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Onorevoli Colleghi! - Negli ultimi anni il reato di
usura è stato caratterizzato da una attività criminale sempre
più complessa e intensa.
Molto spesso si è assistito ad episodi in cui le
organizzazioni criminose hanno dato vita a veri e propri
racket mafiosi, utilizzando l'usura su larga scala per
impadronirsi delle proprietà delle vittime e delle loro
imprese economiche. La relazione della Commissione
Parlamentare d'inchiesta sul fenomeno mafia ha recentemente
evidenziato questo processo di evoluzione delinquenziale, in
cui spesso il reato di usura è legato al riciclaggio ed
all'estorsione. Parallelamente, si può registrare che, negli
ultimi anni, le statistiche documentano un aumento dei casi di
suicidio legati al reato di usura, cioè di vittime del
reato.
Già il decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, aveva recepito
l'esigenza di una più severa repressione del fenomeno
aumentando le sanzioni ed introducendo, nel codice penale, la
nuova fattispecie del delitto di usura impropria,
caratterizzato dal fatto che le parti lese sono titolari di
attività imprenditoriale o professionale.
Oggi, tuttavia, da più parti è stato lanciato un grido di
allarme in quanto anche la normativa del 1992 non sembra
sufficiente a contenere la diffusione del reato di usura.
Di qui l'iniziativa legislativa del Governo, con il disegno
di legge n. 1242, e dei deputati presentatori delle cinque
proposte di legge che ad esso sono state abbinate per
l'esame.
La Commissione Giustizia ha svolto un dibattito
approfondito, cui hanno partecipato attivamente moltissimi
deputati. Al termine dell'esame preliminare, essa ha
concordato di assumere, come base per l'ulteriore iter,
il disegno di legge presentato dal Governo.
La prima peculiarità del progetto governativo, rispetto
alle altre proposte, è nella definizione del concetto di
interesse usurario, elemento oggettivo del reato di usura. Il
testo governativo non prevede la fissazione di un livello
rigido di interesse da qualificare come usurario, al di sopra
del quale ricorre la fattispecie penalmente rilevante, ma
preferisce conservare al giudice un potere discrezionale, per
esaminare volta per volta il singolo caso, alla luce della
situazione soggettiva della vittima. Questa discrezionalità è
stata limitata soltanto quando gli interessi usurari sono di
valore superiore a cinque volte il tasso di sconto della Banca
d'Italia: in tal caso, non solo sussiste senz'altro l'elemento
oggettivo del reato ma la pena è aggravata. La Commissione ha
elevato il moltiplicatore del tasso ufficiale di sconto, ai
fini della individuazione del presupposto per il reato di
usura aggravata, al 7,5.
La scelta del disegno di legge del Governo vuole,
d'altronde, evitare un rischio: quello che individuato in modo
rigido, con riferimento a un moltiplicatore del tasso
ufficiale di sconto definito dalla Banca d'Italia, l'interesse
usurario, sia possibile applicare legalmente tassi di
interesse molto elevati, collocati immediatamente al di sotto
del tasso usurario.
La Commissione ha condiviso, a maggioranza, questa
impostazione di fondo. Ciò spiega anche il non accoglimento,
sul punto, di una osservazione della VI Commissione permanente
in sede consultiva.
Un'altra importante novità prospettata dal disegno di legge
governativo riguarda l'elemento soggettivo del reato.
Nell'articolo
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644 del codice penale vigente, perché sussista usura
occorre un approfittamento dello "stato di bisogno" della
vittima. Si tratta di elemento talora difficile da accertare.
Nella nuova versione dell'articolo 644 del codice,
all'approfittamento dello "stato di bisogno" si sostituirà
l'approfittamento di "condizioni di difficoltà economica o
finanziaria". Vale la pena di notare che l'approfittamento di
condizioni di difficoltà economica o finanziaria è,
attualmente, un elemento soggettivo nel reato di usura
impropria di cui all'articolo 644- bis del codice penale.
La nuova versione dell'articolo 644 fa venir meno, dunque, un
fattore di distinzione tra usura e usura impropria.
