della spesa complessiva.
Articolo 14. - Prevede disposizioni volte a razionalizzare
il funzionamento della Scuola centrale tributaria. A tal fine
sono apportate modificazioni alle attribuzioni conferite alla
Scuola dall'articolo 5 della legge 29 ottobre 1991, n. 358
(Norme per la ristrutturazione del Ministero delle finanze).
Si dispone, infatti, che la Scuola partecipi, su direttiva del
Ministro delle finanze, alla elaborazione, da parte degli
uffici delle entrate, degli appositi studi di settore,
previsti per rendere più efficace
l'azione accertatrice. E' previsto, altresì, che, con
successivo regolamento, sia disciplinata la possibilità
(attualmente già concessa alla Scuola superiore della pubblica
amministrazione) per la Scuola di stipulare convenzioni, di
consorziarsi con università ed enti di ricerca, di determinare
i compensi e le forme di erogazione, e di effettuare
pubblicazioni e acquisti di libri e di altro materiale
didattico da distribuire a titolo definitivo ai partecipanti
alle attività svolte.
Articolo 15. - Stabilisce la data di entrata in vigore del
decreto-legge (giorno successivo a quello della sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale).
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