| Il provvedimento è diretto, da un lato, ad assicurare un
incremento del gettito delle entrate per quest'anno, definendo
modalità per la chiusura del contenzioso tributario per il
quale non sia ancora intervenuta una decisione di primo grado;
dall'altro, introduce regole permanenti relativamente
all'accertamento definito con l'adesione dei contribuenti
persone fisiche che esercitano attività d'impresa o di lavoro
autonomo anche in forma associata.
Con riferimento al meccanismo di adesione (articolo 1)
non viene al momento presentata una stima formale degli
effetti finanziari, in quanto essa dipenderà anche dalla
definizione nei prossimi mesi della programmazione
dell'attività di verifica e di accertamento
dell'amministrazione finanziaria sulla base del decreto
ministeriale che dovrà essere emanato.
Nel seguito si riportano gli elementi di valutazione del
presumibile effetto nel 1994 della chiusura delle liti fiscali
pendenti (articoli 3 e 4).
La situazione delle commissioni tributarie è, in sintesi,
la seguente:
3,2 milioni di ricorsi sono in attesa di giudizio e di
questi 2,6 milioni, pari all'80 per cento, non sono ancora
stati esaminati in primo grado;
gli importi in contestazione, comprensivi delle sanzioni,
superano gli 85.000 miliardi;
mediamente ogni anno il numero dei ricorsi presentati
(600.000) è superiore a quello delle decisioni (500.000)
generando così ulteriori ritardi;
in commissione centrale giacciono oltre 300.000 ricorsi
mentre lo smaltimento è di appena 10.000 all'anno;
per ottenere una decisione in primo grado occorrono in
media 4 anni con punte presso alcune commissioni, le più
grandi, anche di 15 anni;
negli ultimi 5 anni lo stock dei ricorsi giacenti
è aumentato di un terzo nonostante i vari condoni;
fra 10 anni, se non intervengono correttivi, lo
stock dei ricorsi potrebbe raddoppiarsi, con analogo
riflesso sulla vita media delle controversie aumentando la
propensione ai ricorsi di tipo dilatorio. Tutto questo
finirebbe per vanificare l'azione d'accertamento, gli
obiettivi di giustizia tributaria e di fatto porterebbe
all'inefficienza del sistema fiscale nel suo complesso.
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Appare, quindi, necessario e urgente intervenire in modo
radicale al fine di eliminare gran parte di questo arretrato e
ridare funzionalità alla macchina della giustizia. Le modalità
utilizzate, peraltro, tengono conto della esigenza di
stimolare il ricorso alle nuove forme di estinzione delle
liti. La convenienza, in questo caso, non determina vantaggio
solo per il contribuente, ma anche per l'erario. Questo,
infatti, consegue un gettito immediato in misura superiore a
quello che sarebbe altrimenti affluito nel periodo; altri
benefìci deriveranno dalla disponibilità di risorse aggiuntive
negli uffici per l'attività di accertamento e per seguire più
efficacemente gli altri adempimenti tributari e, per gli
organi del contenzioso tributario, dall'indirizzo della propra
attività alle pendenze fiscalmente più importanti.
Concettualmente, l'effetto finanziario di questa misura
deve essere visto come il risultato di tre componenti:
a) le entrate conseguenti all'utilizzo della
procedura prevista;
b) le minori entrate conseguenti al venir meno
del gettito prodotto dal sistema attuale del contenzioso;
c) le maggiori entrate prodotte dalla
destinazione delle risorse all'esame di posizioni fiscalmente
più produttive.
Per quanto riguarda la lettera a), le maggiori
entrate prodotte dal provvedimento conseguono
dall'applicazione del meccanismo previsto.
Sulla base dei dati disponibili le liti fiscali di valore
non superiore a due milioni e per le quali non è ancora
intervenuta decisione di primo grado sono circa 740 mila.
Nell'ipotesi che le adesioni alla chiusura riguardino il
50 per cento dei contesti, il pagamento della quota fissa di
lire 150.000 darebbe luogo ad entrate per 56 miliardi.
Le liti fiscali da 2 a 20 milioni di lire per le quali
non è ancora intervenuta decisione di primo grado sono oltre
954 mila.
