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Onorevoli Colleghi! - Il provvedimento in esame
reitera ben sette precedenti analoghi decreti-legge non
convertiti e riguarda i settori dei trasporti e dei parcheggi
che rivestono una indiscutibile importanza e che richiedono
l'adozione di interventi urgenti. Il provvedimento, in
effetti, trae origine in primo luogo dalla necessità di
avviare a soluzione alcuni dei problemi più gravi che
affliggono il sistema dei trasporti nel nostro paese. Esso,
anche se per le limitate risorse stanziate non appare in grado
di garantire il superamento di tutte le difficoltà che
attualmente si registrano, può comunque costituire un primo
passo in vista di ulteriori iniziative da adottare in questa
direzione. Per questo motivo è auspicabile che sia rapidamente
convertito in legge evitandone la decadenza che non farebbe
che aggravare situazioni che risultano di difficile soluzione.
In particolare, per quanto riguarda le disposizioni di cui
all'articolo 1, va rilevato che esse intendono favorire il
processo di risanamento e di riorgonizzazione del settore del
trasporto pubblico locale prevedendo un'azione concertata tra
lo Stato, le regioni, gli enti locali e le aziende
interessate. La situazione del trasporto pubblico locale nel
nostro paese è nota a tutti; mentre il disavanzo complessivo
accumulato dalle aziende è quantificato in 13 mila miliardi,
la qualità dei servizi resi è spesso inadeguata a soddisfare
la domanda dell'utenza.
Un intervento di riforma nel settore è quindi
indifferibile, e tutte le forze politiche sono concordi nel
riconoscere l'assoluta priorità della materia. Peraltro, il
Parlamento è in attesa di acquisire il disegno di legge la cui
presentazione il Governo ha già preannunciato. Il gruppo della
lega nord, così come altri gruppi, ha comunque già presentato
una propria iniziativa legislativa. E' peraltro evidente che
senza un preventivo risanamento, mediante il riassorbimento
dei disavanzi relativi ai periodi pregressi, non è
immaginabile una riforma razionale ed efficace del settore. Il
provvedimento in esame per questo motivo prevede uno
stanziamento complessivo di 6.600 miliardi ripartiti in dieci
anni a titolo di contributo statale alla copertura dei
disavanzi.
Si tratta evidentemente di uno stanziamento insufficiente a
risolvere definitivamente il problema; tuttavia, esso
costituisce comunque un primo passo. In sede di esame da parte
delle Commissioni, d'altra parte, è emersa con evidenza la
insufficienza dello stanziamento previsto; per questo motivo,
le Commissioni hanno lavorato, avvalendosi anche della
collaborazione del Governo, per pervenire ad una formulazione
che consentisse di affrontare in termini equi i problemi
emersi, senza penalizzare alcuna regione. A tal fine, si è
ritenuto opportuno prevedere una modifica al comma 3 nel senso
di stabilire che l'entità massima del contributo per ciascuna
regione non potrà superare il limite del 60 per cento del
disavanzo complessivo. Si tratta evidentemente di un obiettivo
non raggiungibile con le attuali disponibilità, ma che si
ritiene opportuno stabilire in vista dello stanziamento di
ulteriori risorse per questa finalità. La definizione di un
limite massimo di copertura, insieme all'adozione, quale
criterio di riparto dei contributi, delle modalità adottate
nel 1993 per il fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi
di esercizio per le aziende, tendono appunto a garantire
parità di trattamento per tutte le regioni. Peraltro, in
considerazione delle condizioni particolarmente
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mente gravi in cui si trova il trasporto pubblico locale
nelle regioni Campania e Lazio, si è altresì previsto uno
stanziamento ulteriore a favore delle suddette regioni nella
misura di 700 miliardi in dieci anni. Contemporaneamente, si è
ritenuto opportuno prevedere uno stanziamento, per l'ammontare
di 200 miliardi, a titolo di contributo straordinario per la
copertura dei disavanzi, riferiti al periodo dal 1^ gennnaio
1987 al 31 dicembre 1989, delle regioni a statuto speciale.
