| Onorevoli Colleghi! -- La presente iniziativa
legislativa muove dai risultati dell'assiduo lavoro di una
commissione di esperti, incaricata dal primo proponente, nella
qualità di Ministro pro tempore dell'ambiente, di
redigere una legge generale di princìpi sulla protezione
ambientale. (La commissione era così composta: presidente,
consigliere, Giampietro, componenti: professori S. Amorosino,
G. Caia, B. Caravita, P. Dell'Anno, S. Grassi, G. Morbidelli e
l'avvocato dello Stato O. Fiumara. Segreteria scientifica:
dottori M.G. Boccia; M. Cecchetti; N. Aicardi; A. Lolli;
avvocato D.M. Traina, e, per il Ministero dell'ambiente:
dottori F. Gigliani, R. Innamorati, E. Renella, I. Schulz).
Essa si inscrive nell'esperienza già maturata in alcuni
Paesi europei (Gran Bretagna, Francia, Olanda, Germania,
Portogallo, Grecia) di avviare una "codificazione" delle
molteplici e frammentarie normative, stratificatesi, in
ciascun Paese, negli ultimi 25-30 anni.
Lo stesso Consiglio d'Europa sta predisponendo per i Paesi
dell'Est europeo una legge-quadro sull'ambiente.
Tornando alla nostra proposta di legge, questa, deve,
(analogamente) rappresentare non solo la semplificazione e
razionalizzazione delle vigenti, oscure e contraddittorie
leggi italiane sull'ambiente, ma anche il comune e stabile
quadro di riferimento per i successivi testi unici, relativi
alle diverse fonti d'inquinamento (scarichi, emissioni,
rifiuti, eccetera). Da questa legge ciascun testo unico si
svilupperà, infatti, come un semplice ramo da un unico
"tronco".
Il trend legislativo sviluppatosi da oltre
venticinque anni (a partire dalla legge antismog n. 615
del 1966), seguendo linee scoordinate ed emergenziali, impone,
infatti, un'inversione di tendenza, intesa a determinare -
attraverso questa legge - regole stabili, omogenee e coerenti
con "prefissati" princìpi fondamentali di protezione
dell'ambiente, rimuovendo le troppe, e a volte inutili,
normative oggi in
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vigore (il cosiddetto "inquinamento legislativo"), che
costituiscono solo inutile intralcio o vincolo burocratico.
Indichiamo qui di seguito le parti ed i nodi fondamentali
dell'articolato, con la seguente avvertenza: laddove è stato
possibile adottare una normativa immediatamente vincolante,
l'attuale legge detta princìpi e prescrizioni immediatamente
operanti (per esempio, gli articoli 1-9; 28-34; 38; 3953;
54-65); laddove, invece, la legislazione vigente per la sua
complessità ed oscurità esige un intervento radicale di
semplificazione e scelte di fondo unitarie e comunque diverse
da quelle, oggi in vario modo vigenti, si è dovuto far ricorso
alla delega legislativa, ma fissando chiaramente princìpi e
criteri direttivi per l'esercizio di quelle scelte (per
esempio, gli articoli 12; 26; 66; 71; 73).
Sarebbe, infatti, inutile - perché non risolutiva di
questioni di fondo, lasciate oggi irrisolte... e qui, invece,
affrontate - una semplice raccolta di testi unici compilativi
e non innovativi dell'attuale (contraddittoria e oscura)
disciplina dei molteplici settori ambientali.
Tanto può spiegare perché 73 articoli sono necessari per
"disboscare" 2.000 pagine di leggi statali sull'ambiente (il
cosiddetto "codice sull'ambiente", a cura di Maglia-Santoloci,
La Tribuna, 1993, raccolta cronologica di fonti per singole
"voci": acque, aria, suolo, rifiuti, rumore, VIA, eccetera).
In nessuna di queste leggi approvate in tempi e modi diversi,
si troveranno i princìpi e le regole generali, qui codificate,
e che saranno, nello stesso tempo, vincolanti per gli atti
normativi del Governo e - quali princìpi - per la legislazione
regionale.
La necessità di non ritardare oltre la discussione
parlamentare della presente iniziativa ci induce a rimettere
alle stesse Camere l'introduzione dell'opportuna normativa
provvisoria e quella sugli (eventuali) oneri finanziari,
connessi alle previste ristrutturazioni organizzative.