Anche questo spiega la ulteriore scelta del progetto di
riforma, nel senso di abrogare l'articolo 644- bis del
codice penale e di riunificare, in un'unica fattispecie
delittuosa, i preesistenti reati di usura e usura
impropria.
Una distinzione rimane, soltanto, a livello di pena
applicabile: se il reato è commesso in danno di chi svolge
attività imprenditoriale, artigianale, professionale o
similare (elemento soggettivo dell'attuale reato di usura
impropria) la pena è aggravata. Questa distinzione, per altro,
non era presente nel testo del disegno di legge del Governo,
ma è stata introdotta dalla Commissione, nel corso dell'esame
in sede referente.
In buona sostanza, l'articolo 1 del progetto di legge, così
come approvato dalla Commissione, lascia discrezionalità al
giudice circa la sussistenza del presupposto oggettivo del
reato di usura e unifica i preesistenti reati di usura e usura
impropria. Inoltre, si indicano una serie di circostanze
soggettive e oggettive che comportano un aggravamento della
pena da un terzo alla metà.
Gli articoli 2, 3 e 4 del testo licenziato dalla
Commissione sono identici a quelli del disegno di legge
governativo.
In particolare, nell'articolo 2 è prevista l'applicazione,
per il reato in esame, della pena accessoria del divieto di
concludere contratti con la pubblica amministrazione.
L'inserimento della disposizione nell'articolo 32- quater
del codice penale (casi nei quali alla condanna consegue
l'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione)
limita l'irrogazione della pena accessoria alle ipotesi in cui
il delitto è commesso in danno o in vantaggio di un'attività
imprenditoriale.
Nell'articolo 3 è estesa la possibilità di disporre le
intercettazioni di conversazioni o comunicazioni previste
dall'articolo 266 del codice di procedura penale ai
procedimenti per il reato di usura: è evidente il fine di
rendere più efficace la repressione del delitto in esame.
Inoltre si consente, per esigenze attinenti alle indagini, il
differimento dell'esecuzione dell'arresto o di una misura
cautelare quando si proceda per il reato di usura.
Nell'articolo 4 si è operata una serie di interventi in
tema di misure di prevenzione. In estrema sintesi:
a) si consente l'avvio di indagini per
l'applicazione di misure di prevenzione personale e
patrimoniale anche nei confronti di coloro che sono indiziati
di trarre i loro proventi dalla commissione del reato di
usura;
b) si prevede la possibilità di disporre la misura
della sospensione temporanea dell'amministrazione dei beni
anche in collegamento ad indagini relative al delitto di
usura;
c) si consente l'applicazione della circostanza
aggravante prevista dall'articolo 7 della legge n. 575 del
1965, e successive modificazioni, quando il reato di usura è
commesso da una persona sottoposta ad una misura di
prevenzione ovvero nel triennio successivo alla cessazione
della misura stessa.
Occorre, infine, ricordare che il disegno di legge
presentato dal Governo prevede, con l'articolo 5,
l'istituzione di un fondo per contributi in conto interessi,
destinato ad agevolare i mutui in favore delle persone offese
dal reato di usura. La finalità di questo istituto è anche
quella di stimolare le denunce ad opera delle vittime del
reato di usura.
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Purtroppo, questa norma prospetta alcune difficoltà di
carattere applicativo e merita un dibattito più approfondito
di quanto non sia, in questa fase, possibile.
I tempi a disposizione per i lavori della Commissione, in
prossimità dell'avvio della "sessione di bilancio", erano
molto ristretti e non consentivano un completo e serio esame
di questo aspetto così nuovo e qualificante del provvedimento.
D'altra parte, con l'avvio, presumibilmente dal 7 ottobre,
della "sessione di bilancio", la Camera non potrebbe più, a
norma del regolamento, esaminare il provvedimento, in quanto
avente riflessi finanziari.
Pertanto, con grande senso di responsabilità la maggioranza
della Commissione ha ritenuto di proporre all'Assemblea lo
stralcio dell'articolo 5 del disegno di legge del Governo,
ossia della parte concernente il fondo per i contributi in
conto interessi a favore delle vittime del reato di usura.