All'aumento complessivo delle risorse destinate al
risanamento delle aziende di trasporto pubblico locale
conseguenti alle modifiche apportate dalle Commissioni si è
ritenuto di far fronte riducendo per lo stesso ammontare lo
stanziamento previsto all'articolo 2 per il risanamento delle
ferrovie in concessione e in gestione governativa. E' infatti
emerso nel corso dell'esame presso le Commissioni che lo
stanziamento disposto dal Governo a tal fine risultava
superiore alle effettive esigenze. La correzione apportata non
intende quindi penalizzare tali ferrovie ma rapportare le
risorse a disposizione all'effettiva entità del disavanzo
delle stesse. Le Commissioni hanno altresì ritenuto opportuno
prevedere una sanzione a carico delle aziende di trasporto
pubblico locale che non riusciranno a conseguire
miglioramenti, nel rapporto tra i proventi e i costi, nelle
misure stabilite. Tale sanzione consiste nella possibilità.
riconosciuta alle regioni, di rivalersi sulle aziende stesse
ai fini del recupero delle somme già erogate. In questo modo
si è inteso garantire il reale conseguimento degli obiettivi
relativi all'aumento dell'efficienza delle aziende, condizione
indispensabile per evitare in futuro il riprodursi di
disavanzi e per migliorare le qualità dei servizi resi
all'utenza. Le Commissioni hanno quindi parzialmente
modificato le disposizioni di cui all'articolo 3, concernenti
il settore del trasporto marittimo pubblico. Le modifiche
apportate tendono a subordinare l'erogazione degli
stanziamenti previsti per la ricapitalizzazione delle società
del gruppo Finmare alla previa presentazione al Parlamento di
un piano di riordino delle società del gruppo stesso. Si
tratta di una questione lungamente dibattuta e su cui le
Commissioni hanno inteso assumere un orientamento chiaro, non
ritenendo opportuno consentire l'utilizzo di consistenti
risorse senza conoscere preventivamente quale assetto si
intenda attribuire al gruppo Finmare.
Con gli articoli 4 e 5 del decreto in esame si propone la
reiterazione degli articoli 4 e 5 del decreto-legge 30 luglio
1994, n. 475, decaduto per la mancata conversione nei termini
costituzionali. Il testo si presenta sostanzialmente identico
a quello elaborato dalle Commissioni durante l'esame del
decreto-legge 30 maggio 1994, n. 326. L'unica novità
introdotta riguarda l'inserimento del comma 8 all'articolo 4,
che prevede la determinazione dei contributi per il piano
urbano parcheggi, sulla base degli elementi identificativi
dell'opera così come previsti dall'articolo 3, comma 3, della
legge n. 122 del 1969, anche nel caso di scostamenti rispetto
alle previsioni di entrata indicate nel piano
economicofinanziario. Lo scopo prioritario del provvedimento,
per quello che riguarda i parcheggi, è di favorire la
realizzazione di parcheggi privati nelle aree urbane per la
maggior parte congestionate dal traffico e dai mezzi in sosta,
a causa anche della struttura stessa degli edifici esistenti
che non soddisfa affatto i livelli minimi degli standard
urbanistici in materia di parcheggi. Il comma 1 dell'articolo
4, così come formulato dalle Commissioni nel corso dell'esame
dell'articolo 1 del decretolegge n. 326 del 1994, apporta
sostanziali modifiche ed integrazioni all'articolo 9 della
legge n. 122 del 1989. Tale articolo sancisce procedure e
modalità per la realizzazione di parcheggi destinati
esclusivamente a pertinenza di immobili privati, su aree
private oppure su aree comunali, previa concessione del
diritto di superficie, subordinatamente ad apposita
convenzione e anche in deroga agli strumenti urbanistici
vigenti.
I primi 3 capoversi del comma 1, concernenti la
realizzazione di parcheggi nel sottosuolo degli immobili
privati o nel
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piano terreno di fabbricati esistenti - da destinare a
pertinenza delle singole unità immobiliari anche in contrasto
con gli strumenti urbanistici vigenti - riprendono i primi tre
commi dell'articolo 9 della legge n. 122 del 1989 cercando un
giusto dimensionamento degli interventi nel richiamo dei
limiti e delle quantità di cui all'articolo 41- sexies
della legge n. 1150 del 1942, e successive modificazioni. Si
conferma il criterio dell'autorizzazione gratuita per
l'esecuzione delle opere nonché il criterio del
silenzio-approvazione per i casi di conformità agli strumenti
urbanistici vigenti. Resta ferma l'acquisizione degli appositi
pareri della regione e dei Ministeri dell'ambiente e dei beni
culturali ed ambientali in presenza di vincoli paesaggistici
ed ambientali, nonché gli obblighi della dovuta approvazione
da parte dell'assemblea condominiale. Il 4^ capoverso,
nell'intento di stimolare l'iniziativa privata per la
risoluzione dell'annoso problema del traffico nelle nostre
città, adotta misure meno restrittive per il trasferimento
della proprietà di questi parcheggi. Infatti, vengono
annullati i legami di pertinenzialità assoluta di detti
parcheggi con la proprietà esistente prevedendo il diritto del
trasferimento di proprietà a favore di tutti i soggetti
residenti o dimoranti nel territorio comunale.