Parte prima (Disposizioni generali)
1. I princìpi
Si ritiene necessario e preliminare inserire nella
legislazione italiana, come princìpi di carattere generale,
riferibili a valori di rilievo costituzionale, le seguenti
disposizioni fondamentali (capo I, articoli 1-9):
a) l'obbligo per lo Stato italiano di perseguire
gli obiettivi indicati dall'articolo 130R del Trattato
dell'Unione europea (1- salvaguardia, tutela e miglioramento
della qualità dell'ambiente; 2- protezione della salute umana;
3- utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;
4- promozione sul piano internazionale delle misure destinate
a risolvere i problemi dell'ambiente a livello locale,
regionale, nazionale, comunitario e mondiale);
b) i princìpi dell'azione preventiva, della
precauzione, della correzione;
c) il principio "chi inquina paga", fermi restando
gli interventi pubblici diretti a promuovere il risanamento
ambientale e l'adozione di nuove tecnologie;
d) il principio dell'integrazione dell'interesse
alla tutela dell'ambiente con tutti gli altri interessi da
ponderare nell'esercizio dei poteri discrezionali;
e) il principio del bilanciamento, inteso come
obiettivo dell'azione pubblica di tutela dell'ambiente,
diretto ad assicurare la compatibilità tra sviluppo economico
e interesse ambientale;
f) il principio della necessità dell'informazione
ambientale;
g) il principio di sussidiarietà tra i vari livelli
di governo statale, regionale, locale, fatto salvo il potere
dello Stato di determinare princìpi e linee guida che
assicurino condizioni e garanzie uniformi di tutela
dell'ambiente nel territorio nazionale.
2. Le fonti del diritto ambientale
Si propone di introdurre nel nostro ordinamento i princìpi
descritti al paragrafo 1 attraverso una "legge-quadro",
espressamente dettata per l'attuazione, nel rispetto del
Trattato, e delle norme costituzionali (articoli 2, 3, 9, 41,
42 e 44 della Costituzione).
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Essi potranno essere derogati o innovati solo con modifiche
espressamente riferite alla legge-quadro e costituiranno
princìpi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della
Costituzione e norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica (articolo 1, commi 2-5).
Meritano, altresì, di essere adottati alcuni princìpi sul
procedimento di formazione e pubblicazione nonché
sull'efficacia delle cosiddette norme tecniche (articolo 2).
Premesso che queste devono essere uniformi sul territorio
nazionale e non possono costituire vincoli impropri alla
circolazione di beni e servizi, gli organi tecnicoscientifici
abilitati ad emanarle dovranno essere espressamente
individuati in conformità alle esigenze di competenza,
correttezza ed imparzialità (direttiva 83/189/CEE). Dovranno
essere sufficientemente motivate; indicare gli strumenti ed i
metodi per la loro applicazione; essere assoggettate a
revisione periodica. Il loro procedimento di formazione sarà
caratterizzato dalla pubblicità e dalla partecipazione di
esperti o comitati di esperti, e con l'audizione di ogni altro
soggetto interessato.
Le norme tecniche, pubblicate in forma ufficiale, saranno
vincolanti nei confronti dei soggetti o degli organi che
esercitano funzioni pubbliche. Le attività realizzate in
conformità a quelle pubblicate saranno da intendersi compiute
a regola d'arte. Ove sia consentito discostarsene, sarà
necessario dimostrare di avere osservato una norma di buona
tecnica in grado di garantire una tutela ambientale
equivalente (articolo 2, comma 3).
3. Organizzazione pubblica per la tutela
dell'ambiente
L'inadeguatezza dell'azione pubblica statale in materia è
dovuta, principalmente, alla frammentazione delle competenze
tra più Ministeri.
Come già prefigurato dalla legge n. 537 del 1993, è
essenziale la creazione di un solo apparato avente competenza
nel settore: il Ministero dell'ambiente e del territorio.
Presso tale struttura devono essere aggregate, senza
eccezioni, tutte le funzioni di tutela ambientale e
territoriale esercitate da altre strutture centrali,
attualmente disperse tra ben nove dicasteri (articolo 10).
Le attribuzioni della nuova struttura vanno definite ex
novo (articolo 11) e ne è auspicabile l'enumerazione
puntuale per quanto attiene:
a) alle funzioni generali, esercitabili in via
"orizzontale" in tutti i settori di competenza del Ministero
(ad esempio poteri di urgenza, indirizzo e coordinamento,
poteri sostitutivi eccetera);
b) alle funzioni attinenti ad esigenze di carattere
unitario, esercitabili in via "verticale" nelle singole
materie di competenza del Ministero, secondo la legislazione
di settore.
Sull'organizzazione interna del Ministero è opportuno il
conferimento di una delega al Governo (articolo 12). Va
comunque fin d'ora reso obbligatorio il ricorso alla
conferenza di servizi, nei casi di concerti, intese e pareri
previsti dalle norme vigenti (articolo 13).
Quanto alle strutture tecniche di supporto, ha ora
provveduto la legge istitutiva dell'ANPA, n. 61 del 1994. Va
peraltro chiarito che spetta all'ANPA la conduzione
dell'istruttoria tecnica in tutti i procedimenti di competenza
dell'istituendo Ministero, al fine di evitare inutili
duplicazioni. L'unificazione delle competenze in materia di
ambiente e territorio rende non più dilazionabile la
confluenza dei servizi tecnici nazionali nell'Agenzia
nazionale di protezione dell'ambiente.
