| Onorevoli Colleghi! -- Dentro al complesso problema del
"servizio giustizia", c'è un motivo d'intralcio al corretto
esercizio della funzione giudiziaria, sul quale non si è mai a
sufficienza soffermata l'attenzione del legislatore e degli
studiosi e sul quale, conseguentemente, l'opinione pubblica
non è mai stata posta nelle condizioni, se non di esprimere il
suo giudizio ed il suo orientamento, almeno di conoscere i
termini anche semplificati della questione.
Si tratta del ruolo, formale e materiale, dei "capi degli
uffici giudiziari". Devono, essi, avere e svolgere funzioni di
amministrazione dell'ufficio o devono assumere su
di sé la "funzione giudiziaria" propria dell'ufficio? I
magistrati addetti all'ufficio sono meri "strumenti"
dell'attività del capo dell'ufficio o agiscono per
attribuzioni loro proprie, derivanti direttamente dalla
legge?
I magistrati "associati", in realtà, più volte hanno
rivendicato e ribadito la necessità di un assetto
istituzionale della funzione giudiziaria il più aderente
possibile al dettato costituzionale (il "giudice" è soggetto
soltanto alla legge, egli è indipendente nell'esercizio della
sua funzione; articolo 104 della Costituzione). E tuttavia, su
questo terreno non si è finora tentato nulla di concreto.
L'attenzione è stata posta
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solo sul rapporto "capi-magistrati addetti all'ufficio",
sui poteri di assegnazione degli affari da parte dei "capi",
sul loro potere di revoca della "delega" al magistrato
"addetto" all'ufficio, sul potere del "capo dell'ufficio" di
"ingerirsi" nel merito dell'affare delegato e così via.
Su questi punti bisogna dire che la lunga marcia dei
magistrati nel loro affrancamento da forme oppressive di
condizionamento "interno" è stata faticosissima e tuttavia non
povera di risultati.
La storia e la cronaca giudiziaria testimoniano di una
serie infinita di "assegnazioni" di affari giudiziari "per
linee politiche" di affinità tra magistrato delegato e capo
dell'ufficio, di "avocazioni" di affari più che sospette di
intento discriminatorio tra magistrati; per non parlare dei
non pochi casi di capi di ufficio direttamente "guidati"
dall'esterno per collegamenti brutalmente politici o, peggio,
per patti affaristici o addirittura criminali.
Oggi è certo che il "potere" del capo dell'ufficio si è
svuotato dei contenuti "totalitari" che aveva fino a solo
alcuni anni fa: in molti uffici giudiziari sono stati
fortunatamente introdotti metodi di "assegnazione automatica"
degli affari, è ormai un dato acquisito la "ricorribilità" del
provvedimento di revoca della delega e così via.
Insomma, l'autonomia e l'indipendenza (anche "interne") del
singolo magistrato, almeno sul piano materiale, si sono andate
sviluppando a vista d'occhio.
E tuttavia, il problema non può essere portato a soluzione
se non si aggredisce il suo nodo più intricato e resistente:
la funzione "in sé" dei "capi degli uffici" i quali,
formalmente e praticamente, mantengono il ruolo egemone nella
gestione del lavoro giudiziario e, da sempre ma specialmente
negli ultimi anni, si pongono come artefici della "linea
giudiziaria" dell'ufficio.
Non solo. Lo status di capo di un ufficio giudiziario
è, nella forma e soprattutto nella sostanza, una tappa formale
della "carriera" del magistrato, a dispetto del dettato
costituzionale (articolo 107: "i magistrati si distinguono fra
loro soltanto per diversità di funzioni").
Ne è derivata la costituzione di veri "centri di potere"
nelle mani di poche persone, a loro volta facilmente
riconducibili ad "unità controllabile" da parte di poteri
"esterni" all'ordine giudiziario.