Diversa attenzione è stata posta ai fini della
regolamentazione dei criteri per la realizzazione di parcheggi
su aree comunali da concedersi in diritto di superficie ai
privati. Attraverso modifiche sostanziali apportate al testo,
nel corso dell'esame in Commissione si è cercato di
salvaguardare i veri diritti dei privati cittadini residenti
nella zona, evitando la mera commercializzazione di questi
parcheggi e quindi le possibili tentazioni della speculazione
privata, seguendo piuttosto princìpi ispiratori chiari che
intendono favorire sì l'iniziativa privata, ma dare
soprattutto contestuale soluzione a questioni di pubblica
utilità. Tra l'altro, uno dei limiti emersi dall'attuazione
della legge n. 122 è attestato dal malcontento dei cittadini,
i quali si vedono costretti a pagare a caro prezzo la
dotazione di parcheggi delle nostre città a causa degli alti
costi di gestione - secondo l'opinione comune - di questi
parcheggi.
Infatti, nei successivi capoversi, al fine di promuovere il
recupero urbanistico ed ambientale di aree territoriali, si
vuole disciplinare, tramite bandi con cadenza triennale, la
facoltà dei comuni di poter concedere il diritto di superficie
di aree di proprietà comunale, purché non ubicate in zone
sottoposte ai vincoli di cui alla legge 1^ giugno 1939, n.
1089, e successive modificazioni, per la realizzazione di
parcheggi esclusivamente nel sottosuolo - limitamente alle
quantità minime previste dagli standard urbanistici e dietro
autorizzazione gratuita - a favore di una larga fascia di
cittadini, che comprende, tra gli aventi diritto, tutti i
residenti o dimoranti nel territorio comunale, proprietari,
anche se non proprietari degli immobili limitrofi alle aree da
assegnare, società anche cooperative costituite tra gli stessi
ed anche residenti o dimoranti non proprietari, anche riuniti
in associazioni o cooperative. In questo ultimo caso vengono a
cassare i vincoli di pertinenzialità a degli immobili privati
(capoverso 7), ma si introducono precisi vincoli sugli atti di
trasferimento di proprietà. Inoltre, durante la discussione
del provvedimento presso le Commissioni, con l'approvazione di
un apposito emendamento, è stata prevista la possibile
realizzazione di tali parcheggi anche da parte di imprese di
costruzione e cooperative, su mandato dei soggetti aventi
diritto.
Da una parte si manifesta la precisa volontà di prevenire
una selvaggia applicazione della legge attraverso eventuali
realizzazioni di parcheggi in quantità al di sopra delle reali
necessità della zona, eventualità questa che potrebbe
inesorabilmente provocare fenomeni di eterogeneità e contrasti
nel tessuto urbano. Dall'altra, si vuole acconsentire ai
residenti o dimoranti nella zona di essere i veri fruitori di
questi parcheggi. Tramite l'esclusione, dalle possibilità di
concessione del diritto di superficie, delle zone di rilevante
carattere artistico o ambientale si vogliono infine tutelare
le bellezze artistiche e naturali delle nostre città.
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Attraverso richiami precisi - sia sulla documentazione e
gli elaborati progettuali da fornire a corredo della domanda
di ammissione all'assegnazione, sia sulle garanzie per la
corretta realizzazione - si intendono salvaguardare le qualità
funzionali ed architettoniche del progetto, il ripristino
ambientale e la salvaguardia degli edifici esistenti
adiacenti. La costituzione del diritto di superficie à sempre
subordinato ad una apposita convenzione nella quale deve
essere prevista la durata della concessione del diritto di
superficie, che non può essere superiore a novantanove anni,
il dimensionamento dell'opera ed i tempi previsti per la sua
realizzazione, il corrispettivo per la concessione del diritto
di superficie ed il prezzo massimo di cessione degli spazi di
parcheggio. Alle regioni viene affidato il compito della
determinazione delle modalità del riparto delle concessioni
tra le categorie degli aventi diritto. Inoltre, dal momento
che si persegue l'esclusivo obiettivo di dotare gli edifici
privati con quelle quantità minime di parcheggi previste dalle
leggi urbanistiche vigenti e considerato che la concessione da
parte dei comuni del diritto di superficie da destinare ad
aree di parcheggio avviene per motivi di assoluta necessità,
risulta congruo prevedere l'impossibilità di modifica nella
destinazione d'uso di questi parcheggi. Il comma 2
dell'articolo 4 integra e modifica l'assetto della legge n.