Le regioni devono essere, a loro volta, i principali centri
di competenza in campo ambientale (articolo 15).
Pur nella separazione delle responsabilità tra Stato e
regioni, tra regioni ed enti subregionali e locali, deve
essere esclusa la possibilità di realizzare interventi
scoordinati, mirando a realizzare un quadro di azione
unitario, vincolante, che definisca obiettivi e programmi da
realizzare in tempi certi.
A tale scopo, occorre prevedere interventi sostitutivi e
sanzioni pecuniarie per
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le amministrazioni inadempienti. Le amministrazioni che
svolgono le attività sostitutive devono disporre - a
differenza di quanto accade attualmente - degli strumenti per
individuare e rimuovere le inadempienze (articolo 15, commi
2-5).
4. Diritti e doveri dei singoli e delle associazioni
Sono stati, per la prima volta, individuati i diritti ed i
doveri dei singoli e delle formazioni sociali, riferibili alla
tutela dell'ambiente, nei seguenti termini:
a) Diritti all'informazione in materia ambientale
secondo i princìpi stabiliti dalla direttiva 90/313/CEE;
b) Dovere di fornire informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni, nonché - a determinate condizioni -
da parte dei soggetti che esercitano attività suscettibili di
recare danno all'ambiente, predisponendo adeguate forme di
controllo dei dati raccolti al fine di garantire
l'imparzialità, la completezza, la correttezza e la
tempestività dell'informazione (articoli 17-23);
c) Diritti di partecipazione da tutelare nelle
discipline dei singoli procedimenti, distinguendo:
a) i diritti di partecipazione a scopo
collaborativo;
b) i diritti di partecipazione a scopo difensivo
(articoli 24-25).
d) Diritti di difesa. Si propone il ricorso per
motivi di legittimità e di merito davanti ad un organo tecnico
istituito presso l'ANPA ed il successivo ricorso al giudice
amministrativo (articolo 26).
Con riferimento alle associazioni portatrici di interessi
ambientali, si sono perseguiti i seguenti obiettivi (articolo
27):
a) eliminare il riconoscimento previsto
dall'articolo 13 della legge n. 349 del 1986;
b) utilizzare una formula che consenta il
riconoscimento ex lege di tutte le associazioni
portatrici di interessi collettivi connessi alla tutela
dell'ambiente;
c) conferire la legittimazione processuale alle
associazioni che siano titolari di adeguata e stabile capacità
rappresentativa degli interessi collettivi. Per la
legittimazione di tali associazioni nei singoli tipi di
processo saranno dettati princìpi di delega.
5. Diritto ambientale nell'attività delle imprese (Capo
V)
Gli esposti princìpi di prevenzione e di precauzione devono
costituire l'obiettivo prioritario, cui deve tendere ogni tipo
di impresa.
In applicazione di tali princìpi, sono stati definiti i
contenuti essenziali e generali degli obblighi dell'impresa,
muovendo da quelli comuni a tutte, indicando, poi, quelli
speciali relativi alle imprese esercenti attività pericolose,
e infine, quelli più duttilmente applicabili alle
piccole-medie imprese.
a) Obblighi generali (sezione I - articoli 28-30).
Tutte le imprese sono tenute ad osservare obblighi di
carattere generale, quali la valutazione del rischio e
l'adozione delle cautele tecniche appropriate; ed in
particolare: i valori limiti di emissione, le norme di qualità
ambientale e le condizioni di autorizzazione richieste per
l'esercizio dell'impianto o dell'attività industriale.
Il rispetto di standard ambientali, come
progressivamente più restrittivi, sarà garantito dall'adozione
graduale delle "migliori tecnologie disponibili".
E' infine necessario che le imprese cooperino con le
autorità di controllo in un nuovo rapporto improntato a
spirito collaborativo cui deve corrispondere una nuova
dimensione del controllo (non solo repressivo) esercitato
dall'autorità competente.
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b) Obblighi a carico delle imprese classificate come
esercenti attività pericolose (sezione II - articoli
31-33).
Giova premettere che la definizione di attività pericolose
è stata ripresa dalla Convenzione internazionale di Lugano,
promossa dal Consiglio d'Europa, aperta alla firma il 21
giugno 1993 e sottoscritta dal Ministro di grazia e giustizia
pro tempore. Tale Convenzione disciplina la
responsabilità civile per danni derivanti da attività
pericolose per l'ambiente.
