| Onorevoli Colleghi! -- L'affermazione del principio
autonomistico delle diverse realtà locali del Paese richiede
una attenzione nuova rispetto ai complessi problemi degli enti
locali.
Oggi questi soffrono di una grave situazione finanziaria
che non può essere superata con gli strumenti tradizionali,
soprattutto non può più essere affrontata con la politica dei
trasferimenti dal bilancio dello Stato. E' dunque necessario
guardare a nuovi strumenti in grado di canalizzare il
risparmio verso l'ente territoriale, finalizzato a nuovi
investimenti, alla realizzazione di opere per la comunità,
soddisfacendo le domande dei cittadini e, al tempo stesso,
recuperando un più forte circuito di responsabilità tra
amministratori locali e utenti.
Il confronto tra le forze politiche si è indirizzato sulla
opportunità di consentire
la emissione di prestiti obbligazionari da parte degli enti
territoriali la cui introduzione tocca una pluralità di
soggetti. Il gruppo del Partito popolare in Commissione
bilancio della Camera ha ritenuto opportuno presentare una
specifica iniziativa legislativa dopo avere attentamente
valutato gli effetti dell'innovazione e avere trovato risposte
convincenti ad una serie di interrogativi, in particolare sul
sistema delle garanzie, che resta il punto più delicato, che
non possono in alcun modo essere affidate allo Stato ma devono
trovare soluzione nella iniziativa stessa e, dunque, l'ente
emittente deve rimanere l'unico garante delle proprie
obbligazioni. Entrando nel merito del provvedimento
desideriamo evidenziare gli elementi positivi che deriveranno
da tali operazioni. Innanzitutto la possibilità di emissione
di titoli da parte degli enti locali rappresenta una risposta
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coerente all'esigenza di maggiore autonomia impositiva o
meglio, più in generale, di autonomia fiscale a livello
territoriale. Questo orientamento emerge dall'esigenza di
responsabilizzare gli enti locali non solo dal lato della
spesa ma anche delle entrate. Tale responsabilizzazione, com'è
noto, si era venuta a perdere con l'impostazione centralizzata
impressa dalla finanza derivata, con tutti gli effetti
distorsivi ad essa associati: in primo luogo gli squilibri
finanziari degli enti locali e il relativo onere a carico del
bilancio dello Stato, l'ampliamento del disavanzo e
dell'indebitamento erariale, le pressioni sul tasso di
inflazione e sul tasso di interesse.
In tale contesto di crisi della finanza pubblica, la
riduzione dei trasferimenti, la minore disponibilità di mutui
della Cassa depositi e prestiti, l'esiguità delle risorse per
il finanziamento della sanità hanno fatto avvertire questa
esigenza di recupero di autonomia e di responsabilità fiscale
dei governi locali.
Il presupposto per una maggiore responsabilizzazione di
questi ultimi è il trasferimento nelle mani di chi spende
dell'obbligo di provvedere al relativo finanziamento. Questa
riunificazione tra centri di spesa e di finanziamento deve
avvenire nei punti istituzionali più vicini ai cittadini, a
cominciare quindi dalle regioni per andare ai comuni. Sotto
questo profilo, la presente proposta di legge intende
confermare e rafforzare l'impostazione già manifestatasi con
la normativa degli anni precedenti - in base alla legge n. 281
del 1970 - le regioni possono già sia contrarre mutui sia
emettere obbligazioni, finalizzati alle spese per investimenti
e partecipazioni in alcune società finanziarie regionali cui
partecipano altri enti pubblici. La presente proposta di legge
rappresenta, inoltre, una risposta coerente all'impostazione
restrittiva della politica di bilancio dello Stato, e, in
particolare, ai contenuti della finanziaria, che prevede
proprio nella riduzione dei trasferimenti, e per una larga
quota di quelli destinati agli enti locali, un grosso
contributo ai tagli della spesa.
In questo quadro di maggiore responsabilizzazione degli
enti locali, di politica di bilancio restrittiva, di riduzione
delle risorse provenienti dai tradizionali circuiti creditizi,
la presente proposta di legge contribuisce allo sforzo di
individuare fonti di finanziamento alternative. E' necessario,
tuttavia, che esse rimangano incardinate all'interno di una
disciplina che tuteli i risparmiatori e non ponga ulteriori
aggravi al bilancio dello Stato. E' ovvio, infatti, che in
caso di insolvenza, l'onere si trasferirebbe a carico del
bilancio dello Stato, il pagatore di ultima istanza. In altri
termini, l'indebitamento a livello locale si ripercuoterebbe
sullo stock dell'indebitamento dello Stato, con un
aumento generalizzato dell'indebitamento del Paese, del tasso
di inflazione e del tasso di interesse.
