| Signore Colleghe, Signori Colleghi! -- La
necessità e l'urgenza di una legge che disciplini in modo
organico e unitario il sistema delle comunicazioni nasce
soprattutto in seguito alle innovazioni tecnologiche, e in
particolare all'avvento della tecnologia digitale, che stanno
determinando un processo di convergenza tra i settori delle
telecomunicazioni, dell'informatica e dell'emittenza
radiotelevisiva.
Il processo in atto conduce, a livello mondiale, alla
creazione di nuove infrastrutture di rete, allo sviluppo di
una vasta gamma di nuovi servizi e alle possibilità di
interconnessione fra reti e servizi.
La televisione tradizionale è un condotto unidirezionale
per la diffusione in tempo reale di spettacolo, sport e
notizie a un pubblico di massa passivo. La televisione
trasmette e la gente guarda. Se il prodotto offerto non attira
si cambia canale, e se non vi è nulla che piace, peccato... I
satelliti (nei prossimi tre anni ne saranno lanciati in orbita
circa 70) non modificano la realtà descritta.
Siamo ora di fronte ad un progressivo superamento del
modello tradizionale. Il mezzo televisivo è sempre più
integrato con la potenza e le attività del computer, al
punto da divenire bidirezionale, e quindi
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interattivo. Non si tratta solo di nicchie di programmazione
né, contrariamente alla percezione comune, di processi in
grado soprattutto di fornire più televisione. Il nuovo modello
è in grado di offrire agli utenti forme di controllo, nuove
possibilità di scelta e modi di comunicare. Gli utenti
divengono essi stessi partecipanti alla produzione di
televisione.
Il cambiamento è più profondo di quello derivante dalla
globalizzazione dell'emittenza, anche se i due fenomeni
procedono parallelamente. Entrambi si inseriscono nel quadro
di una più ampia rivoluzione delle comunicazioni paragonabile
forse all'invenzione della stampa.
Il passaggio dai segnali analogici (onde elettriche
continue che emulano direttamente le caratteristiche della
loro fonte) ai segnali digitali (in cui l'informazione è
rappresentata da serie di 1 e 0, ciascuno dei quali
corrisponde a un bit) rappresenta il primo e più
importante cambiamento, tale da mutare la natura stessa della
televisione, dal momento che i bit possono essere
trasmessi in grandi quantità per poi essere immagazzinati e
manipolati. La TV non dovrà rimanere necessariamente un mezzo
a tempo reale, visto che l'equivalente di un'ora di immagini
video può, con i sistemi digitali, essere inviata in pochi
secondi. E non dovrà neppure più essere un mezzo passivo:
l'utente potrà ad esempio eliminare da un film le parti non
volute o utilizzando diversi pezzi di telegiornale per creare
un'unica storia. E l'utente potrà anche chiedere alla sorgente
l'invio di particolari informazioni e programmi.
Affinché possano essere utilizzati per questi "esercizi di
creatività" gli attuali televisori dovranno dotarsi di
intelligenza. In questa seconda grande svolta il ruolo
predominante è giocato dall'industria dei computer.
Il terzo grande mutamento è dato dal fatto che in tutto il
mondo le società di telecomunicazione stanno integrando le
loro reti con fibre ottiche. Il vantaggio più importante
risiede nella maggiore larghezza
della banda. Realizzato in purissimo vetro, un singolo
filamento può trasportare una quantità di informazioni pari a
decine di migliaia di volte la capacità del cavo di rame. Se
poi alla larghezza di banda, collegata a potenti periferiche
di computer contenenti grandi quantità di dati,
aggiungiamo la tecnologia per collegare tutti i punti di
trasmissione e tutti gli utenti saremo di fronte a reti in
grado di trasportare immagini, testi e voci. Una vera
autostrada telematica.
La televisione, a causa del suo legame con le reti a fibre
ottiche, è sempre più coinvolta nel complesso sistema delle
infrastrutture dell'informazione. E' evidente che le
autostrade trasporteranno immagini, servizi tecnologici,
codici di computer e ogni altro tipo di informazione
immaginabile. Nei sistemi digitali non ci sono sostanziali
differenze tra queste tipologie di dati; i segnali che
rappresentano una conversazione, un programma televisivo o gli
atti di un congresso si riducono tutti alla stessa cosa:
bit.
