Onorevoli Deputati! -- Il Presidente del Consiglio
  Berlusconi, nel suo discorso per la fiducia al Governo,
  trasmesso alla Camera il 16 maggio 1994, soffermandosi in
  merito alla qualità ed ai dati quantitativi del lavoro
  legislativo e del rapporto fra Governo e Parlamento, in
  particolare ha affermato che tale situazione "ha portato ad un
  vero paradosso: una forma di Governo virtualmente
  extraparlamentare"; aggiungendo: "Il Presidente Carlo Azeglio
  Ciampi, al quale vanno i sensi della mia stima, sarebbe il
  primo a convenire con me sul fatto che l'ingente numero di
  decretilegge a cui si è sentito obbligato il suo Governo è
  indizio, al di là della specifica situazione in cui il
  Ministero che ci ha preceduto si è trovato ad operare, di una
  patologica incapacità dello Stato a fare fronte ai suoi
  compiti nelle forme della correttezza costituzionale"; infine
  concludendo: "Questo Governo si impegna a
  rimuovere, nelle forme possibili, l'ingombrante eredità di
  quasi settanta decreti legge non convertiti, e in pari tempo a
  ridurre l'area della decretazione d'urgenza secondo i princìpi
  della Costituzione e la legge che li attua; ma richiede al
  Parlamento uno sforzo eccezionale di comprensione verso
  l'esigenza, che la grande maggioranza dei cittadini sente come
  mai prima d'ora, di mettere il Governo in grado di realizzare
  il proprio programma...".
    All'atto della fiducia il Presidente del Consiglio aveva
  attribuito al suo Governo il compito e la volontà di superare
  ciò che, sotto il profilo legislativo, in assenza di limiti
  può determinare e in parte ha prodotto una condizione
  istituzionale intollerabile.  Tali orientamenti, peraltro
  inficiati da una lettura politica delle responsabilità
  nell'uso e abuso della decretazione d'urgenza, non hanno avuto
  alcun esito.  Al
 
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  contrario se il ricorso ordinario alla decretazione d'urgenza
  è stata una delle anomalie profonde del nostro assetto
  istituzionale - che anche la riforma dei regolamenti
  parlamentari ha tentato di affrontare - si ripropone oggi,
  nella presunta Seconda Repubblica in termini più gravi della
  sostanziale continuità con il passato.
    In primo luogo, il ricorso sistematico alla decretazione
  d'urgenza avviene da parte di un Governo che la nuova legge
  elettorale avrebbe dovuto garantire sotto il profilo politico,
  associando il mandato di governo alla formazione della
  rappresentanza parlamentare.
    In secondo luogo ciò avviene nella sostanziale assenza del
  potere di iniziativa parlamentare attribuito al Governo in
  relazione agli indirizzi programmatici assunti
  dall'esecutivo.
    In terzo luogo rilevanti obiezioni di merito, in ordine
  alla omogeneità dei provvedimenti adottati ed alla congruità
  della loro copertura finanziaria, delineano una condizione
  senza precedenti.
    Infine, per l'insieme di tali ragioni, il Governo dimostra
  la propria irresponsabilità nei confronti delle proposte di
  revisione della parte seconda della Costituzione, contenute
  nel progetto di legge costituzionale presentato nella
  precedente legislatura dalla Commissione parlamentare per le
  riforme istituzionali.
    Sotto questo profilo le indicazioni della Commissione
  parlamentare per le riforme istituzionali, nell'ambito della
  forma di governo parlamentare e quindi del rafforzamento della
  capacità decisionale del Governo e dei poteri di indirizzo e
  di controllo parlamentare, e come ricordato dal relatore sulla
  "forma di governo" Bassanini, richiamano ed ampliano la
  precedente elaborazione della Commissione Bozzi.
    Nel progetto di revisione della Commissione parlamentare
  per le riforme istituzionali, l'introduzione dell'obbligo
  delle Camere di giungere alla deliberazione finale sulla
  conversione in legge entro il termine costituzionale di
  sessanta giorni e, in particolare, l'inemendabilità dei
  decreti-legge sono legati all' indicazione delle materie per
  le quali è ammessa la potestà del Governo di emanare atti
  provvisori aventi forza di legge ("sicurezza nazionale,
  calamità naturali, norme finanziarie cosiddette catenaccio,
  recepimento e attuazione di norme comunitarie, quando dal
  ritardo della loro entrata in vigore possa derivare
  responsabilità per inadempimento di obblighi comunitari").  La
  sostanza del rapporto fra i vincoli ai poteri del Parlamento e
  quelli alla potestà legislativa dell'esecutivo, è materia
  demandata alla modifica dei regolamenti parlamentari in ordine
  ai poteri di programmazione e disciplina dei lavori da parte
  dei Presidenti delle Camere.  Sempre "in connessione" con tali
  disposizioni è l'introduzione del divieto di reiterazione dei
  decreti-legge respinti dalle Camere in sede di conversione o
  comunque non convertiti, e il divieto di "ripristinare con
  decreto-legge l'efficacia di disposizioni dichiarate
  illegittime dalla Corte costituzionale.  In ordine alla
  omogeneità ed alla congruità del decreti-legge essenziali
  dovranno essere le prerogative costituzionali del Capo dello
  Stato.