Questi sembrano essere i rischi maggiori, da cui è
necessario tutelarsi attraverso un adeguato sistema di
garanzia. E' indubbio che se quest'ultimo venisse percepito
insufficiente dal mercato, il servizio del debito diventerebbe
più oneroso a livello di finanza locale e i costi associati al
pericolo di crisi finanziaria verrebbero traslati a livello
centrale.
Le disposizioni contenute nella presente proposta di legge
potrebbero contribuire a stimolare una maggiore efficienza
dell'ente territoriale, sotto il duplice profilo produttivo e
finanziario. A tale scopo si propongono dei rigidi criteri per
l'ammissibilità dell'operazione dal punto di vista
dell'utilizzazione delle risorse.
La scelta della presente proposta di legge è che il titolo
obbligazionario "debba reggersi sulle proprie gambe", per cui
l'Ente emittente deve rimanere l'unico garante del proprio
titolo. Infatti, se il garante di questa operazione fosse il
Tesoro, avremmo in sostanza niente di diverso da un
tradizionale trasferimento dello Stato alla finanza locale. Il
garante quindi può e deve essere solo l'ente; solo
quest'ultimo deve rispondere al mercato, cioè ai risparmiatori
che hanno sottoscritto il titolo.
La proposta di legge, riprende l'iniziativa legislativa
presentata insieme all'onorevole Sanese nella precedente
legislatura (Atto Camera 3178, XI).
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Il lavoro parlamentare svolto in sede di comitato ristretto
aveva portato alla definizione di un testo unificato cui il
gruppo DC-PPI aveva dato un contributo non irrilevante
attraverso qualificati emendamenti che erano stati recepiti
nel testo portato all'esame conclusivo della Commissione
bilancio.
La nostra impostazione relativamente al sistema delle
garanzie, ai limiti e ai vincoli nell'indebitamento, al regime
fiscale delle obbligazioni aveva trovato conferma nelle
audizioni dei rappresentanti della Banca d'Italia, della
Direzione generale del tesoro e della Ragioneria generale
dello Stato.
Altre modifiche ed integrazioni potranno essere introdotte
dal confronto parlamentare che si aprirà con le altre forze
politiche.
Passando all'illustrazione dell'articolato, l'articolo 1
definisce gli enti territoriali autorizzati alla emissione di
prestiti obbligazionari e i settori di intervento comprendendo
anche le comunità montane, le aziende speciali e i consorzi
obbligatori di bonifica prevedendo l'approvazione contestuale
del progetto e delle opere da finanziare e vietandone
l'autorizzazione per fini diversi da quelli originali.
L'articolo 2 definisce le condizioni per la emissione del
prestito sia in ordine alla
situazione finanziaria dell'ente sia in ordine ai vincoli di
bilancio.
L'articolo 3 stabilisce le caratteristiche dei titoli. La
durata delle obbligazioni non può essere inferiore ai dieci
anni né superiore a venti anni, perché si tratta di titoli
emessi per il finanziamento di spese di investimento e una
durata di cinque anni renderebbe troppo gravoso il piano di
ammortamento comprensivo di capitale e interessi. Il tasso di
interesse viene fissato prendendo a riferimento il tasso
ufficiale di sconto maggiorato fino ad un limite di 2,5 punti
percentuali.
L'articolo 4 prevede l'equiparazione ai fini fiscali ai
titoli dello Stato, quindi assoggettandoli alla ritenuta del
12,50 per cento. Non si vedono ragioni per una esenzione
fiscale a favore delle obbligazioni degli enti locali. In tal
modo si evita che vi siano differenziazioni sul lato fiscale
realizzando un processo di avvicinamento tra le rendite
finanziarie. Motivi di coerenza e di uniformità di trattamento
impongono un regime di tassazione analogo tra titoli di Stato
e titoli degli enti locali.
Con gli articoli 5, 6, 7 e 8 vengono definiti i prospetti
relativi al piano di ammortamento, al collocamento e al
servizio del prestito e alle norme relative alle comunicazioni
e autorizzazioni.
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