Ogni epoca è caratterizzata dalla presenza di settori di
avanguardia che finiscono per dare il ritmo a tutta
l'economia. Un secolo fa questo ruolo è stato svolto dalle
ferrovie. Nel dopoguerra l'industria manifatturiera ha
rappresentato il motore dello sviluppo; durante gli anni '80
l'espansione economica è stata trainata dall'industria dei
servizi, dalla sanità al commercio al dettaglio. Oggi la
crescita economica è sempre più condizionata dallo sviluppo
dell'industria della comunicazione.
Princìpi generali.
La proposta contiene poche regole (una qualsiasi
comparazione con le legislazioni vigenti in Europa e negli
Stati Uniti conferma questo dato) proprio perché riteniamo che
sia necessario permettere un più ampio sviluppo del sistema
delle comunicazioni. Il numero apparentemente elevato di
articoli risponde solamente ad una necessità di chiarezza e di
organizzazione.
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E' stata altresì perseguita una tecnica di redazione
che privilegia norme snelle e possibilmente chiare anche per i
non addetti.
Gli obiettivi perseguiti sono certamente importanti e tutti
nella direzione di un sistema delle comunicazioni quale
"strumento per il rafforzamento dei diritti e per lo sviluppo
della democrazia, nonché per la pacifica definizione dei
rapporti internazionali".
Riteniamo innanzitutto che i diritti di libertà e il
rafforzamento della democrazia nella comunità debbano essere
perseguiti mediante:
a) lo sviluppo di un mercato dell'informazione,
della cultura e dello spettacolo che garantisca il pluralismo
delle diverse opinioni politiche, sociali, religiose,
culturali e artistiche;
b) l'eliminazione delle posizioni dominanti nei
vari settori e con la garanzia di un mercato della pubblicità
in cui vi sia una equilibrata distribuzione delle risorse
disponibili;
c) la partecipazione al sistema dei cittadini,
degli enti territoriali, delle università, degli enti di
ricerca e delle associazioni;
d) la possibilità di accedere alle reti e ai
servizi secondo procedure trasparenti e senza
discriminazioni;
e) il rispetto, da parte dei gestori delle banche
dei dati, dei diritti della persona;
f) la determinazione e il controllo delle tariffe
dei servizi affinché questi siano offerti a condizioni
uniformi a quelle degli altri paesi europei e siano
accessibili al maggior numero di utenti;
g) l'individuazione degli obblighi di servizio
universale e di servizio pubblico in ragione di utenze
disagiate.
In secondo luogo lo Stato deve promuovere lo sviluppo della
ricerca scientifica e artistica, delle tecnologie, dei servizi
e delle produzioni e deve determinare gli indirizzi volti a
conseguire:
a) un ruolo dell'Italia nell'istradamento dei
servizi internazionali, soprattutto quelli destinati all'area
del Mediterraneo;
b) la presenza di imprese italiane, anche in
partecipazione con altre europee, nel mercato
internazionale;
c) la distribuzione nel territorio di investimenti
per tecnologie e servizi che consenta la fruizione da parte
dei residenti di reti, servizi e produzioni di avanguardia;
d) la crescita di un sistema in cui operino grandi
aziende multimediali, imprese medie e piccole;
e) la partecipazione attiva delle università ai
processi nei vari settori delle comunicazioni;
f) la possibilità per gli enti locali di
predisporre servizi e produzioni diretti a migliorare
l'esercizio delle proprie attività e la partecipazione degli
amministrati;
g) la presenza di reti che consentano la
partecipazione diretta dei residenti e degli enti locali ai
processi informativi e comunicativi;
h) l'adozione e il rispetto delle misure di
sicurezza per la protezione di reti, servizi e produzioni;
i) i rapporti di scambio e collaborazione con
istituzioni e soggetti non italiani.