    I casi di "legislazione provvisoria" hanno ormai esautorato
  il Parlamento delle proprie funzioni legislative e richiedono,
  a nostro avviso, di privilegiare l'obiettivo del Parlamento
  come "organo di grande legislazione" - indicato dalla
  Commissione parlamentare per le riforme istituzionali -
  attraverso una modifica parziale dell'articolo 77 della
  Costituzione che salvaguardi il rispetto del termine
  costituzionale di sessanta giorni per la deliberazione
  relativa alla conversione in legge da parte delle Camere e il
  divieto di reiterazione dei decreti non convertiti in legge e
  di ripristino dell'efficacia di disposizioni dichiarate
  illegittime dalla Corte costituzionale.  In particolare, per
  quanto riguarda i termini entro cui le Camere devono giungere
  alla deliberazione circa la conversione in legge dei decreti,
  è importante fare riferimento a quanto previsto al comma
  quinto dell'articolo 78 del regolamento del Senato laddove si
  dispone che "il disegno di legge di conversione, presentato
  dal Governo al Senato, è in ogni caso iscritto all'ordine del
  giorno dell'Assemblea in tempo utile ad assicurare che la
  votazione finale avvenga non oltre il trentesimo giorno dal
  deferimento".  Mentre in
 
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  ordine al pronunciamento delle Camere sui presupposti di
  necessità ed urgenza non meno essenziale è il richiamo del
  comma quarto dell'articolo 78 del regolamento del Senato
  secondo cui qualora la deliberazione di non sussistenza
  "riguardi parti o singole disposizioni del decreto-legge o del
  disegno di legge di conversione, i suoi effetti operano
  limitatamente a quelle parti o disposizioni, che si intendono
  soppresse".  In questa direzione si auspicano le necessarie
  innovazioni nel regolamento della Camera dei deputati.
    In generale, tale iniziale innovazione dell'articolo 77
  della Costituzione non preclude, anzi sollecita, l'esame e
  l'approvazione del complesso delle norme costituzionali,
  proposte dalla Commissione parlamentare per le riforme
  istituzionali, in ordine al necessario processo di
  delegificazione ed alla limitazione del potere di interferenza
  del Governo sulla funzione legislativa del Parlamento tramite
  il rafforzamento della stabilità dell'esecutivo connessa
  all'introduzione della sfiducia costruttiva (all'articolo 94
  della Costituzione), sulla base delle indicazioni contenute
  nella relazione sulla forma di governo al progetto di legge
  costituzionale della Commissione parlamentare per le riforme
  istituzionali.
    I dati dell'attuale legislatura costituiscono una
  autorevole conferma delle valutazioni fin qui espresse.  Da
  ultimo, con una lettera inviata al Presidente del Consiglio il
  29 settembre 1994, sono stati oggetto di un fermo richiamo del
  Presidente della Camera.  Nell'attuale legislatura sono stati
  presentati 219 decreti-legge, di cui meno di un terzo sono i
  provvedimenti presentati nella precedente legislatura e
  reiterati in quella attuale.  E' un dato quantitativo grave
  quanto le norme costituzionali disattese in ordine alla
  omogenità ed alla congruità del decreti-legge.  Già nel primo
  mese del Governo Berlusconi - come indicato da un  dossier
  presentato dai gruppi progressisti federativi in merito al
  fabbisogno finanziario indotto dai decretilegge dell'attuale
  esecutivo - assai preoccupante era l'assenza di ogni misura di
  coordinamento con il Documento di programmazione
  economico-finanziaria, con evidenti cesure sia in rapporto
  all'articolo 81 della Costituzione, sia alle norme della legge
  n. 362 del 1988; "le dimensioni delle conseguenze finanziarie
  di queste prime decisioni - affermava il  dossier  dei
  progressisti nella introduzione del capogruppo alla Camera,
  onorevole Luigi Berlinguer - sono allarmanti: in un solo mese
  di governo si è dilatato il fabbisogno del settore pubblico,
  per il 1994, di circa 4 mila miliardi".  Non è una
  semplificazione affermare che in presenza di una tendenza
  costante del Governo alla "legislazione provvisoria" con
  durata permanente, elevato e insostenibile è stato il livello
  di pressione nei confronti dei nostri squilibri finanziari.
    La seguente proposta di legge costituzionale di un solo
  articolo, dunque, non ha bisogno di ulteriore particolare
  illustrazione.  Si propone la sostituzione dell'articolo 77
  della Costituzione, prevedendo: al primo comma che il Governo
  non può emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria,
  senza delegazione delle Camere; al secondo comma che il
  Governo, sotto la sua responsabilità, in casi straordinari di
  necessità ed urgenza, può adottare provvedimenti provvisori
  con forza di legge che deve presentare alle Camere il giorno
  stesso chiedendone la conversione in legge e che le Camere,
  anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono
  entro cinque giorni; al comma terzo che il Governo non può,
  con decreti, rinnovare disposizioni di decreti non convertiti
  in legge oppure ripristinare l'efficacia di disposizioni
  dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale; al comma
  quarto che i decreti devono contenere misure di immediata
  applicazione e di carattere specifico ed omogeneo; al comma
  quinto che le Camere devono deliberare sulla conversione in
  legge del provvedimento entro il termine costituzionale di
  sessanta giorni dalla pubblicazione e sulla base dei
  regolamenti parlamentari che attribuiscono ai Presidenti i
  poteri necessari; al comma sesto che i decreti perdono
  efficacia fin dall'inizio se non sono convertiti in legge
  entro sessanta giorni e che le Camere possono regolare con
  legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non
  convertiti.