| Onorevoli Colleghi! -- Con questa proposta di legge
intendiamo rispondere all'esigenza di fissare un quadro di
princìpi generali su cui dovrebbe svilupparsi la complessiva
organizzazione delle attività sportive nel nostro paese.
Si tratta della formulazione, appunto, di alcuni princìpi e
di alcune linee di sviluppo fondamentali, che definiscano lo
sport nella vita del paese, ne configurino gli istituti
organizzativi, ne individuino i soggetti giuridicamente
rilevanti per l'ordinamento pubblico.
Sotto il profilo della individuazione e del riconoscimento
dei caratteri salienti e significativi del fenomeno sport, che
l'ordinamento statale riconosce e assume, essi sono:
a) il rilievo sociale dello sport;
b) il riconoscimento dell'indipendenza e
dell'autonomia del movimento sportivo rispetto alle strutture
amministrativo-statali;
c) l'originalità dell'esperienza organizzativa
italiana del fenomeno "sport", in quanto diversa, sia rispetto
al modello "privatistico", proprio del mondo anglosassone, sia
rispetto alle soluzioni statuali e "ministeriali" in senso
stretto, proprie dei paesi dell'est europeo, ma anche di altri
paesi come la Francia;
d) la necessità conseguente dell'autogestione e
dell'autogoverno del movimento sportivo, sotto il profilo
della conduzione organizzativa, finanziaria, regolamentare,
disciplinare e tecnica;
e) l'esigenza di un più incisivo intervento dello
Stato e degli altri enti pubblici territoriali in materia di
programmazione, progettazione, realizzazione degli impianti,
nonché di approntamento dei servizi necessari.
Quanto già detto è sufficiente a fare intendere lo sport
come fenomeno sociale, originario ed autonomo, il quale, per
le dimensioni finora assunte e per quelle ulteriormente
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prevedibili, per il carattere aggregativo che gli è
connaturato, per la somma di interessi materiali e sociali
sempre crescenti che investe, non può non avere una più
precisa ed aggiornata sua collocazione nel quadro pluralista
della realtà nazionale.
Sulla base di quanto sopra, si pongono i problemi relativi
al ruolo delle varie realtà istituzionali operanti nel mondo
dello sport; precisandosi che, per quanto attiene ai tempi di
realizzazione di un modello complessivo di riorganizzazione
definitiva del settore, è evidente che si possono, anzi si
debbono, prevedere interventi di immediata e transitoria
scadenza e, quindi, soluzioni a più lungo termine.
Assumendosi come caratteristica generale dell'esperienza
organizzativa italiana quella della natura prevalentemente
associativa e volontaria delle strutture di base dello sport
nazionale, ne deriva che qualsivoglia discorso deve muovere
dalla individuazione del ruolo delle federazioni sportive, in
quanto realtà federate delle espressioni associative (società
sportive), operanti in ciascuna branca e disciplina
sportiva.
A questo riguardo si è posto un primo problema di scelte:
assunto cioè il riconoscimento del carattere essenzialmente
"privato", nel senso fra l'altro di non obbligatorio e non
necessario, di tali realtà associative di base e poiché è,
d'altra parte, indubbio il loro rilievo sociale, sorgeva la
questione di come riconoscere ed evidenziare la funzione
pubblicistica, non delle singole società, ma delle federazioni
relative. Al riguardo si poteva in qualche modo e
proficuamente utilizzare quella particolare figura che è
l'esercizio privato di pubbliche funzioni, intese queste in
senso lato; cioè qualunque forma di attività dalla quale
derivi l'attuazione di finalità pubbliche, esercitate da
privati, che non abbiano qualità di organi di enti pubblici o
da persone giuridiche private.
Altra ipotesi, ed è quella che poi si è finito per
adottare, risultava essere il superamento di ogni forma
(sempre complessa e dibattuta) intermedia fra pubblico e
privato e la configurazione, pura e semplice, delle
federazioni, come soggetti di diritto pubblico, restando, nel
contempo, organi del CONI, che provvede al loro
riconoscimento, al controllo e all'approvazione dei
bilanci.
Tale configurazione non è contraddittoria, come dimostrato
dalla sentenza della Corte suprema di cassazione, sezioni
unite civili, nell'udienza del 9 dicembre 1982, relativa alla
Federazione italiana motonautica.
E' una soluzione che, da un lato, esalta l'autonomia
tecnica, organizzativa e finanziaria e per quanto concerne le
norme sportive delle singole federazioni (come, del resto,
stabilito dalla legge 23 marzo 1981, n. 91) dando loro la
figura di soggetto di diritto pubblico e, dall'altro,
individua nel CONI il momento di massima rappresentatività del
movimento sportivo italiano.