Un'efficace gestione degli incidenti e dei rischi
ambientali richiede l'istituzione di un sistema di prevenzione
e riduzione integrate dell'inquinamento che tenga conto degli
effetti delle sostanze e degli effetti delle attività
industriali sulle componenti ambientali, globalmente
considerate.
Di qui una serie di obblighi specifici, quali: 1)
individuazione, analisi e revisione periodica dei rischi; 2)
informazione ed addestramento del personale; 3) nomina di un
responsabile di sicurezza e ambiente; 4) redazione di un
bilancio ambientale semplificato e messa a disposizione del
pubblico dei relativi risultati.
Alla serie degli obblighi sopra identificati dovrà peraltro
corrispondere un adempimento di tipo unitario riferibile ad
un'unica domanda di autorizzazione per ogni singolo impianto o
attività, domanda da presentare ad un'unica autorità
competente o coordinatrice (vedi articolo 54).
c) Obblighi relativi alle piccole e medie imprese
(sezione III - articolo 34).
Gli obblighi di carattere generale di cui sub a)
dovranno essere applicati alle piccole e medie imprese alla
stregua delle seguenti linee di "adattamento":
1) semplificazione delle procedure (con immediata
applicazione del principio dell'unica domanda di
autorizzazione per unità produttiva) al fine di favorire la
creazione e lo sviluppo delle piccole e medie imprese;
2) adozione di misure di assistenza diretta (tecnica,
legislativa e finanziaria), da parte delle autorità pubbliche
e della Comunità, per agevolare l'adempimento degli
obblighi;
3) definizione della migliore tecnologia disponibile
correlata alle dimensioni tecnico-produttive dell'impresa,
tenendo conto dell'eventuale necessità di più congrui tempi di
adeguamento, da stabilire per settori di attività, fatto salvo
il rispetto degli obiettivi e standard di qualità
ambientale;
4) intervento ed assistenza delle associazioni di
categoria per la raccolta aggregata dei dati di rilevanza
ambientale, riferibili alle diverse categorie di imprese, da
mettere a disposizione del pubblico.
Parte seconda (Gli strumenti)
1. Gli strumenti amministrativi
1.1. Pianificazione territoriale ed ambientale
La legislazione sui piani di rilievo ambientale richiede
una semplificazione delle procedure ed una riduzione degli
strumenti attualmente previsti (se ne contano 44) nonché un
maggior coordinamento tra loro.
Si prevede pertanto una delega legislativa al Governo
(articolo 35) al fine di conseguire gli obiettivi suindicati,
soprattutto mediante:
a) l'eliminazione di duplicazioni degli strumenti
aventi ad oggetto i medesimi interessi pubblici;
b) l'eliminazione dei piani che si risolvono in
mere indicazioni di standard, distanze e livelli di
qualità, e loro sostituzione con regolamenti o atti
d'indirizzo;
c) l'individuazione di un piano territoriale di
livello regionale, con specifica considerazione degli
interessi urbanistici, paesaggistici e ambientali, costituente
strumento di coordinamento sovraordinato ad ogni altro piano
di rilievo urbanistico ambientale;
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d) l'individuazione di procedure semplificate per
apportare modifiche ai piani gerarchicamente sovraordinati in
occasione dell'approvazione dei piani sottordinati (articolo
36).
Con norme di immediata applicazione si prevede invece che
ogni piano di rilievo ambientale sia accompagnato da
un'apposita verifica di conformità con gli altri piani,
comunque reagenti sull'attività disciplinata o sull'ambito
geografico considerato, ovvero dall'indicazione espressa dalle
deroghe ad essi apportate, ove la legge lo consenta (articolo
36).
Inoltre, si stabilisce il principio per cui gli
standard, le distanze, i livelli di qualità valevoli sul
territorio nazionale possono essere motivatamente
incrementati, al fine della salvaguardia ambientale, in sede
di approvazione dei piani (articolo 37).
Si prevede, infine, la costituzione di un ufficio,
denominato "catasto dei piani", con il compito di raccogliere
e censire tutti gli strumenti di pianificazione che riguardano
il territorio regionale (articolo 38).
1.2. Valutazione di impatto ambientale (Capo II)
La valutazione preventiva dell'impatto che un'opera o
un'attività potranno avere sull'ambiente costituisce strumento
essenziale di tutela degli ecosistemi ma non deve costituire
un aggravio di tempi e di procedure burocratiche.