La proposta è fortemente indirizzata verso la promozione di
una cultura dell'innovazione. Abbiamo delineato un quadro di
diritti, obblighi, procedure, organi e soggetti che concorrono
al perseguimento degli obiettivi indicati nella legge. Non
sono invece disciplinati nel dettaglio i singoli servizi di
telecomunicazione, che necessitano di leggi specifiche.
Il mercato delle comunicazioni.
Il progetto propone una prima distinzione di principio,
anche se non rigida
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nell'applicazione, fra attività di costruzione, di gestione
tecnica delle reti di diffusione e di commercializzazione dei
servizi e attività di diffusione di servizi e produzioni e di
realizzazione e creazione di produzioni. I soggetti gestori
delle infrastrutture non dovrebbero essere coinvolti nelle
altre attività, poiché ciò determinerebbe una chiara
sproporzione con le capacità degli altri operatori di
comunicazione impegnati invece nella diffusione dei servizi e
nelle attività di produzione.
I gestori delle reti via cavo e via etere non dovranno
essere coinvolti, salvo eccezioni, in attività di diffusione
dei servizi e di realizzazione delle produzioni. Ma anche nei
casi previsti come eccezione, il telefono è l'esempio
maggiore, occorre pensare che i gestori possano "entrare"
nelle reti attraverso società di capitali distinte e ciò al
fine di consentire maggiori controlli sulle procedure e sui
bilanci. Per ciò che riguarda invece le reti via etere occorre
ricordare che siamo di fronte allo sfruttamento di una risorsa
scarsa, e che pertanto deve essere utilizzata con criteri di
efficienza, ma anche salvaguardando la salute e l'ambiente. Il
sistema, caratterizzato da un grande caos, deve essere
superato con un piano che preveda la presenza di società in
grado di offrire un servizio di qualità e a tariffe paritarie
a tutti i concessionari.
Il progetto, nella prima parte, prevede attente procedure
perché l'accesso alle reti sia garantito senza discriminazioni
e alle tariffe più basse possibile.
Un elemento fondamentale nella comprensione della proposta
è l'attenzione posta alla attività di produzione. In Italia vi
è una forte crisi degli operatori impegnati nella
realizzazione di produzioni diffuse poi dalle reti.
In Italia non è mai stata rispettata la direttiva
comunitaria in materia di riserva a produzioni europee diffuse
dalle emittenti. La ricchezza culturale di un Paese, e quindi
dei suoi mezzi di comunicazione, si misura anche dalla
presenza di molteplici fonti di produzione, oltre che di un
sufficiente numero di soggetti diffusori.
I problemi fin qui delineati ovviamente pongono importanti
questioni sul lavoro e sull'occupazione. Se è vero che la
comunicazione
rappresenta il maggiore veicolo del nuovo millennio,
occorre favorire investimenti, di tutte le grandezze, in
attività dal contenuto avanzato.
Un ultimo rilievo sulla specificità del mercato televisivo.
La giurisprudenza costituzionale di tutti i paesi democratici
ha sempre rilevato la necessità di temperare le esigenze delle
imprese con i diritti fondamentali dei cittadini, in primo
luogo i diritti all'informazione e alla partecipazione.
Occorre ricordare che le frequenze sono un bene scarso e di
tutti: a differenza della stampa, nessuno ha il diritto
soggettivo di occupazione delle frequenze. In questa ottica
universalmente riconosciuta abbiamo pensato che gli obblighi
di completezza dell'informazione e di pari accesso delle
emittenti via etere siano superiori a quelli delle emittenti
via cavo che invece ricorrono ad un mezzo di diffusione che
potenzialmente non ha limiti.
Assetti societari e trasparenza.
Il progetto di legge prevede che tutti gli operatori di
comunicazione soggetti a concessione o autorizzazione da parte
delle Amministrazioni competenti debbano agire mediante
società di capitali o cooperative (salvo le eccezioni per
fondazioni e associazioni che gestiscono emittenti
comunitarie). L'obiettivo è ovviamente quello di un mercato in
cui operino strutture societarie affidabili giuridicamente ed
economicamente e trasparenti in tutte le fasi di attività (e
pertanto anche nella individuazione dei soggetti partecipanti
alla proprietà).