122 del 1989, tenendo conto sia dell'intervenuto tasferimento
alle regioni delle competenze in materia di parcheggi
(articolo 12 della legge n.537/93 e sia della possibilità per
i comuni affidare la realizzazione di infrastrutture ed altre
opere di interesse pubblico a apposite società per azioni
anche a prevalente partecipazione privata (articolo 12 della
legge n.498/92). In tal senso si prevede che il Presidente del
Consiglio dei Ministri (o il Ministro da lui delegato per i
problemi delle aree urbane) stabilisca con proprio decreto i
requisiti che i soggetti interessati devono possedere ai fini
dell'ammissione ai contributi previsti dalla legge n. 122 del
1989 e determina, di concerto con i Ministri del tesoro e del
bilancio e della programmazione economica - nel rispetto dei
criteri indicati dalla Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome - le modalità
di accesso al credito da parte dei comuni e dei soggetti
concessionari ed i costi standard per la quantificazione dei
contributi. Da ultimo, si stabiliscono delle scadenze precise
per l'emanazione dei bandi e l'effettuazione delle
assegnazioni e viene concesso alle Ferrovie dello Stato S.p.A.
il diritto di accesso ai contributi di cui alla legge n. 122
del 1989 per la realizzazione di parcheggi di interscambio, su
aree di propria disponibilità e in conformità agli strumenti
urbanistici vigenti.
Allo stesso ruolo determinante della Conferenza
Stato-regioni, di cui all'articolo 12 della legge n.537 del
1993, si appella infine l'articolo 5 che detta norme per la
riassegnazione dei fondi nel caso di mancato adempimento degli
obblighi regionali. Lo scopo prioritario di questo articolo à
di rendere utilizzabili le risorse a suo tempo destinate per
la realizzazione di parcheggi ai sensi della legge n. 122 del
1989 e non utilizzate a causa di inadempienze e cattiva
amministrazione degli enti competenti. In sede di esame del
provvedimento presso le Commissioni è stata prevista altresì
la possibile utilizzazione delle disponibilità, risultanti per
l'effetto della revoca dei fondi, per i parcheggi di cui al
comma 5 dell'articolo 9 della legge n. 122 del 1989, come
sostituito dall'articolo 4 del decreto, e previa apposita
domanda dei singoli interessati.
Le Commissioni hanno altresì approvato alcune modifiche
all'articolo 6; in particolare, si è ritenuto opportuno
specificare che la commissione di alta vigilanza di cui si
prospetta l'istituzione debba ultimare l'esame dei progetti
già presentati adottando le metodologie a tal fine predisposte
dal soppresso CIPET. In tal modo, si è ritenuto di evitare di
allungare inutilmente i tempi d'esame dei progetti presentati,
trattandosi di opere di indiscutibile importanza ai fini della
realizzazione di un sistema di trasporti urbani efficienti.
All'articolo 8, che nel testo governativo già riproduceva le
modifiche apportate dalle
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Commissioni in occasione dell'esame di un precedente analogo
decreto-legge, sono quindi proposte ulteriori correzioni. Le
Commissioni hanno infatti previsto che il Ministro dei
trasporti debba presentare al Parlamento, per l'espressione
del parere da parte delle competenti Commissioni, uno schema
aggiornato del piano quinquennale degli interporti che precisi
i criteri e le priorità individuati per l'adozione del piano
stesso. In tal modo si è attribuito al Governo, peraltro
conformemente a quanto già prevedeva la legge n. 240/90,
l'individuazione degli interporti da realizzare, garantendo
comunque al Parlamento la possibilità di valutare le decisioni
governative. Ciò dovrebbe evitare di disperdere le risorse a
disposizione garantendone l'utilizzo
più proficuo per la realizzazione degli interporti che
possano svolgere una effettiva funzione corrispondendo ad
esigenze reali. Sono state inoltre previste ulteriori cautele
sul piano della compatibilità ambientale delle opere da
realizzare. In conclusione, le Commissioni hanno svolto un
approfondito lavoro che consente di valutare positivamente il
contenuto del disegno di legge n. 1370, come modificato dalle
correzioni proposte. Pertanto, è auspicabile che si pervenga
ad una rapida conversione del decreto-legge n. 563.
Andrea GIBELLI, Relatore per l'VIII Commissione.
Enzo RAVETTA, Relatore per la IX Commissione.
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