I princìpi che si intendono qui codificare sono, pertanto,
(articoli 39-49):
a) l'obbligatorietà dell'inserimento nei piani
territoriali/paesistici di una valutazione preliminare, per
ogni area territoriale, della compatibilità dell'insediamento
dei diversi tipi di impianti, opere o attività. Nelle regioni
dotate di queste "tavole delle localizzazioni compatibili" il
procedimento di valutazione di impatto ambientale (VIA) sarà
semplificato;
b) la procedura di VIA deve formare parte
integrante di un unico procedimento, che si conclude con un
solo provvedimento di autorizzazione, nel quale vengono
valutati congiuntamente gli interessi pubblici, ambientali,
sanitari e di sicurezza inerenti alla realizzazione ed
all'attivazione dell'opera o dell'attività;
c) appare allo stato auspicabile che l'istruttoria
sia svolta tra un ufficio in comune tra tutte le
amministrazioni interessate posto presso il Ministero
dell'ambiente per le opere ed attività di interesse statale;
presso la regione per le opere ed attività di competenza
regionale;
d) sarà assicurata la partecipazione dei cittadini
al procedimento mediante "inchieste pubbliche".
1.3. Valori limite e obiettivi di qualità ambientale (Capo
III)
Nella determinazione di rapporti tra valori limite di
emissione, migliore tecnologia disponibile, obiettivi di
qualità ambientale, si ritiene necessario adeguare la nostra
legislazione all'approccio comunitario quale delineatosi sia
nella normativa sull'inquinamento atmosferico sia nel quinto
programma di azione in materia ambientale dell'Unione europea
(articolo 50).
a) Rapporti tra valori limite e migliore tecnologia
disponibile (articolo 51).
1) I valori limite di emissione, stabiliti nelle
autorizzazioni, sono fondati sulle BAT (Best Available
Technology), salvo nei casi in cui sono previste deroghe
(vedi sub d);
2) Per non scoraggiare l'innovazione e limitare la
possibilità di controllo da parte dell'autorità pubblica, non
è imposta l'utilizzazione di particolari tecnologie o
tecniche. L'operatore può, quindi, decidere quali tecniche o
tecnologie applicare, a condizione che esse rispettino i
valori limite di emissione.
3) Dalla definizione di "migliori tecniche disponibili"
(ricavabile dalla proposta di direttiva del Consiglio sulla
prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento)
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deriva che le BAT seguono una dinamica evolutiva verso un
livello progressivamente più elevato.
In particolare:
4) Nella scelta delle migliori tecniche disponibili
devono essere presi in considerazione una serie di elementi,
quali ad esempio: impiego di tecnologia a scarsa produzione di
rifiuti; miglioramento del recupero e del riciclo delle
sostanze generate e usate nel processo; consumo di materie
prime (acqua compresa) e di energia impiegate nel processo e
loro natura.
b) Obiettivi di qualità ambientale come garanzia di
standard e di usi privilegiati (articolo 52).
Numerose direttive comunitarie determinano gli obiettivi di
qualità delle acque interne, delle acque del mare, dell'aria,
dei suoli (vedi un primo elenco nel Libro verde della
Commissione sulla responsabilità per i danni causati
all'ambiente) diretti a garantire caratteristiche di qualità
ed usi privilegiati (per esempio: idropotabili, di
balneazione, eccetera) delle risorse naturali. Alla garanzia
delle medesime soglie di qualità sono altresì destinate le
prescrizioni sulla VIA e sulla responsabilità per danno
all'ambiente. La stessa Commissione ha auspicato
un'integrazione e una verifica di effettività di tali misure
di salvaguardia immediata dell'ambiente.
c) Valori limite in funzione del perseguimento degli
obiettivi di qualità: il cosiddetto approccio parallelo
(articolo 52).
Si propone di adottare il cosiddetto "approccio parallelo"
(d'origine comunitaria) al controllo dell'inquinamento:
l'approccio tecnico basato sulle BAT, e quindi sui valori di
emissione, è collegato a quello che garantisce il rispetto
delle soglie di qualità ambientale, nel senso che il primo è
funzionalizzato alla salvaguardia del secondo.
d) Possibilità di deroghe: condizioni (articolo 53).
Se il ricorso alle BAT non è sufficiente per rispettare i
pertinenti requisiti di qua-
lità, dovranno essere adottate misure supplementari.
A sua volta, l'autorità competente può autorizzare
emissioni superiori a quelle risultanti dall'applicazione
delle migliori tecniche disponibili, a condizione che:
1) siano rispettate le norme di qualità;
2) possa verificarsi soltanto un aumento trascurabile
dell'inquinamento;
3) non sia accertato un contributo all'inquinamento
transfrontaliero.
e) Possibilità di una disciplina differenziata per le
piccole-medie imprese.
La definizione della migliore tecnologia disponibile sarà
correlata alle dimensioni tecnico-produttive dell'impresa,
tenendo conto dell'eventuale necessità di più congrui tempi di
adeguamento, da stabilire per settori di attività, fatto salvo
il rispetto degli obiettivi o standards di qualità
ambientali e gli obblighi previsti per le attività
classificate come pericolose (articolo 50, comma 3, in
relazione all'articolo 53).