E' auspicabile che un numero sempre più ampio di imprese
venga quotato in borsa, e ciò al fine ulteriore di creare le
condizioni affinché gli investimenti possano confluire in
questi settori.
Posizioni dominanti e antitrust.
L'obiettivo, come richiamato anche dalla Corte
Costituzionale, è quello di rendere possibile la presenza di
una pluralità di imprese, rimuovendo e prevenendo
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situazioni di monopolio o di duopolio. Abbiamo elaborato un
semplice sistema a punti, parzialmente mutuato dalla
disciplina sulla radiofonia in vigore nel Regno Unito. Sono
stati stabiliti criteri di assegnazione di punti per alcuni
settori della comunicazione (i criteri individuano soprattuto
la funzione nell'informazione, l'utilizzazione o meno
dell'etere, le quote di ascolto e il fatturato in percentuale
all'intero settore). E' stato quindi fissato un tetto
all'interno di ciascun settore, fra settori diversi e nel
sistema (sono state previste anche importanti esenzioni di
punteggi).
La tabella illustrativa spiega il sistema adottato.
Possiamo qui ricordare che la titolarità, il controllo o il
collegamento dell'impresa comporta l'attribuzione del
punteggio pieno, mentre la partecipazione inferiore al 20 per
cento determina l'attribuzione della metà dei punti.
Questo sistema innovativo facilita le imprese multimediali,
poiché consente una distribuzione delle risorse e degli
investimenti in vari settori. Non prevede quindi
incompatibilità, ad esempio, tra il controllo di emittenti e
quotidiani, o fra emittenti via cavo e via etere.
Il progetto prevede in particolare che ciascun soggetto non
possa avere il controllo di più di una emittente televisiva
nazionale, mentre consente maggiore flessibilità agli
azionisti di minoranza. Occorre qui specificare che abbiamo
ritenuto, ai soli fini del punteggio finale e degli incroci
con i quotidiani, di attribuire punteggi diversi a seconda
della quota di ascolto di ciascuna emittente nazionale.
Abbiamo utilizzato il criterio dell'ascolto perché anche gli
organi dell'Unione europea stanno studiando una normativa
antitrust basata su questo dato, preferito al fatturato
(che invece può sempre essere influenzato da contingenze di
mercato e da politiche aziendali). Ci è sembrato giusto porre
limiti maggiori nelle concentrazioni fra stampa e televisione,
i settori maggiormente sensibili nel campo dell'informazione,
ai soggetti che hanno una maggiore penetrazione di mercato.
Del resto il criterio della quota di ascolto è per molti
aspetti analogo alla tiratura prevista nella legge
antitrust sulla stampa. Al fine della rilevazione della
quota di ascolto abbiamo previsto che l'Autorità affidi il
rilevamento a quella società che in seguito a regolare bando,
offra le maggiori garanzie di scientificità.
Il progetto si pone nella direzione di una crescita di un
mercato in cui venga garantita l'esistenza di imprese di
piccole e medie dimensioni oltre a grandi imprese multimediali
in grado di competere a livello internazionale.
Occorre infine ricordare che i vincoli previsti sono
decisamente inferiori a quelli previsti negli altri paesi
dell'Unione europea e negli Stati Uniti d'America.
La radio a livello nazionale e locale.
Il progetto pone una attenzione importante al settore della
radio. Innanzitutto le norme antitrust sono meno severe,
poiché si permette la possibilita di un controllo di due
networks nazionali nel caso in cui essi non superino il
20 per cento di fatturato del settore. Il progetto di fatto
incoraggia i consorzi fra emittenti (questo è previsto anche
per la televisione).
A livello locale è prevista la possibilità di emittenti,
sia radiofoniche che televisive, di carattere regionale e
subregionale.
Le emittenti hanno il compito di dedicare una parte
dell'orario di programmazione ai notiziari, e ai programmi di
interesse della comunità servita. E' consentita una quantità
di pubblicità, in qualsiasi forma trasmessa, maggiore rispetto
alla televisione. Le emittenti locali, anche televisive,
possono raccogliere una quota maggiore di pubblicità rispetto
alle emittenti nazionali.
La televisione a livello nazionale e locale.