In tale quadro, il CONI resta nella sua tradizionale
condizione di ente pubblico; semmai, proponendosi il problema
di un suo perdurante collocamento o meno nel parastato. E'
infatti preferibile configurare in concreto una sua
"specialità" e "singolarità", derivante proprio dalla
caratteristica sociale e associativa volontaria della sua
struttura.
D'altronde, la più recente esperienza istituzionale
suggerisce vari esempi riconducibili nell'ambito tradizionale
del parastato.
A questo punto, si sono posti ulteriori problemi di
ristrutturazione e democratizzazione del CONI (da un diverso
rapporto fra la struttura centrale e le federazioni ai sistemi
di rappresentatività; dalla composizione, espressione e ruolo
del consiglio nazionale e soprattutto, della giunta al sistema
dei controlli, eccetera).
Ma un discorso circa la natura, i poteri, la composizione e
il ruolo del consiglio generale e della giunta non può non
affrontare in primis l'argomento della esigenza di
rappresentatività unitaria di tutto il mondo dello sport.
Già oggi il CONI è molto più di un Comitato olimpico
nazionale (in rapporto all'organizzazione mondiale dello
sport) o di una pura federazione delle federazioni.
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Con il che si introduce la questione del nuovo e del giusto
ruolo che va riconosciuto alle associazioni di promozione
sportiva (oggi chiamate enti di promozione sportiva). E'
sembrato opportuno che tali associazioni trovino una loro
paritaria collocazione nell'ambito del CONI insieme alle
organizzazioni in questo confederate (secondo criteri da
definire, ma, comunque, alla luce, pregiudiziale, di una loro
oggettiva considerazione in ragione dei rispettivi e reali
"pesi" organizzativi); e senza, in tale collocazione,
appiattirsi ad "organi" del CONI, ma mantenendo la loro
specifica personalità.
Il CONI deve, cioè, rappresentare l'espressione complessiva
di tutte le organizzazioni sportive con rilevanza sociale,
luogo di individuazione degli obiettivi comuni e delle
migliori scelte programmatiche.
In conseguenza il CONI deve contestualmente poter vigilare
e coordinare le federazioni e le altre organizzazioni, senza
essere troppo condizionato; ma anche senza operare in termini
autoritari nei loro confronti.
Ma - così definita la collocazione dell'organizzazione
sportiva - resta da chiarire il ruolo che, a riguardo dello
sport, lo Stato e gli altri livelli istituzionali devono
assolvere in prima persona.
La pratica sportiva necessita di impianti e, relativamente
alla loro collocazione e diffusione, di una precisa politica
programmatoria. E poiché la programmazione territoriale e la
gestione del territorio costituiscono compiti primari delle
regioni e degli altri enti pubblici (comuni e loro consorzi,
province, comunità montane, eccetera), si pone il problema
fondamentale del rapporto fra questi enti e il mondo dello
sport organizzato.
Rapporti, è bene dire subito, affrontati finora in termini
provvisori ed occasionali, fuori cioè da ogni disciplina di
carattere generale e permanente anche se l'iniziativa autonoma
d'intervento, nel settore sport, da parte degli enti locali ha
rappresentato l'autentica novità degli ultimissimi anni,
conferendo all'attività sportiva di massa un impulso, una
estensione ed un carattere sino a poco tempo fa
impensabili.
In riferimento a tale competenza si prevede, pertanto, un
livello di coordinamento nazionale, concretizzato in uno
specifico comitato delle regioni, presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri, integrato con le opportune
rappresentanze dell'ANCI (per i comuni) e dell'UPI (per le
province), con il compito di acquisire e coordinare le varie
ipotesi di programmazione sportiva a livello regionale;
tendendo cioè (tramite un'opera di raffronto delle varie
situazioni locali in atto, delle nuove esigenze, dei
fabbisogni accertati, dei progetti redatti, dei costi
individuati e delle risorse finanziarie effettivamente
disponibili) a formulare un articolato programma nazionale,
nel cui ambito procedere alla ripartizione dei fondi globali
destinati all'impiantistica sportiva.
Il comitato delle regioni, esclusivamente per la parte
tecnica del suo operato, potrà valersi della consulenza del
CONI, delle federazioni sportive nazionali, delle associazioni
di promozione sportiva e dell'Istituto per il credito
sportivo.