1.4. Procedimento autorizzatorio ambientale (Capo
IV)
E' ormai necessario rimuovere l'attuale impostazione
legislativa che prevede numerosi ed autonomi procedimenti
autorizzatori tutti concorrenti e preliminari
all'installazione di un impianto, alla realizzazione di
un'opera o all'esercizio di un'attività.
Da tale impostazione conseguono, com'è noto, gravosi
problemi di coordinamento dei procedimenti e delle autorità
competenti ma soprattutto obblighi differenziati e tempi, di
volta in volta, non prevedibili a carico dei soggetti
interessati.
Ciò premesso, si ritiene necessario dettare le seguenti
disposizioni:
a) i procedimenti autorizzatori previsti dalla
vigente legislazione ambientale per l'installazione di un
impianto, la realizzazione di un'opera o l'esercizio di una
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attività saranno unificati in un unico procedimento relativo
all'impianto, all'opera o all'attività unitariamente
considerati (articoli 54 e 57);
b) E' stabilita un'unica sede decisionale presso
un'unica autorità competente o coordinatrice (statale o
regionale, a seconda delle competenze in materia) del
procedimento autorizzatorio ambientale, realizzando la
partecipazione delle altre amministrazioni pubbliche
interessate mediante la conferenza di servizi prevista
dall'articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come
modificato dall'articolo 2, commi 12 e 13, della legge 24
dicembre 1993, n. 537 (articoli 55 e 56);
c) L'autorizzazione preventiva è rilasciata in
forma espressa (articolo 58) e contiene prescrizioni
specifiche secondo parametri e criteri predeterminati dalla
legge (articolo 62). Alle medesime prescrizioni si applica il
disposto dell'articolo 11 della citata legge n. 241 del 1990
in merito agli accordi sostitutivi (articolo 62, comma 2);
d) Le prescrizioni sono assoggettate a revisione
periodica o quando l'autorità competente ne ravvisi la
necessità in relazione ad un mutamento significativo delle
condizioni ambientali o delle migliori tecniche disponibili
(articolo 62, comma 3);
e) vengono stabilite forme di raccordo tra i
procedimenti di pianificazione ambientale e territoriale e
quelli autorizzatori.
Sono, infine, previste disposizioni specifiche, ma non
secondarie correlate al termine per il rilascio del
provvedimento (articolo 58); all'avvio dell'attività
dell'impianto (articolo 59); al trasferimento e alla
cessazione di questo (articolo 60); al termine fissato per
l'inizio dell'attività (articolo 61); al trasferimento
dell'autorizzazione ed alla sua decadenza (articoli 63 e
64).
1.5 Sanzioni amministrative
Si stima che il nuovo regime sanzionatorio amministrativo
dovrà attenersi al ri-
spetto della prevalenza della sanzione penale su quella
amministrativa meramente punitiva nel senso che, ove una certa
condotta sia sanzionata da una norma incriminatrice, si
ammetteranno sanzioni amministrative solo ripristinatorie. La
prevista delega al Governo (articolo 66), necessaria per
mettere ordine nella complessa e delicata materia, è ispirata
ai seguenti princìpi:
a) la responsabilità avrà carattere personale per
quanto attiene al nesso di casualità, ma le sanzioni
ripristinatorie del danno all'ambiente dovranno incombere
sull'autore a titolo di responsabilità oggettiva (a
prescindere dall'elemento psicologico);
b) gli obblighi nascenti da sanzioni
ripristinatorie saranno trasmissibili agli aventi causa,
atteso il principio della responsabilità oggettiva e della
patrimonialità della prestazione;
c) sarà prevista la solidarietà tra i coautori
della condotta sanzionata;
d) la gravità delle sanzioni sarà valutata in
relazione al protrarsi della condotta illecita;
e) sarà prevista la decadenza delle sanzioni
afflittive (e ovviamente ripristinatorie) ove sia possibile
sanare, con autorizzazione ex post, la condotta
illecita;
f) saranno previsti adeguati strumenti cautelari in
capo all'amministrazione;
g) sarà prevista la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo senza limiti alle prove ammesse nel
giudizio.
2. Gli strumenti economici
L'uso degli strumenti economici deve essere coordinato,
nella misura del possibile e comunque nel rispetto dei
princìpi comunitari, al fine di evitare che strumenti
incentivanti o tributari falsino la concorrenza all'interno
dell'Unione europea.
In particolare, l'utilizzazione di tasse ambientali deve
basarsi su dati scientificamente validi; deve rispondere a
criteri di
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ragionevolezza e congruenza nell'imposizione del tributo e di
finalizzazione a chiari e perseguibili obiettivi di tutela
ambientale; il gettito deve essere, nella misura del
possibile, utilizzato a fini di tutela ambientale, dovendosi
ritenere non esistente un problema costituzionale di divieto
di tasse di scopo (articoli 67-70).