Nell'ipotesi che le domande di chiusura riguardino il 50
per cento dei contesti, il pagamento in misura pari al 10 per
cento del valore (che si aggiunge alle somme già versate o da
versare pari ad un terzo delle imposte accertate) darebbe
luogo ad entrate per 358 miliardi (sulla base di una quota
media di lire 750.000).
Per le liti fiscali in primo grado di importo superiore
ai 20 milioni di lire (circa 320.000) e per quelle pendenti in
secondo grado ed in commissione centrale (oltre 600.000)
l'articolo 4 introduce il nuovo istituto della
conciliazione.
La conciliazione si attiva su iniziativa del giudice o
delle parti, presuppone il consenso delle parti, combina
l'esigenza dell'ufficio con quelle di accelerare il
giudizio.
Le modalità (casi e limiti nei quali gli uffici potranno
proporre o accertare la conciliazione) vengono demandate ad un
successivo decreto da emanare da parte del Ministro delle
finanze.
Tenuto conto che le decisioni annuali di primo grado
nell'ultimo anno sono state circa 600 mila, si può valutare
l'effetto (positivo) sul gettito conseguente al valore più
elevato delle liti in discussione nell'ultimo trimestre del
1994, presso le commissioni tributarie di primo grado (essendo
escluse quelle per ammontari fino a 20 milioni di lire).
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Come si evince dall'allegato n. 1, infatti, le maggiori
entrate per il 1994, dato il meccanismo di versamento diretto
nell'ipotesi di conciliazione, sono stimabili in circa lire
1.024 miliardi, di cui 414 imputabili alla forfetizzazione e
610 alla conciliazione.
L'effetto di definizione delle controversie di maggior
valore si riflette anche sulle liti per le quali non si sarà
addivenuti ad una conciliazione. In questo caso, per effetto
dei tempi richiesti dalla riscossione, mediante ruoli, delle
maggiori imposte e relative sanzioni conseguenti a decisioni
delle commissioni tributarie, si può stimare un incremento di
gettito nel 1995 per circa 630 miliardi, come risulta
nell'allegato n. 1 alla presente relazione tecnica.
Le modifiche introdotte, accelerando l' iter
contenzioso e le modalità di pagamento diretto, permettono,
mediamente, di anticipare somme che, con i tempi attuali del
contenzioso, sarebbero state incassate solo fra alcuni anni.
Tuttavia, è da rilevare che, nonostante la definizione di
buona parte delle controversie pendenti, lo stock ancora
residuo di liti in attesa di giudizio e l'afflusso, sia pure
ridotto dal meccanismo della "adesione" di cui all'articolo 1,
di nuovo contenzioso sono di tali dimensioni da non dare luogo
ad effetti negativi sul gettito del prossimo triennio
conseguenti alla ricordata anticipazione (vedi allegato n. 2
alla presente relazione tecnica). Anzi, la maggiore efficienza
nell' iter contenzioso tenderà a ridurre l'utilizzo del
ricorso limitato ai fini dilatori, con un complessivo
beneficio per la macchina fiscale.
E' da tenere presente, inoltre, che non sono stati
quantificati gli effetti indiretti prodotti dal provvedimento,
che pure hanno una rilevanza anche economica. Questi effetti
possono essere così sintetizzati:
la possibilità di ripristinare la giustizia tributaria
secondo tempi accettabili;
la convenienza per l'amministrazione ad abbandonare
tutte quelle liti (la maggior parte) per le quali i costi di
gestione superano quanto il contribuente è chiamato a
pagare;
il recupero di risorse professionali degli uffici
tributari da dedicare ad attività più produttive di lotta
all'evasione;
lo sfoltimento del contenzioso esistente dovrebbe
riflettersi, sul piano più generale, anche sui minori costi
sopportati dai contribuenti e quindi in modifiche anche
sull'entità delle basi imponibili;
nei primi anni successivi l'effetto di sfoltimento
dello stock di liti di importo modesto dovrebbe
contribuire a produrre entrate aggiuntive per l'innalzamento
dei valori esaminati.
Gli articoli da 7 a 10 prevedono la istituzione e
l'organizzazione del Servizio ispettivo di sicurezza (SIS) al
quale sono addetti undici magistrati amministrativi, contabili
ed ordinari con funzioni di capi uffici.
