| Onorevoli Colleghi! -- Il corpo normativo sulla direzione e
l'organizzazione delle Forze armate e più in generale sulla
difesa nazionale presenta alcune vistose anomalie rese
evidenti da eventi recenti che hanno visto truppe italiane
impegnate in operazioni oltremare variamente qualificate.
La parte essenziale della legislazione ordinaria risale
addirittura agli anni precedenti la seconda guerra mondiale.
Sono di quegli anni le leggi di ordinamento di Esercito,
Marina ed Aeronautica, le leggi di guerra e neutralità e molte
altre disposizioni minori che sono tuttora fondamento
normativo, spesso essenziale, delle Forze armate.
Nel dopoguerra - salvo rare eccezioni - il legislatore si è
in un certo senso disinteressato della materia, lasciando che
la direzione e l'organizzazione della difesa nazionale
andassero modificandosi e strutturandosi quasi esclusivamente
sulla base
di provvedimenti di natura amministrativa. Uniche eccezioni
di un qualche rilievo la legge del 1978 sul comitato dei capi
di stato maggiore e quella del 1951 sul Consiglio supremo di
difesa. Il complesso di decreti che alla metà degli anni
sessanta riformò il Ministero della difesa toccò solo
marginalmente le questioni dell'organizzazione
politico-militare della difesa, e solo parzialmente affrontò
il problema del vertice, per di più da un punto di vista
essenzialmente tecnico e burocratico.
Un capitolo a sé è rappresentato dalla legge n. 382 del
1978, la cosiddetta "legge dei princìpi", che fu il primo
tentativo del legislatore di configurare un approccio
sostanzialmente innovativo al problema del rapporto tra
ordinamento costituzionale e organizzazione delle Forze
armate. Ma anche qui l'attenzione è prevalentemente rivolta ai
rapporti interni, alla tutela dei diritti democratici dei
militari e al rapporto con la società civile, anche se vi sono
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significativi ed utili sconfinamenti sul terreno dei compiti
e delle missioni delle Forze armate. Definizioni, queste
ultime, che vengono integralmente richiamate nella proposta di
legge che sottoponiamo alla vostra attenzione. Nel complesso
ben poco, dobbiamo riconoscere.
Di fatto, le previsioni degli articoli 11, 52 e 87 della
Costituzione repubblicana non hanno trovato sviluppo e
precisazione nella legislazione ordinaria lasciando in una
situazione di grave incertezza normativa l'intero settore,
indeterminatezza appesantita inoltre dalla pressoché totale
assenza di un dibattito dottrinario in materia che potesse e
possa servire da orientamento.
L'unica legge emanata in conseguenza delle previsioni
costituzionali, quella sull'istituzione del Consiglio supremo
di difesa, è stata da più parti indicata come di dubbia
costituzionalità per l'eccessiva dilatazione di potere e di
ruolo assegnati al Consiglio medesimo rispetto agli effettivi
poteri di comando del Presidente della Rapubblica sulle Forze
armate.
Si potrebbe ragionare a lungo sulle motivazioni che hanno
condotto un'organizzazione mastodontica - e delicata - come
quella delle Forze armate e del Ministero della difesa a
poggiare di fatto su un vuoto normativo che la rende
pericolosamente fragile.
Appare evidente come la ragione di fondo debba essere
ricercata nella scelta "non interventista" del potere politico
e legislativo nei confronti del mondo militare, al quale per
molti, moltissimi anni è stata lasciata sostanziale mano
libera nella scelta del modello organizzativo e d'impiego
delle Forze armate in cambio di una generica fedeltà
politica.
Eppure le occasioni per riflettere, anche in tempi recenti,
sono state numerose, a partire dal dirottamento aereo compiuto
da aerei della Marina statunitense in conseguenza
dell'episodio della nave Achille Lauro e dal successivo
confronto armi in pugno tra militari italiani e statunitensi
sulla pista della base aerea di Sigonella. In quell'occasione
sarebbe stato lo stesso Presidente del Consiglio pro
tempore a dare disposizioni ai vertici militari perché
impedissero il sequestro del capo del commando
palestinese.