Ne è derivata la "corsa", spesso avvilente, di molti
magistrati a vedersi riconoscere dal Consiglio superiore della
magistratura meriti a volte a dir poco stravaganti per vedersi
"preferire" ai "concorrenti". Con quanto di devastante una
"gara" siffatta porta con sé in termini di indipendenza e di
autonomia del singolo magistrato e, in definitiva, dell'intera
magistratura, è facile capire.
Ne è derivata la frustrazione di gran parte dei magistrati,
consapevoli di non avere "titoli" spendibili nel mercato
dell'assegnazione degli incarichi direttivi. Con l'aggravante
che, il più delle volte, è proprio tra i magistrati meno
"dotati" di referenze esterne che si annida il meglio della
magistratura.
Ne è derivata l'inutilizzazione di capacità, di
professionalità e di "doti" propriamente morali diffuse negli
uffici giudiziari.
Ne è derivata la generale convinzione, dentro ma
soprattutto fuori della magistratura, che l'attribuzione di
una "funzione direttiva" sia una "promozione" e non
l'articolazione interna dei magistrati solo "per funzioni".
Ne è derivata la separazione, di quanti siano approdati
alla direzione di un ufficio, dall'attività concreta di
giustizia. Donde, l'affinamento "diplomatico-politico" dei
"capi" ed il loro impoverimento propriamente professionale.
Ed ancora: la rinuncia ad utilizzare intelligenze, capacità
e creatività propriamente organizzative di magistrati più
giovani e motivati.
Bisogna, dunque, che sia stabilita per legge la
temporaneità degli incarichi direttivi.
La materia non è specificamente disciplinata
nell'ordinamento giudiziario né altrove. E' perciò sufficiente
l'introduzione nell'ordinamento giudiziario (regio decreto 30
gennaio 1941, n. 12) dell'articolo 195 bis così come
formulato nella presente proposta di legge.
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Vi si stabiliscono tre princìpi, il secondo e il terzo dei
quali conseguenti - per motivi logici e pratici - al primo:
1) le funzioni direttive (e quindi con riferimento a
qualsiasi ufficio giudiziario: dalla pretura al tribunale alla
Corte d'appello alla Corte di cassazione; e così, dalla
procura della Repubblica presso la pretura a quella presso il
tribunale a quella presso la Corte d'appello e la Cassazione;
ma anche i presidenti delle sezioni del tribunale, della Corte
d'appello e della Cassazione) possono essere esercitate per
non più di quattro anni;
2) cessato l'incarico, il magistrato che lo ha ricoperto
è destinato ad altra sede disponibile;
3) l'incarico direttivo non è rinnovabile se non dopo il
decorso di quattro anni dalla sua cessazione.
Si è ritenuto che la durata di quattro anni sia sufficiente
ed equilibrata per conciliare le ragioni stesse che sono a
fondamento della proposta di legge con l'esigenza di
assicurare efficacia e adeguata stabilità nella organizzazione
e direzione dell'ufficio.
Si è ritenuto anche di prevedere che il magistrato
"cessato" dall'incarico sia destinato ad altra sede tra quelle
disponibili; naturalmente, a sua domanda per quanto attiene
alla scelta della sede.
Non si tratta, va precisato, di una "ferita" alla
guarentigia dell'"inamovibilità" (articolo 107 della
Costituzione), dal momento che tutto l'impianto logico e
giuridico della proposta di legge fonda la sua ragione
d'essere e la sua stessa praticabilità sulla scelta volontaria
del magistrato di concorrere alla "copertura" di un posto
direttivo nella consapevolezza della sua temporaneità e della
sua non immediata rinnovabilità.
E, d'altra parte, lo scopo della proposta di legge è
esattamente quello di stare al passo con la ormai radicata
consapevolezza dei magistrati, singoli ed associati, della
necessità di una vera "rivoluzione culturale" capace di
sciogliere incrostazioni mentali e "interessate" nella
gestione del potere giudiziario nel quadro di un ordinamento
finalmente ricondotto ai princìpi costituzionali.