Le norme non comportano oneri netti in quanto al
successivo articolo 11 è prevista la correlativa riduzione di
undici unità nel numero degli ispettori addetti al Servizio
centrale degli ispettori tributari e, pertanto, si provvederà
a ridurre la dotazione del capitolo
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concernente le spese di funzionamento del Servizio centrale
degli ispettori tributari di lire 1.113 milioni.
L'articolo 12 considera che l'articolo 15, comma 3, del
decretolegge 30 dicembre 1993, n. 557, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1994, n. 133, ha
autorizzato il Ministero delle finanze a bandire concorsi per
complessivi 1.000 posti, la metà dei quali relativi a
personale da inquadrare nel profilo professionale di
funzionario tributario (VIII livello retributivo-funzionale) e
l'altra metà da collocare nel profilo di collaboratore
tributario (VII livello); tale personale è destinato
all'attività di controllo nelle sedi dove si registrano
maggiori carenze di organico.
In base alle vigenti disposizioni in materia, per
l'espletamento dei concorsi di cui sopra, occorrerebbe far
sostenere ai candidati due prove scritte e una prova orale
alla quale sarebbero ammessi tutti coloro che risultassero
idonei negli scritti anzidetti.
La procedura dinanzi indicata, tenuto conto del
consistente numero di domande di partecipazione che si prevede
verranno presentate, specialmente per quanto concerne il
profilo professionale di collaboratore tributario, renderebbe
assai lunghi i tempi occorrenti per l'assunzione in servizio
dei vincitori dei concorsi.
La norma presente, quindi, consente di accelerare i tempi
in questione senza comportare oneri aggiuntivi rispetto a
quelli già previsti.
La norma contenuta nell'articolo 13 mira a modificare il
comma 1 dell'articolo 10 della legge 29 ottobre 1991, n. 358,
recante norme per la ristrutturazione del Ministero delle
finanze, al fine di soddisfare le esigenze di potenziamento
della struttura di staff degli uffici centrali e
periferici mediante un aumento di 11 posti di dirigente
generale di cui uno di livello B e dieci di livello C, uno dei
quali nel ruolo nel personale delle dogane, per la creazione
di altrettanti posti di funzione di consigliere ministeriale
da destinare all'espletamento di incarichi di consulenza,
studio e ricerca. Questa previsione viene a colmare una lacuna
poiché posti di livello dirigenziale di tale natura non
esistono attualmente nell'ordinamento del Ministero delle
finanze a differenza di altre amministrazioni statali.
Alla copertura della relativa spesa, quantificabile in
1.153 milioni, assumendo a base del calcolo una retribuzione
media annua di 123 milioni per il dirigente generale di
livello B e 103 milioni per il dirigente di livello C, si
provvede mediante riduzione di complessivi 18 posti nella
qualifica di primo dirigente (spesa unitaria 65 milioni), con
una conseguente diminuzione di spesa di 1.170 milioni
annui.
La suddetta riduzione di posti è da considerare
aggiuntiva a quella da operare sull'organico attuale delle
qualifiche di dirigente superiore e primo dirigente in
applicazione dell'articolo 31, comma 1, lettera c), del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.
Le maggiori entrate derivanti dal presente decreto-legge
concorrono al conseguimento degli obiettivi della manovra di
finanza pubblica per il triennio 1995-1997 e, pertanto, il
provvedimento deve intendersi collegato alla predetta
manovra.
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Allegato 1
QUANTIFICAZIONE DEL MAGGIOR GETTITO CONNESSO ALLA
DEFINIZIONE
NEL 4^ TRIMESTRE 1994 DELLE LITI PENDENTI
Ammontare medio dei ricorsi discussi compresi fra 20 e 400
milioni di lire (1) (imposta+sanzioni): 76 milioni di lire.
Ammontare medio dei ricorsi discussi compresi fra 0 e 400
milioni di lire (imposta + sanzioni): 22 milioni di lire.
Maggiore valore delle liti in discussione nel 4^ trimestre
1994: 54 milioni di lire.
... (omissis) ...
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Allegato 2
RIDUZIONE DELLO STOCK DELLE LITI
... (omissis) ...
Ipotesi:
le decisioni delle commissioni considerate sono 600.000
all'anno;
dal 1995 il numero dei ricorsi presentati ogni anno si
abbatte al 25 per cento in relazione all'introduzione del
concordato per adesione.
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