Non molti mesi più tardi il Presidente della Repubblica,
Francesco Cossiga, sollevò con gran clamore il problema della
titolarità del comando delle Forze armate. La lettera che
inviò al Presidente del Consiglio portò alla creazione della
cosiddetta "commissione Paladin" che concluse i lavori con una
serie di proposte, rimaste pur esse senza conseguenze
pratiche.
L'Italia è arrivata così ai primi, grandi impegni militari
all'estero totalmente priva sia di una legislazione sulla
catena di comando politico-militare sia di una normativa
organica sulla gestione delle crisi. Eppure con un crescendo
che dobbiamo giudicare con una certa preoccupazione,
formazioni organiche delle nostre Forze armate sono state
utilizzate a Beirut all'inizio degli anni ottanta e
successivamente, dopo una pausa piuttosto lunga, reparti
italiani sono stati coinvolti nella guerra contro l'Iraq (una
missione che molti autorevoli studiosi ritengono possa essere
difficilmente ricondotta tra quelle giustificabili sulla base
della Carta delle Nazioni unite), e nelle operazioni in
Somalia e in Mozambico. Ed ancora bisogna ricordare l'uso
massiccio delle infrastrutture militari nazionali per le
operazioni aeree contro le fazioni nella ex Iugoslavia, la
determinante partecipazione italiana, operativa e logistica,
all'operazione Sharp Guard in Adriatico, nonché l'invio di
motovedette della Guardia di finanza sul Danubio, entrambe
sotto l'egida dell'UEO per garantire il rispetto
dell' embargo anti-serbo.
E ancora, interventi di diverso rilievo ed estensione come
l'assistenza ai Curdi, il recupero di connazionali in Ruanda
allo scoppio della guerra civile tanto per citare quelli a
contenuto più specificamente militare.
L'atteggiamento governativo - in mancanza di una
legislazione che precisasse modalità e forme d'impiego delle
Forze armate - è stato caracollante e contraddittorio. E se
per l'Iraq venne richiesta una risoluzione al Parlamento, per
la Somalia
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ci si limitò ad un decreto-legge per la sola copertura delle
spese. Eppure anche questa seconda missione si è tradotta in
una vera e propria missione di guerra, con una quindicina di
morti italiani e, secondo quanto ha dichiarato il generale
Fiore al Corriere della Sera al rientro in Italia del
contingente, almeno duecento somali uccisi dai soldati
italiani nella sola prima fase della missione.
Il problema di fondo resta però l'individuazione e la
definizione della funzione difesa e la conseguente definizione
della catena di comando politico-militare per renderle
compatibili con l'ordinamento costituzionale, dare loro
funzionalità e trasparenza democratica.
Nella proposta di legge che sottoponiamo alla vostra
attenzione tentiamo di dare una risposta organica a queste
esigenze. Lo facciamo perché siamo convinti che il dibattito
sulla difesa nazionale debba finalmente spostarsi dal quanto
(quanto spendiamo? quanto dovremmo spendere? quanto
aumentiamo? quanto tagliamo?) al perché e al come.
Prevalente è definire il concetto di difesa, l'uso
legittimo delle Forze armate nelle relazioni
internazionali.
Nella presente proposta di legge richiamiamo con forza i
due capisaldi che, per dottrina consolidata, regolano
l'impiego delle Forze armate nel sistema costituzionale
italiano: l'articolo 11 della Costituzione e lo statuto
dell'ONU.
Avendo in mente i princìpi affermati nei due testi,
possiamo ben dire che il ricorso all'uso della forza
nell'ordinamento costituzionale italiano è eventualità
estrema, perfettamente individuata nei suoi scopi e nei suoi
limiti. Resta, certo, il problema delle definizioni, delle
interpretazioni, della applicazione concreta. Ma questo è
qualcosa che una legge, da sola, non può offrire.