Non si tratta di un giudizio contrario sulla norma, ma solo
della scelta di discutere questa norma, a causa della sua
delicatezza e complessità, separatamente e con maggior
ponderazione, dopo l'approvazione della manovra finanziaria, e
nella prospettiva di approvarla come specifica legge ad
hoc.
Nel frattempo, da subito, la Camera potrà esaminare ed
approvare la prima parte del provvedimento, ossia le norme
finalizzate ad una più severa repressione del reato di
usura.
NAN, Relatore.
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PARERE DELLA I COMMISSIONE PERMANENTE
(Affari costituzionali, della Presidenza del
Consiglio e interni)
PARERE FAVOREVOLE
sul disegno di legge n. 1242 e sulle proposte di legge nn.
332, 653, 953, 1081 e 1221 nei limiti in cui con il disegno di
legge non contrastino.
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PARERE DELLA V COMMISSIONE PERMANENTE
(Bilancio, tesoro e programmazione)
PARERE FAVOREVOLE
sul disegno di legge n. 1242, a condizione che:
sia stabilito un termine alla normativa di agevolazione
prevista;
all'articolo 5, comma 1, sia determinata la misura del
contributo in conto interessi;
all'articolo 5 siano introdotte le seguenti modifiche:
a) che all'eventuale onere connesso alla garanzia dello
Stato prevista al comma 8 dell'articolo 5 si provveda a carico
dello stanziamento iscritto al capitolo 8177 dello stato di
previsione del Ministero del tesoro per l'anno 1994 e
corrispondenti capitoli per gli anni successivi; b) che
per la copertura degli oneri recati dal provvedimento si
provveda a carico del capitolo 6856 dello stato di previsione
del Ministero del tesoro per il 1994, all'uopo parzialmente
utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero di grazia e
giustizia; c) che all'articolo 5, dopo il comma 11, si
aggiunga un ulteriore comma che preveda l'autorizzazione del
Ministro del tesoro ad apportare con propri decreti le
occorrenti variazioni di bilancio.
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PARERE DELLA VI COMMISSIONE PERMANENTE
(Finanze)
PARERE FAVOREVOLE
sul disegno di legge n. 1242, con le seguenti
osservazioni:
considerata l'estrema difficoltà già ampiamente
verificata processualmente di perseguire penalmente il reato
di usura, è essenziale costruire il reato di usura su basi
oggettive, in relazione al costo complessivo del credito
(anche in riferimento ad operazioni collegate), assumendo come
riferimento un moltiplicatore del top rate, mentre
l'approfittamento dell'altrui situazione di debolezza
economica va valutata come aggravante.
Ai fini della prevenzione vanno valorizzati alcuni
strumenti fra loro diversificati, e cioè:
a) consentire al prefetto, già ad altri fini
individuato come organo competente nel disegno di legge n.
1242, di provocare l'intervento della Banca d'Italia come
istituto di vigilanza al fine di verificare la consistenza di
flussi di credito a favore di soggetti sospettati di esercizio
di attività usuraria;
b) potenziare, come ritenuto anche dall'ABI e
giustamente richiesto dalle associazioni di categoria, i
consorzi di garanzia fidi o analoghi strumenti di garanzia a
favore delle piccole e medie imprese, con semplificazione
delle procedure di accesso al credito anche per i soggetti
individuali; va inoltre verificata con attenzione la
possibilità di disporre un blocco temporaneo dei beni
dell'usurato e dei suoi familiari al fine di evitare
l'esperimento di azioni minatorie.
Condividendo la necessità di sanzioni accessorie a quelle
penali, si sottolinea la necessità di una normativa
civilistica adeguata.
Si ritiene altresì fondata la predisposizione di una tutela
del soggetto usurato che offra utili elementi di indagine,
precisando peraltro che tale strumento dovrà essere
necessariamente duttile, affidato al prefetto affiancato e
coadiuvato da una Commissione rappresentativa, e che lo stesso
potrà tradursi sia in contributi che in garanzie.
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