Onorevoli Colleghi! -- La presente proposta di legge nasce
  dall'iniziativa sviluppata, dal 1989, dall'Assemblea nazionale
  permanente per la sostituzione della legge 2 aprile 1968, n.
  482, e per il diritto al lavoro, organismo interassociativo
  che raccoglie l'adesione di una decina di associazioni
  nazionali e regionali per la sostituzione della legge n. 482
  del 1968 e l'integrazione lavorativa dei disabili.
  L'Assemblea, ritenendo che un elemento essenziale per la
  modifica dell'impostazione culturale, tecnica e sociale che
  riguarda i cittadini disabili è quello di consentire una
  corretta valutazione delle loro possibilità e capacità, ha
  elaborato un testo di legge che i parlamentari sottoscrittori
  della presente proposta di legge hanno deciso di presentare in
  Parlamento.
    L'attuale legislazione riguardante gli accertamenti di
  invalidità, sia legata ad un risarcimento (invalidità sul
  lavoro, di guerra, per servizio, eccetera) sia legata ad
  interventi assistenziali (invalidi civili, sordomuti,
  eccetera) sia legata ad un accertamento di idoneità
  (marittimi, varie patenti di guida: automobilistica, aerea,
  eccetera) ha ereditato l'impostazione teorica scaturita dopo
  la prima guerra mondiale, in Italia ed all'estero.
    In Italia, dopo l'unità, il problema del trattamento delle
  persone colpite da minorazioni fisiche, psichiche e/o
  sensoriali, era stato delegato quasi totalmente ad istituzioni
  religiose private, le cosiddette IPAB (istituti pubblici di
  assistenza e beneficenza).  Solo dopo la prima guerra mondiale
  il gran numero di invalidi colpiti
 
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  da minorazioni durante la guerra pose il problema di un
  intervento dello Stato.  Una prima risposta affrontò il
  problema dal punto di vista del risarcimento del danno: legge
  10 agosto 1950, n. 648; legge 11 marzo 1926, n. 416; testo
  unico delle norme in materia di pensioni di guerra approvato
  con decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978,
  n. 915; legge 6 ottobre 1986, n. 656, solo per citare alcune
  normative più significative; avendo il militare o l'impiegato
  pubblico (unici titolari del beneficio) subìto una minorazione
  durante un servizio prestato allo Stato od alla patria, doveva
  ricevere un risarcimento commisurato alla gravità della
  lesione anatomica accertata.  Furono così elaborate le prime
  tabelle di valutazioni percentuali del danno anatomico subìto
  legate a lesioni d'infermità che davano diritto a pensione
  vitalizia od assegno temporaneo: veniva così introdotta per la
  prima volta una categorializzazione degli aventi diritto non
  basata sul tipo di minorazione funzionale.  Inoltre l'elenco
  delle minorazioni era esclusivamente medico e serviva ad
  individuare quale parte del corpo umano fosse stata lesa,
  prevedendo un risarcimento monetario equivalente al danno.  In
  tal modo veniva sancita l'impostazione teorica di spezzettare
  il corpo umano in tante parti, perdendo di vista l'intero
  individuo o cancellando il problema delle sue capacità
  funzionali, dal momento che era presa in considerazione solo
  la sua "malattia".  Questa visione portò, come conseguenza
  "scientifica", alla possibilità di definire astrattamente la
  capacità "ottimale" del corpo umano, come capacità dell'uomo
  astratto di essere al 100 per cento delle proprie capacità
  lavorative.  Ogni lesione anatomica accertata, dunque, veniva
  definita in termini percentuali.  Quale funzione avesse
  l'organo colpito in rapporto con tutta la persona veniva
  completamente trascurato.  Questa impostazione venne seguita
  successivamente anche per gli infortuni sul lavoro (regio
  decreto 17 agosto 1935, n. 1765, e successive modificazioni):
  si basava anch'essa sullo spezzettamento del corpo umano,
  sulla percentualizzazione delle capacità di lavoro, sul
  risarcimento ad un danno anatomico-funzionale e sulla
  creazione di una nuova categoria di beneficiari, gli invalidi
  sul lavoro.  In seguito l'elenco delle categorie beneficiarie
  si estese, ma sempre seguendo un criterio di individuazione
  basato sulla causa che produceva la minorazione.  Si
  dimenticava così la reale gravità funzionale del danno
  accertato.  Nacquero così gli invalidi civili di guerra, gli
  equiparati (per esempio: le vittime del terrorismo, eccetera).