3. Gli strumenti civilistici (il danno ambientale)
Non appare più dilazionabile la riscrittura dell'articolo
18 della legge 8 luglio 1986, n. 349, che attualmente
disciplina in termini compromissori e ambivalenti la
responsabilità per danno ambientale. Appare opportuno
procedere alla riforma, secondo le linee indicate dal Libro
verde, recentemente presentato dalla Commissione dell'Unione
europea, così come parzialmente anticipate dalla Convenzione
di Lugano sulla responsabilità per attività pericolose (per le
persone, le cose e l'ambiente), sottoscritta dall'Italia in
data 21 giugno 1993.
Anche in questo caso è prevista la delega (articolo 71) al
Governo (da esercitare entro sei mesi), che dovrà adeguarsi ai
seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) conferma del principio generale della
risarcibilità del danno ambientale inteso come stabile e
significativo deterioramento delle componenti ambientali o del
loro equilibrio (ecosistemi);
b) responsabilità generale fondata sulla colpa
(articolo 2043 del codice civile);
c) regime speciale fondato sulla responsabilità
oggettiva per rischio aggravato derivante da attività
classificate come pericolose, ai sensi della citata
Convenzione di Lugano, nonché delle pertinenti disposizioni
del codice civile e di altre leggi speciali già vigenti in
materia.
d) previsione del carattere prioritario del
ripristino, al costo del quale va commisurato l'ammontare del
risarcimento;
e) attribuzione dell'azione per danno ambientale
allo Stato e agli enti territo-
riali e, limitatamente all'azione di ripristino, alle
associazioni ambientaliste che rispondano ai requisiti di
stabile ed adeguata rappresentanza degli interessi collettivi
coinvolti;
f) previsione di solidarietà nel caso di concorso
nell'evento di danno di una pluralità di soggetti;
g) assicurazione obbligatoria ovvero prestazione di
garanzie finanziarie equivalenti nei casi di esercizio di
attività classificate come pericolose, quale condizione per
ottenere o per mantenere autorizzazione all'esercizio delle
medesime attività;
h) fondo collettivo di indennizzo per danni non
imputabili a soggetti individuati o non in concreto non
risarciti (per insolvenza o irreperibilità dei responsabili),
alimentato in parte dallo Stato, in parte dai settori
interessati.
La clausola abrogativa, a decorrere dalla data di entrata
in vigore del decreto legislativo delegato, è contenuta
nell'articolo 72.
4. Gli strumenti penali (I reati ambientali)
Seguendo le esperienze di altri paesi europei (Germania,
Francia, Olanda eccetera) si impone la necessità di procedere
ad una codificazione di "reati ambientali" secondo lo schema
di fattispecie autonome e generali, a salvaguardia delle
componenti ambientali e dell'ambiente, unitariamente
considerato, ponendo mano ad una revisione integrale dei
reati, attualmente previsti da leggi speciali, strutturati
secondo modelli e pene di specie diverse, disancorati da una
logica unitaria. Va perciò abbandonato l'attuale sistema che,
da un lato, privilegia la così detta via penale alla
protezione dell'ambiente e, d'altro lato, si fonda
prevalentemente sul reato cosiddetto formale (inottemperanza
agli obblighi stabiliti dalla legge o da provvedimento), dal
quale esula ogni verifica del pericolo derivante, in concreto,
dalla condotta vietata (reati con pericolo presunto).
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I princìpi ai quali dovrà essere ispirata la riforma (e
quindi i princìpi vincolanti della delega al Governo) sono
così individuabili, come substrato e fondamento dell'articolo
73:
a) la scelta della sanzione penale va considerata
come ultima ratio rispetto alle sanzioni amministrative
e alla responsabilità civile per danno ambientale, in
ottemperanza ai parametri costituzionali di proporzionalità e
di adeguatezza della stessa misura rispetto ai fatti di
aggressione o di pericolo di aggressione dei beni ambientali
costituzionalmente protetti;
b) nella definizione della struttura dei reati
ambientali è necessario che la norma incriminatrice individui,
di volta in volta, la o le componenti ambientali da proteggere
in ossequio al principio costituzionale di tassatività della
fattispecie penale distinguendo pertanto il bene o i beni
protetti da quelli relativi alla salute pubblica e
all'incolumità pubblica (già presidiati dalle vigenti norme
del codice penale o di leggi speciali);
c) il periodo o il danno saranno commisurati ad
effetti rilevanti e persistenti su almeno una delle componenti
ambientali che si intendono salvaguardare, salva la
valutazione della maggiore gravità del reato se l'evento - di
pericolo o di danno - coinvolge una pluralità di componenti o
interi ecosistemi;
d) sotto il profilo soggettivo, nella struttura
delle fattispecie criminose saranno privilegiate quelle