Si è voluto, però, correggere l'automatismo nella
"destinazione" ad altra sede prevedendo che al magistrato
"cessato dalla funzione direttiva" sia data precedenza su
eventuali "concorrenti" ad occupare la sede da lui scelta.
Il punto è di particolare importanza: si tratta, cioè, di
non scoraggiare ed anzi di incoraggiare la disponibilità dei
magistrati a concorrere - con disinteresse ma senza
ingiustificabili penalizzazioni - alla ristrutturazione
democratica ed efficiente dell'attività giudiziaria.
A questo proposito, va anche sottolineato che non si è
voluto, per così dire, liberalizzare l'accesso ai così detti
posti direttivi; esito che, per la verità, avrebbe una sua
coerenza logico-ordinamentale; non lo si è fatto per
assicurare, almeno nella fase di transizione dall'attuale
sistema burocratico-clientelare al nuovo (ispirato ai princìpi
di democrazia e di efficienza), la necessaria esperienza negli
aspiranti "capi d'ufficio" e per non vanificare di un colpo
sistemi giuridici, organizzativi ed anche profondi
convincimenti individuali ed atteggiamenti psicologici di
quanti vedono pur sempre nel riconoscimento dell'idoneità alla
direzione di un ufficio giudiziario una sorta di
gratificazione anche personale.
La proposta di legge, dunque, lascia intatta l'attuale
disciplina della cosiddetta progressione in carriera dei
magistrati; intatti restano requisiti e condizioni per
accedere ad un posto direttivo; intatte le procedure da
seguire, intatta la "competenza" a valutare e a decidere.
L'innovazione sta nella temporaneità dell'incarico.
La necessità di un penetrante intervento legislativo in
materia di incarichi direttivi è ancora più evidente se si
considerano le persistenti incertezze e contraddizioni nella
definizione del ruolo e dei compiti dei capi d'ufficio.
Queste contraddizioni sono davvero singolari e per qualche
verso inspiegabili se si confrontano - sul punto - il "nuovo"
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codice di procedura penale (per quel che ne resta dopo
un'infinità di rimaneggiamenti ai quali esso è stato
sottoposto nei suoi pochi anni di vita) e l'ordinamento
giudiziario, nonostante alcuni flebili e incerti tentativi
legislativi di adeguamento del secondo al primo.
Per semplificare.
L'articolo 70 dell'ordinamento giudiziario (regio decreto
30 gennaio 1941, n. 12), nella versione introdotta
dall'articolo 20 del decreto del Presidente della Repubblica
22 settembre 1988, n. 449 (il quale aveva paradossalmente
proprio lo scopo di "adeguare" l'ordinamento giudiziario al
"nuovo" processo penale), continua ad affermare che "le
funzioni del pubblico ministero sono esercitate dal
procuratore generale presso la Corte suprema di cassazione,
dai procuratori generali presso le corti di appello, dai
procuratori della Repubblica presso i tribunali per i
minorenni, dai procuratori della Repubblica presso i tribunali
ordinari, dai procuratori della Repubblica presso le preture
circondariali".
Non solo: al suo terzo comma, lo stesso articolo stabilisce
ruvidamente che "i titolari degli uffici del pubblico
ministero dirigono l'ufficio cui sono preposti, ne organizzano
l'attività ed esercitano personalmente le funzioni attribuite
al pubblico ministero dal codice di procedura penale e dalle
altre leggi, quando non designino altri magistrati addetti
all'ufficio".
Con la graziosa "concessione" di cui al successivo quarto
comma dove si "riconosce" che "nel corso delle udienze penali,
il magistrato designato svolge le funzioni del pubblico
ministero con piena autonomia e può essere sostituito solo nei
casi previsti dal codice di procedura penale".
Si coglie - qui - a piene mani la conferma di una
concezione burocratica e semplificata delle funzioni del
pubblico ministero (attribuite al capo dell'ufficio e non ai
magistrati dell'ufficio mantenuti nel ruolo di meri
"delegati").