Un obiettivo importante è quello di incentivare lo sviluppo
della televisione moderna e quindi anche quella distribuita
via cavo (come del resto accade oramai in gran parte d'Europa
e negli Stati Uniti d'America). Occorre creare le premesse
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affinché le grandi aziende di infrastrutture possano investire
in grandi reti che raggiungano il maggior numero possibile di
utenti. Gli investimenti favorirebbero peraltro la crescita di
molti altri servizi di telecomunicazione.
Occorre che alle attuali due imprese radiotelevisive in
situazione di duopolio sia detto "fatevi più in là", cioè
"spostatevi sulla televisione innovativa e sugli altri
servizi, e permettete l'ingresso di nuovi soggetti
nell'etere". Indipendentemente dalla disponibilità di
frequenze, nessun soggetto può realisticamente competere nel
mercato della pubblicità con due gruppi che sommano il
controllo di sei reti nazionali.
Servizio pubblico radiotelevisivo.
Il progetto propone una ricollocazione del ruolo della RAI,
che dovrebbe operare con due networks televisivi, di cui
uno con programmi di interesse generale e finanziato dalla
pubblicità e uno territoriale e finanziato con i proventi
dell'imposta sulle radiodiffusioni. Pensiamo però che la RAI
possa rimotivare il proprio ruolo di servizio pubblico
contribuendo da protagonista all'innovazione tecnologica e
investendo nel cavo e nel satellite.
A livello radiofonico invece il progetto prevede che il
servizio pubblico sia svolto con tre reti, di cui una a
carattere culturale. La RAI è altresì tenuta, sulle onde
medie, a produrre trasmissioni dedicate ai lavori parlamentari
e agli italiani all'estero ed effettua il servizio di
informazione sulla viabilità.
La rete televisiva culturale e le produzioni
indipendenti.
Il progetto prevede l'istituzione di una rete culturale con
una funzione di incentivo delle produzioni culturali e che
dovrebbe anche essere utilizzata per la trasmissione dei
lavori parlamentari e degli avvenimenti politici di grande
rilievo. La rete dovrebbe altresì consentire forme di
sperimentazione e quindi diventerebbe una "palestra" per nuove
creatività che non possono trovare spazi nell'emittenza
tradizionale.
La rete potrebbe associarsi con altri enti europei, un po'
come accade per Arte, che ora viene gestita da enti pubblici
francesi e tedeschi.
E' importante comunque sottolineare che il progetto di
legge è pensato per favorire la crescita di produzioni
indipendenti, e quindi di nuove creatività, in tutto il
sistema delle comunicazioni.
Pubblicità.
Il progetto si propone innanzitutto un adeguamento alla
normativa comunitaria; in secondo luogo recepisce alcuni
princìpi presenti nella legislazione della maggioranza dei
paesi europei. Ma anche qui, i vincoli proposti sono molto
inferiori a quelli previsti nei paesi ricordati.
Le distorsioni nel nostro sistema informativo dipendono in
grande misura proprio dall'esistenza di un duopolio anche nel
settore pubblicitario, che determina la disponibilità di
troppi spazi pubblicitari che spesso vengono venduti a prezzi
bassissimi.
Un correttivo importante è rappresentato dalle norme
antitrust già richiamate. Abbiamo anche previsto
l'attribuzione di un punteggio per quelle concessionarie di
pubblicità che operano in favore di varie imprese. Inoltre ci
è sembrato importante che i listini dei prezzi, e gli sconti,
siano a disposizione di tutti, e ciò al fine di scoraggiare
gli attuali fenomeni di dumping.
Statuti per l'informazione.
La proposta contiene una norma che obbliga le imprese
editoriali di una certa consistenza a dotarsi di un proprio
statuto liberamente contrattato tra le parti. Abbiamo voluto
recepire anche in sede di proposta legislativa un impegnato
dibattito che si svolge da anni nelle redazioni e
nell'opinione pubblica più sensibile ai temi
dell'informazione. La norma proposta è del
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tutto coerente con l'impostazione del progetto che, non
disconoscendo il significato economico dell'industria della
comunicazione, ne sottolinea altresì il rilievo sociale. Non
ci illudiamo che gli statuti risolvano il problema del
collegamento proprietario con interessi economici esterni al
settore in grado di condizionare la libertà editoriale: questo
problema non è superabile con rigidi divieti o con
l'invenzione ex lege dell'editore puro.