All'articolo 2, mentre riaffermiamo che la difesa nazionale
è un bene unico, indivisibile ed indisponibile, sottolineiamo
anche che non vi è, né vi potrebbe essere, un solo modo di
difendere la Patria. Servizio militare e servizio civile hanno
pari dignità e possono essere indirizzati allo stesso
obiettivo superiore. In questo ci confortano numerose e
concordanti sentenze della Corte costituzionale. Per questo
nella proposta di legge si affrontano - sia pure in forma
prevalentemente programmatica - le questioni della protezione
civile, della difesa civile e della difesa civile non violenta
che vengono fatte rientrare in un unico e più complessivo
disegno.
Se il ribadimento dei princìpi e la riaffermazione dei
limiti invalicabili entro i quali deve collocarsi la difesa
nazionale ci sono sembrati necessari di fronte ad affermazioni
pericolose come quelle del cosiddetto Nuovo modello di difesa
che parla disinvoltamente e genericamente di "difesa degli
interessi", altrettanto importante ci pare affermare il
primato fondamentale della direzione politica della difesa.
Nel fare questo proponiamo finalmente una definizione di
ruoli e individuiamo la catena gerarchica a cui far risalire
le responsabilità di alta direzione della difesa e di comando
delle Forze armate. Mentre ribadiamo il ruolo di garante del
Presidente della Repubblica (e questa ci pare
l'interpretazione più corretta che si debba dare alla sua
definizione costituzionale di comandante delle Forze armate) e
in questo senso vediamo opportunamente modificato anche il
ruolo del Consiglio supremo di difesa in organismo di
riflessione e discussione, riteniamo di dover individuare nel
Presidente del Consiglio dei ministri il titolare del comando
delle Forze armate, in pace e in guerra. Al suo fianco si
prevede la creazione di un Comitato per la difesa nazionale
composto dai Ministri più direttamente interessati, tra i
quali viene inserito anche il Ministro della protezione e
della difesa civile.
Vengono quindi ridisegnati il ruolo del Ministro della
difesa, al quale in tempo di pace è conferito il comando
operativo delle Forze armate, del capo di stato maggiore della
difesa e dei capi di stato maggiore di Forza armata, suoi
subordinati, mentre viene dato rilievo alle figure
complementari del segretario generale della difesa e del
direttore nazionale degli armamenti.
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Per quanto riguarda l'impiego, si ribadisce che le Forze
armate possono essere impiegate, di norma, solo a seguito di
autorizzazione parlamentare. Per le operazioni all'estero -
con la sola eccezione di quelle umanitarie non armate - la
preventiva autorizzazione parlamentare è tassativa.
Del tutto assente nel corpo giuridico italiano è la
definizione dei diversi stati di crisi e delle predisposizioni
conseguenti. Ciò non significa certamente che non esistano
procedure per la pianificazione dell'emergenza - che in Italia
sono modellate secondo gli schemi uniformi della NATO - ma
esse sono senz'altro sottratte alla conoscenza e al controllo
parlamentare.
Al Parlamento, in caso di crisi gravi, viene riconosciuto
un "diritto di ingerenza" nella direzione governativa
attraverso un Comitato parlamentare di controllo e di
indirizzo. Ci pare che la creazione di una Commissione del
genere consenta di dare più piena e coerente attuazione
all'articolo 87 della Costituzione, che se affida al
Presidente della Repubblica il comando delle Forze armate,
certo lo fa nello spirito di porre le Forze armate al servizio
complessivo del Paese.
E dunque, se è immaginabile dare all'esecutivo precisi
poteri di direzione, deve essere sempre assicurata al
Parlamento la funzione essenziale dell'indirizzo e del
controllo, anche e soprattutto nella gestione dell'emergenza,
sia essa civile che militare.
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