  Ogni postulante che voleva essere riconosciuto beneficiario di
  una provvidenza assegnata ad una determinata categoria veniva
  sottoposto ad un accertamento di invalidità da parte di
  commissioni diverse che utilizzavano criteri di valutazione
  diversi, più o meno rigorosi.  Qui nacquero le prime disparità
  di benefìci: a parità di minorazioni venivano erogate
  provvidenze diverse a seconda della causa che produceva il
  danno.  Va aggiunto che la stessa definizione di invalidità e,
  quindi, di invalido colpiva l'avente diritto con un marchio
  indelebile di incapacità e negatività.  Un secondo filone
  legislativo da cui derivano gli attuali criteri di
  accertamento dell'invalidità si occupò di accertare l'idoneità
  allo svolgimento di determinate mansioni lavorative (esempio:
  l'imbarco per i marittimi) o per particolari abilità (patente
  di guida, legge 18 marzo 1988, n. 111, che modificava il testo
  unico del codice della strada del 1959; brevetti di volo).
  Anche in questo caso era l'elenco "delle infermità e delle
  imperfezioni" che definiva l'idoneità alla mansione.  Veniva
  ancora utilizzato un elenco di patologie o di deficienze
  fisiche, scambiando un'eventuale disabilità per gli esiti di
  una malattia o di un trauma ignorando completamente - anche
  perché all'epoca inesistente - il ricorso a soluzioni tecniche
  (protesi, ortesi, eccetera) che limitassero il danno.
    Classico a tal proposito è l'esempio delle patenti di guida
  il cui conseguimento era limitato dalle minorazioni fisiche
  codificate negli articoli 380 e seguenti del testo unico del
  codice della strada del 1959 piuttosto che da accertate
  abilità di guida.  In questa legislazione si palesò
 
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  clamorosamente la confusione esistente tra l'accertamento
  di una minorazione e l'accertamento di una disabilità.
    L'ultimo intervento legislativo si sviluppò sulla base del
  riconoscimento dell'esistenza di persone minorate che non
  fossero né invalidi di guerra, né per servizio, né per lavoro.
  Si inventò così la categoria degli invalidi civili.
  L'impostazione teorica di questa normativa, basata sulla
  necessità di un intervento assistenziale a sostegno per fasce
  sociali deboli - rafforzato successivamente dalle logiche
  connesse a un modello di Stato assistenziale - individuava,
  attraverso una percentualizzazione della diminuita capacità
  lavorativa, la gravità del danno anatomico ed il conseguente
  intervento economico (pensione, indennità di accompagnamento
  eccetera).  Anche qui si confuse il danno causato da trauma e/o
  da malattia (con un ampliamento descrittorio delle patologie a
  cui veniva fatta corrispondere una percentuale di diminuita
  capacità lavorativa, legge 30 marzo 1971, n. 118, di
  conversione del decretolegge 30 gennaio 1971, n. 5, legge 11
  febbraio 1980, n. 18, e decreto ministeriale 25 luglio 1980)
  con la capacità di svolgimento di funzioni e di attività di
  lavoro.  A questa impostazione sostanzialmente medicalizzante
  vennero collegate sia le pratiche di internato in istituto,
  sia interventi previdenziali e assistenziali.
    Il limite di invalidità al 100 per cento - teoricamente
  impossibile, ma praticamente accertato - rappresentò l'assurdo
  teorico della percentualizzazione delle patologie che, con
  questa definizione estrema e del tutto priva di significato,
  dette effettivamente i numeri.  L'accertamento dell'invalidità
  così raggiunto sembrava aver conseguito il carattere
  scientifico di "oggettività", perdendo però per strada la
  corretta valutazione delle reali disabilità della persona
  concreta.  Questo criterio basato sulla patologizzazione
  dell' handicap  e sulla percentualizzazione delle capacità
  funzionali, venne purtroppo usato sia per la definizione di
  prestazioni mediche (riabilitazione, protesi, ricoveri
  eccetera) sia per l'erogazione di interventi economici
  (pensioni, indennità varie, eccetera), sia per l'accertamento
  di benefìci sociali (integrazione lavorativa, barriere
  architettoniche, eccetera).  La confusione così divenne totale.
  Il criterio della percentualizzazione - apparentemente
  oggettiva - si dimostrò invece funesto: l'impostazione
  assistenzialistica alla base dei motivi per cui venivano
  richiesti accertamenti di invalidità civile produsse un
  accrescimento incontrollato degli aventi diritto alle varie
  prestazioni, favorito sia dalla compiacenza
  politico-assistenziale delle commissioni mediche e dei
  padrinati politici, sia dall'unicità di accesso ai benefìci
  della legge consentiti dall'unico criterio di accertamento
  basato sulle percentuali di invalidità.  L'incremento dei falsi
  invalidi veniva così causato proprio dalla mancanza di
  distinzioni tra valutazioni per il conseguimento di diritti a
  provvidenze sanitarie, economiche e sociali.