Ci pare tuttavia utile che al di la del contratto di lavoro
(sul quale non si può, caricare ogni problematica) si crei uno
strumento che garantisca una chiara definizione dei reciproci
obblighi di proprietà e giornalisti, e dei doveri verso il
pubblico.
Organi, programmazione e garanzie: Parlamento, Governo,
Enti territoriali, Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni.
Pensiamo sia necessario un attento bilanciamento dei poteri
fra organi diversi.
Il Parlamento con le attività legislativa, di controllo e
di indagine dovrà garantire uno sviluppo del sistema delle
comunicazioni coerente con le finalità espresse nella
legge.
Il Governo ha il potere di determinare la programmazione
del sistema delle comunicazioni, con la definizione delle
priorità necessarie e utili allo sviluppo economico nazionale.
Ma il Governo interviene con direttive anche in materia di
pianificazione delle reti, sulle tariffe dei servizi di
pubblica utilità e sui criteri di interconnessione fra reti,
servizi e produzioni.
Gli enti territoriali, regioni, province, comuni hanno
poteri molto importanti nella determinazione dei piani di
ripartizione e di assegnazione dei servizi nel territorio. Ma
soprattutto la crescita dei sistemi via cavo di interesse
regionale è favorita, e disciplinata, dagli enti
territoriali.
E' stata prevista l'istituzione di comitati regionali per
le comunicazioni che operano come organo della regione e sono
al tempo stesso sede decentrata dell'autorità per l'esercizio
delle competenze delegate.
L'autorità per le garanzie nelle comunicazioni è certamente
la novità maggiore del progetto. Abbiamo previsto un organo
composto da otto commissari di nomina parlamentare che si
distribuiscono equamente nella Commissione per le reti di
diffusione (competente in materia di reti di comunicazione via
etere e via cavo) e nella Commissione per i servizi e le
produzioni (competente nell'applicazione delle norme relative
ai servizi e alle produzioni distribuite via etere e via
cavo). Il presidente dell'autorità, nominato alternativamente
da uno dei due rami del Parlamento con i due terzi dei voti
degli aventi diritto, dirige anche ciascuna Commissione.
Infine il Consiglio, composto da tutti i commissari e dal
Presidente, decide sull'adozione di norme regolamentari comuni
alle due commissioni, sul rilascio e la revoca delle
concessioni a carattere nazionale, sull'applicazione delle
norme sui divieti di posizioni dominanti e sulla redazione di
documenti comuni.
Così strutturata l'autorità valorizza le competenze dei
commissari, ma al tempo stesso la disciplina individua
importantissime funzioni comuni, che dovrebbero renderla un
organo il più possibile coeso nel perseguimento delle finalità
individuate nelle leggi.
I commissari durano in carica sei anni e non sono soggetti
a proroga. Questa è condizione essenziale per l'autonomia e
per evitare i sospetti di manovre volte alla riconferma. Nei
due anni successivi non possono altresì svolgere attività nel
settore da loro precedentemente regolato. E' stata prevista,
per questo periodo, la possibilità di rimanere all'interno
dell'autorità con funzioni consultive e di studio. Le nomine
dei commissari avvengono in due scadenze diverse al fine di
assicurare una continuità nel lavoro degli organi.
Un elemento essenziale del progetto è l'assoluta
trasparenza di tutti i procedimenti, inclusi quelli normativi,
di rilascio delle concessioni e sanzionatori (ovviamente le
sanzioni civili e penali sono di competenza delle rispettive
giurisdizioni).
La sede dell'autorità dovrebbe essere decisa dal
Parlamento. Ogni capoluogo di regione potrà avanzare la
propria candidatura specificando i vantaggi che derivano
all'autorità, le aree ritenute idonee per l'insediamento, le
infrastrutture disponibili.
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... (omissis) ...
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... (omissis) ...
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