fondate sulla colpa sul presupposto che i princìpi di
prevenzione e di precauzione impongono a chi gestisce
un'attività rischiosa per l'ambiente l'assunzione delle
appropriate cautele tecniche e quindi l'adempimento
dell'obbligo di professionalità adeguata;
e) allorquando la condotta sia stata posta in
essere in violazione di leggi, regolamenti o criteri di
diligenza o di prudenza commisurati alla gravità del rischio,
l'atto autorizzativo dell'attività che determina l'evento di
pericolo o di danno all'ambiente sarà considerato irrilevante
al fine di escludere l'elemento soggettivo della colpa;
f) nella determinazione della pena per la
fattispecie di reati di pericolo per le singole componenti
ambientali saranno privilegiate le ipotesi contravvenzionali
punite con pena pecuniaria, alternativa a quella detentiva,
allo scopo di consentire al giudice la determinazione della
misura sanzionatoria in termini adeguati alla gravità del
fatto e delle sue conseguenze, utilizzando il già consolidato
meccanismo dell'articolo 162- bis del codice penale;
g) allorquando dalla condotta illecita deriva un
evento di danno all'ambiente sarà prevista la fattispecie
delittuosa, anche nell'ipotesi di colpa;
h) nell'attività di revisione delle disposizioni
incriminatrici, previste dalle vigenti leggi penali speciali,
saranno considerate preliminarmente le fattispecie criminose
relative all'esercizio delle attività che presentano un
rischio aggravato per l'ambiente, con la specifica previsione
che nell'esercizio di queste ultime potranno essere definite
ipotesi tassative di reati consistenti:
1) nella violazione di obblighi di informazione nei
confronti della pubblica autorità o del pubblico;
2) nell'inosservanza di obblighi formali diretti ad
impedire eventi di disastro ambientale (reati con pericolo
presunto).
4.1. Il disposto dell'articolo 73 (tipologia dei reati e
criteri di commisurazione delle pene).
Passando all'esposizione dei più puntuali criteri e
princìpi della delega di cui all'articolo 73, si precisa che
resta fuori del campo penale l'inosservanza di obblighi
formali, che non ledono né espongono a pericolo l'interesse
ambientale (vedi comma 1, lettera b)), con l'unica
eccezione prevista dal numero 6, ove la speciale pericolosità
delle attività prese in considerazione (per esempio: quelle
con rischi di incidenti rilevanti, soggette a notifica; quelle
di impiego pacifico di energia nucleare eccetera) possono
giustificare il
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ricorso a figure criminose costituite da inosservanze di
obblighi con evento di pericolo presunto (relativo quindi ad
interi ecosistemi).
Nell'articolazione della tipologia dei reati e della misura
delle pene si sono seguiti due parametri:
a) la maggior gravità del reato
(delitto-contravvenzione) e della pena (reclusione e multa)
sono stati commisurati alle due ipotesi del danno ad interi
ecosistemi ovvero a una o più componenti ambientali; mentre
l'ipotesi del pericolo concreto per una o più componenti
ambientali è stato configurato come contravvenzione con pena
alternativa (vedi, rispettivamente, lettera a), numeri
1-2-3 e numero 9), salvo che tale pericolo (l'evento reato)
incida "sull'equilibrio di interi ecosistemi", qualificato
anch'esso come delitto (vedi lettera a), numero 5);
b) si è privilegiata la previsione
dell'alternatività delle pene pecuniarie con quelle detentive
per consentire al giudice di valutare, nel caso concreto, la
gravità del fatto, in tutte le sue caratteristiche, adeguando
ad esso tipo (detentiva o pecuniaria)
e misura della pena, con l'eccezione prevista dalla
lettera a), numero 3, seconda parte (delitto colposo di
danno che lede "in modo persistente e rilevante l'equilibrio
di interi ecosistemi), attesa la gravità dell'evento cagionato
ed allo scopo di attivare, quanto più possibile, la
prevenzione, e quindi la diligenza degli operatori interessati
per scongiurare un simile evento (spesso, ad effetti
irreversibili).
Nelle ipotesi dell'evento di pericolo (concreto e, solo in
via eccezionale, presunto), di cui alla lettera a),
numeri 5 e 6, si è prevista un'aggravante per fatti di
"particolare gravità" (vedi lettera a), numero 8);
mentre per tutti i reati (di danno e di pericolo) è previsto
che la pena da irrogare possa essere ridotta sino alla metà -
diminuente speciale - se prima del giudizio il responsabile
abbia risarcito o ripristinato il danno ovvero si sia
adoperato spontaneamente ed efficacemente per "elidere o
attenuare" le conseguenze dannose o pericolose del reato.
Si incoraggia in tal modo il responsabile dell'illecito
penale ad attivarsi per rimuovere o contenere al massimo gli
effetti ambientali negativi della condotta vietata.
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