Uno strumento istituzionale del genere presenta
l'indiscutibile vantaggio di poter operare una sintesi,
complessiva e concertata, di portata generale delle varie
esigenze regionali, evitando la burocratizzazione
centralistica (presso un qualsiasi ministero) del lavoro di
raffronto e coordinamento delle esigenze stesse e riportando
poi alle singole regioni la successiva opera di definizione
operativa e di realizzazione delle scelte.
Ma affinché anche le proposte delle singole regioni siano
sempre più parte di una programmazione concertata (e non solo
il risultato di una elaborazione tecnico-burocratica), si è
previsto che le specifiche indicazioni, regione per regione,
scaturiscano da apposite conferenze regionali, anche esse
periodiche ed obbligatorie, con le organizzazioni del mondo
sportivo territorialmente competenti e tutti gli altri
soggetti interessati.
Secondo uno schema siffatto avremo, dunque, da un lato il
CONI e il mondo sportivo organizzato (società, federazioni,
associazioni di promozione sportiva, eccetera) con le proprie
competenze autonome:
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organizzative, finanziarie, regolamentari, disciplinari,
tecniche; dall'altro il complesso degli enti pubblici
territoriali (regioni, province, comuni, eccetera) coordinato,
regione per regione, nelle specifiche conferenze e,
successivamente, a livello nazionale nel comitato delle
regioni, con le proprie inderogabili finzioni di
programmazione territoriale degli impianti e dei servizi.
Vi è da sottolineare, a titolo di chiarimento, circa le
competenze statali generali, che da questa strutturazione
esulano quelle relative allo sport nella scuola e allo sport
nelle forze armate, per le quali è da prendersi in esame
l'ipotesi di organismi specifici, rispettivamente presso il
Ministero della pubblica istruzione e il Ministero della
difesa, da ricordare poi con il comitato delle regioni, sotto
la funzione coordinatrice della Presidenza del Consiglio dei
ministri.
Sarebbe pure opportuno che tali settori fossero
disciplinati da nuove norme legislative. Ricordiamo, a tale
proposito, che il gruppo comunista aveva già presentato, a tal
fine, una proposta di legge e che, per quanto concerne lo
sport nelle forze armate, è nostro proposito addivenire ad un
progetto legislativo, che fu già, del resto, oggetto di una
iniziativa parlamentare del gruppo comunista nella VII
legislatura.
Così delineato l'ambito dell'organizzazione amministrativa,
si è posto il problema di una sede più complessiva e
politicamente responsabile, di indirizzo e controllo
generali.
Esclusa la possibilità di un organo amministrativo centrale
(Ministero) e ritenendo altresì non accettabile la deliberata
mancanza di una qualche sede unificante, si è formulata la
soluzione di un momento periodico ed obbligatorio di verifica
realizzato attraverso la istituzionalizzazione della
conferenza nazionale dello sport, come occasione periodica di
bilancio e di indirizzo per le varie componenti del mondo
sportivo organizzato, dei poteri locali, della scuola, delle
forze armate.
A garanzia e a controllo della esecuzione intervallata
delle decisioni e degli indirizzi della conferenza nazionale,
si prevede l'obbligo periodico di riferire al Parlamento.
La proposta di legge è divisa, nelle sue grandi linee, in
quattro capi, che configurano i quattro settori di possibile
intervento legislativo, mentre il capo V contiene le norme
finali.
Il primo, composto di due articoli, delinea i princìpi
generali, cui dovrebbe informarsi la politica sportiva nel
nostro paese.
Si parte da una considerazione molto impegnativa che
definisce lo sport come un diritto dei cittadini e si precisa
che alla sua organizzazione provvedono, ciascuno per la parte
di propria competenza, le istituzioni pubbliche, la scuola e
il movimento sportivo nelle sue diverse componenti.
Altro principio generale, di cui molto si è discusso
(sancito nella proposta di legge, articolo 2), riguarda la
riaffermazione e sottolineatura dell'autonomia dello sport.
Il secondo capo si configura come un impianto di
legge-quadro. Vengono definiti (dall'articolo 3 all'articolo
12) i ruoli e indicati i compiti dello Stato, delle regioni e
degli enti locali.
Si prevede l'istituzione (articolo 4) di un comitato delle
regioni per lo sport, presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri, formato da rappresentanti del Governo, delle
regioni, delle associazioni nazionali degli enti locali, che -
anche con il parere consultivo del CONI, delle federazioni
sportive nazionali, delle associazioni di promozione sportiva
e dell'Istituto per il credito sportivo - ha il compito di
predisporre schemi di riferimento per l'incremento degli
impianti sportivi e delle altre strutture e servizi e di
proporre al CIPE la ripartizione tra le regioni di un fondo
annuale per lo sport, che verrà, quindi, gestito dai comuni
(articolo 5).