    Gli interventi legislativi successivi per combattere il
  fenomeno dei "falsi invalidi", lungi dall'affrontare il
  problema dei criteri di accertamento, si basarono prima sul
  tentativo di ripetere a campione le visite di accertamento
  (legge 12 giugno 1984, n. 222); essendo però le stesse
  commissioni a fare le visite con gli stessi tabellari
  percentuali il provvedimento non sortì alcun esito
  significativo; poi sull'idea di affidare le competenze di
  accertamento ad altre commissioni mediche, ritenute meno
  influenzabili di quelle delle unità sanitarie locali
  (decreto-legge 30 maggio 1988, n. 173, convertito, con
  modificazioni, dalla legge 26 luglio 1988, n. 291), creando
  nella sostanza una grande confusione ed un lungo blocco delle
  certificazioni di invalidità.  Il non intervenire sui criteri
  di valutazione degli aventi diritto vanificò la gran parte di
  questi interventi di bonifica, il cui spirito del resto era
  non tanto quello di valutare correttamente i disabili, quanto
  quello di risparmiare sulla spesa previdenziale ed
  assistenziale.
    Pertanto l'attuale legislazione ha prodotto ambiguità
  nell'accertamento dei diritti (previdenziali, assistenziali e
  sociali), disparità di trattamento a parità di minorazione
  (tra invalidi di guerra, per servizio, sul lavoro e invalidi
  civili), confusione tra
 
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  accertamento della minorazione e accertamento della
  disabilità, mancanza di un corretto intervento
  terapeutico-riabilitativo all'atto dell'emergenza per la prima
  volta del problema  handicap.
    Anche il testo di decreto sui nuovi criteri di accertamento
  dell'invalidità civile, licenziato da un'apposita commissione
  interministeriale presieduta dall'onorevole Foschi nel 1991,
  non fa che riproporre all'ennesima potenza gli errori di
  impostazione prima descritti: sistematizza in maniera
  puntigliosa l'elenco delle patologie e minorazioni, confonde
  l'accertamento delle malattie e l'accertamento delle
  disabilità, prevede una medicalizzazione estrema delle
  valutazioni delle capacità funzionali, non unifica gli
  accertamenti delle minorazioni per patologie o traumi
  derivanti da qualsiasi causa, non interviene per valutare
  l' handicap.
    La proposta di legge qui presentata si basa su una corretta
  lettura della classificazione più recente dell'Organizzazione
  mondiale della sanità (OMS), che individua una valutazione
  medica per l'accertamento delle minorazioni (patologie, esiti
  di malattie, eccetera), una valutazione funzionale per
  l'accertamento delle conseguenti disabilità (legate alle
  funzioni anatomofunzionali del corpo) ed una valutazione
  sociale per l'accertamento dell' handicap  [cioè di come
  determinate disabilità interagiscono con l'ambiente fisico e
  sociale di vita (articoli 1 e 2)].
    Per esempio, un poliomelitico agli arti inferiori è affetto
  da paralisi alle gambe (minorazione), ed impossibilitato,
  senza ausilii a salire le scale (disabilità) ed è svantaggiato
  nell'uso dei mezzi di trasporto il cui accesso è possibile
  solo superando alcuni gradini  (handicap).  Le commissioni
  multidisciplinari proposte in ogni unità sanitaria locale,
  novità che supera le commissioni di accertamento
  esclusivamente medico, valutano sia le minorazioni sia le
  disabilità, sia gli impedimenti sociali e strutturali che
  producono situazioni di  handicap  (articolo 2).
    Un'altra importante novità è il superamento delle
  categorializzazioni ereditate dalle legislazioni corporative
  settoriali: infatti la valutazione proposta non si basa più
  sulle cause che hanno prodotto minorazione - superando così le
  categorie di invalidi di guerra, per servizio sul lavoro,
  eccetera - quanto sulla reale condizione psico-fisica dei
  soggetti richiedenti, garantendo uguale trattamento ad uguale
  tipo di minorazione.  E' prevista anche l'istituzione di un
  registro degli esperti che renda più facile il reperimento di
  figure professionali rappresentanti l'utenza e qualificando in
  maniera seria il lavoro delle commissioni pluridisciplinari
  (articolo 3).
    Il problema dell'individuazione di una "soglia"
  oggettivamente definita per individuare gli aventi diritto è
  risolta con l'accertamento di una determinata patologia (così
  come in fondo avviene con la selezione della commissione
  Foschi).  Questo accertamento, però, diventa solo una parte
  della fotografia delle persone disabili e dei loro problemi di
  integrazione e delle loro potenzialità funzionali e possibili.
  In questo modo viene restituita integralmente, con criteri
  scientifici, la totalità della persona alla dimensione della
  sua complessiva vita di società.  E' evidente che
  l'impostazione teorica e pratica proposta modifica
  profondamente i tradizionali metodi di valutazione dei
  disabili.  Molte saranno le resistenze corporative, accademiche
  e burocratiche che incontrerà la presente proposta di legge,
  che è l'unica impostazione corretta che rispetti le esigenze
  dei disabili e consenta di arrestare il fenomeno delle false
  invalidità.  Data la complessità della materia, è stata
  prevista una delega al Governo (articolo 7) per l'estensione
  di un testo unificato che raccordi le diverse normative in
  modo da ordinare amministrativamente le procedure e le
  competenze finalmente unificate.  E' previsto infine un
  articolo che salvaguardi i procedimenti di accertamenti già in
  istruttoria (articolo 10).