La "piena autonomia" riconosciuta al "magistrato designato"
in udienza, in sé singolare nel sistema complessivo, conferma
tuttavia la stuttura monocratica dell'ufficio.
Una conseguenza a dir poco perversa alla quale il sistema
conduce è visibile nel quinto comma dello stesso articolo 70
dell'ordinamento giudiziario dove si stabilisce addirittura, e
si certifica, l'estraneità del magistrato dell'ufficio di
procura alla funzione stessa di pubblico ministero: "ogni
magistrato addetto a una procura della Repubblica che, fuori
dell'esercizio delle sue funzioni, viene comunque a conoscenza
di fatti che possano determinare l'inizio dell'azione penale o
di indagini preliminari, può segnalarli per iscritto al
titolare dell'ufficio. Questi, quando non sussistono i
presupposti per la richiesta di archiviazione e non intende
procedere personalmente, provvede a designare per la
trattazione uno o più magistrati dell'ufficio".
Qui, il coacervo di contraddizione si fa inestricabile:
addirittura, il magistrato "designato per la trattazione"
dell'"affare giudiziario" viene letteralmente espropriato
anche della valutazione intorno alla "sussistenza dei
presupposti per la richiesta di archiviazione", attribuita in
via esclusiva al capo dell'ufficio.
Il "magistrato delegato" "deve procedere" alle indagini
anche se per avventura egli non ravvisi nel fatto temi utili
per la sola attività investigativa; egli è mero strumento
dell'attività del capo dell'ufficio, delle sue valutazioni e
determinazioni.
Non solo. Il magistrato che aquisisca la conoscenza diretta
di "fatti che possono determinare l'inizio dell'azione penale
o di indagini preliminari" li segnala (addirittura "può"; meno
di quel che deve fare un agente di polizia giudiziaria!) al
"titolare dell'ufficio", al quale solo spetta il potere di
decidere se su quei fatti va subito richiesta l'archiviazione
o se, invece, su quei fatti vanno sviluppate indagini.
Con l'aggravante che le eventuali indagini sui fatti
conosciuti e segnalati da un magistrato dell'ufficio, "fuori
dall'esercizio delle sue funzioni", possono essere delegate ad
altro magistrato dello stesso ufficio.
Insomma, ancora, e pervicace, la struttura monocratica
dell'ufficio; nessuna autonomia per il singolo magistrato
addetto all'ufficio.
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E' del tutto evidente che questa concezione dell'ufficio
giudiziario è, per "stare" all'indagine e al processo penale,
radicalmente in contrasto con lo spirito del "nuovo" codice di
procedura penale, dove la "personalizzazione" delle funzioni
del pubblico ministero è un valore dichiarato apertamente e
senza incertezze.
In questa relazione, non è necessario esemplificare oltre.
Il punto è: i "poteri" del capo dell'ufficio (il "titolare",
come dice l'ordinamento giudiziario vanamente aggiornato e
adeguato al "nuovo" codice di procedura penale), ancora così
pregnanti nella gestione stessa degli affari giudiziari, sono
compatibili con la durata concettualmente senza limite
dell'incarico?
Non è, questa situazione, una delle cause (e non la
meno importante) della strutturazione di veri centri di poteri
nei palazzi di giustizia e sui territori?
Non sono rari i casi di procuratori della Repubblica "in
carica" (e nello stesso luogo) anche da un ventennio. Cosa
che, all'evidenza, si commenta da sé.
La lunga marcia della magistratura e del Paese intorno alla
democratizzazione dell'istituzione giudiziaria ed alla sua
efficienza merita di conseguire un risultato concreto e
visibile, parziale quanto si vuole; punto di partenza,
comunque, verso ulteriori tappe nel processo di affrancamento
dell'ordine giudiziario da ogni condizionamento formale o
anche solo materiale.
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