Tale fondo nazionale (articolo 6) è alimentato dalla quota
parte del Totocalcio oggi introitata dall'erario, da altre
entrate provenienti da concorsi e lotterie collegate allo
sport e da conferimenti finanziari provenienti da leggi
nazionali nei confronti di regioni ed enti locali. Per il
primo quadriennio, il 50 per cento del fondo è destinato al
Mezzogiorno.
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Gli articoli 7 e 8 precisano i compiti delle regioni, che
sono in primo luogo di programmazione e di ripartizione dei
finanziamenti loro assegnati attraverso il fondo nazionale e
dei fondi propri.
Gli articoli da 9 a 12 chiariscono il ruolo, che noi
riteniamo centrale, di una politica sportiva che voglia
radicarsi nelle realtà locali e rispondere nel migliore dei
modi alle richieste, in questo settore, dei cittadini.
Mentre si precisa, infatti, che non spetta ai comuni
l'organizzazione diretta delle attività sportive, si
stabiliscono i compiti dell'ente locale, nel quadro definito
dall'articolo 60 del decreto del Presidente della Repbblica 24
luglio 1977, n. 616, diretti alla promozione delle attività
motorie e sportive, alla gestione del territorio, all'uso
delle risorse, al raccordo tra le diverse componenti sociali e
istituzionali.
Le province, in questo disegno, contribuiranno, insieme ai
comuni, alla formulazione ed attuazione dei piani regionali e
svolgeranno opera di sostegno dei comuni, in base alle leggi
regionali.
Molta attenzione (negli articoli 10, 11 e 12) viene posta
al problema degli impianti sportivi. Si dettano norme per i
comuni, recuperando pure alcune precedenti leggi urbanistiche
(quella sui suoli, sull'edilizia pubblica residenziale,
eccetera).
Stabilito che l'uso degli impianti è aperto a tutti i
cittadini e garantito alle società ed associazioni sportive,
si prefigurano modi di gestione (affidamento, con convenzione,
a società sportive, cooperazione, accordi con privati)
puntando ad una riduzione sempre più marcata della gestione
diretta del comune.
Il capo III (articoli da 13 a 25) riguarda l'organizzazione
sportiva del Paese. Già abbiamo, in maniera abbastanza
dettagliata, segnalato in precedenza, le "novità" che a questo
proposito intendiamo introdurre.
Resta fermo il principio del CONI ente pubblico (articolo
13), si ribadisce la sua triplice funzione: federazione delle
federazioni, membro del Comitato internazionale olimpico,
responsabile della organizzazione e diffusione della pratica
sportiva.
I compiti che vengono assegnati al Consiglio nazionale e
alla giunta (articoli 18 e 19) sono quelli già previsti dalla
legislazione vigente, che abbiamo ritenuto di non modificare,
proprio per rimarcare il principio dell'autonomia e
dell'autogoverno del movimento sportivo.
Per le federazioni (articolo 20) già abbiamo descritto la
soluzione individuata: soggetti di diritto pubblico
riconosciuti dal CONI. Soluzione che possiamo ritenere valida
nella situazione di fatto oggi determinatasi, ma che potrebbe
anche modificarsi in condizioni diverse. Non si può, infatti,
scartare del tutto l'ipotesi di federazioni che, pur restando
organi del CONI, possano diventare "soggetti privati di
interesse pubblico", come aveva immaginato il professor
Giannini nel suo famoso rapporto.
Gli articoli dal 21 al 25 specificano compiti e ruoli delle
federazioni, degli organi periferici del CONI e delle
federazioni e forme di elezioni per le cariche dirigenti. Si è
cercato, a questo proposito, di procedere ulteriormente sulla
strada della democratizzazione. E' pure prevista la disciplina
per la formazione e l'approvazione dei bilanci.
Il capo IV attiene alle associazioni di promozione sportiva
(oggi enti di promozione sportiva), al loro riconoscimento
attraverso il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri; al loro ingresso nel Consiglio nazionale del CONI,
al finanziamento, ai parametri qualitativi e quantitativi
necessari, appunto, al loro riconoscimento.
Abbiamo ritenuto, su questo aspetto di stabilire norme
particolarmente rigorose, per impedire il sorgere di
associazioni senza reale peso nel Paese, e nel movimento
sportivo.
Le norme finali (capo V) attengono agli aspetti tributari
(articolo 30), alla gestione contabile (articolo 31), al
personale (articolo 32).
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