| Onorevoli Colleghi! -- E' ormai riconosciuto da più parti
quanto sia necessario, anzi indispensabile, affrontare la
questione della qualità e del controllo della efficienza delle
università e degli Enti pubblici di ricerca (EPR). A tale
proposito si pone innanzitutto il problema se sia possibile
definire standard quantitativi e qualitativi ed
indicatori di produttività per valutare il frutto delle
attività degli atenei e degli EPR.
Noi riteniamo che ciò sia possibile e perciò proponiamo,
attraverso questa proposta di legge, l'istituzione di un
apposito Osservatorio con compiti di monitoraggio
e di valutazione delle attività didattiche e scientifiche,
sulla base appunto di standard ed indicatori, definiti
dallo stesso Osservatorio in autonomia tecnica e funzionale e
con indipendenza di giudizio.
E' innanzitutto interesse della società e delle famiglie,
come dello Stato e dei cittadini che ne assumono l'onere
finanziario, sapere che il risultato delle attività degli
atenei e degli EPR è qualcosa di certo e di valutabile anche
in Italia così come già lo è in altri Paesi.
Dalle esperienze maturate altrove, come dal dibattito
nazionale sul sistema formazione-ricerca, viene il
suggerimento
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che standard e valutazione debbano essere riferiti a
tre voci che riassumono la produzione universitaria e degli
EPR. Esse sono:
a) la qualità didattica (ossia dell'insegnamento e
della formazione) e, di qui, la qualità delle conoscenze e
delle competenze degli studenti, il cui "benessere" risiede
non soltanto nel diritto d'accesso agli studi, ma anche nel
diritto a laurearsi o a diplomarsi e, in breve, nel diritto ad
acquisire "capacità professionali";
b) la qualità scientifica e, infine,
c) la qualità amministrativa e gestionale.
Proprio da quest'ultima è partito il legislatore italiano
per sollecitare attenzione ed interventi capaci di cogliere la
crescente rilevanza del tema della verifica e della
valutazione delle attività e dei risultati delle
università.
La legge 9 maggio 1989 n. 168, all'articolo 7, commi 7 e 8,
dispone che "le università possono adottare un regolamento di
ateneo per l'amministrazione, la finanza e la contabilità" che
disciplina altresì "le forme di controllo interno
sull'efficienza e sui risultati di gestione complessiva
dell'università, nonché dei singoli centri di spesa, e
l'amministrazione del patrimonio". Come si vede, già nel 1989,
il riferimento di tale norma di indirizzo e, dunque, delle
azioni di verifica e valutazione, non era solo la qualità
amministrativa, ma la "gestione complessiva". Verifica e
valutazione erano dunque già riferiti alla qualità dei
risultati della didattica e della ricerca, ossia dei compiti
primari delle università.
Occorre tuttavia riconoscere che a questa prima
preoccupazione del legislatore sono seguiti interventi assai
inadeguati. In larga parte la revisione dei regolamenti si è
risolta in ben poca cosa e, comunque, quasi sempre all'interno
di una vecchia cultura amministrativistica che privilegia il
controllo ex ante sulle procedure invece di quello sui
risultati. D'altra parte le università non sono state certo
spinte ad osare lungo la strada della valutazione. La legge n.
168 del 1989, che pure riconosceva con grave ritardo rispetto
al dettato della Carta costituzionale l'autonomia didattica,
scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, non
tagliava nel contempo i tanti vincoli e laccioli di un
contesto legislativo di segno antiautonomistico. Ciò ha reso
assai difficile l'impegno delle forze autonomistiche, che, in
generale, non sono riuscite a dispiegare né sul piano
culturale né su quello politico una forte spinta per il
superamento dei compromessi, delle inefficienze e delle
irresponsabilità, così presenti negli apparati pubblici e da
cui non si è dimostrata esente molta parte delle istituzioni
culturali e scientifiche.
In breve, la scelta dell'autonomia non ha coinciso con la
scelta della libertà responsabile degli atenei e delle
autorità accademiche; certo per resistenze interne, ma anche
per resistenze esterne. Si pensi in particolare al recente
tentativo di introdurre, tramite un decreto-legge sul
funzionamento delle università, una norma per ripristinare
(quantunque ne sposti la competenza dalla Corte dei conti alla
Ragioneria Generale dello Stato) il controllo sugli atti
amministrativi degli atenei. Ciò denuncia quanto meno
l'inconsapevolezza della scarsa efficacia dei tradizionali
meccanismi del controllo preventivo sugli atti, sin qui
purtroppo abbondantemente sperimentata, e sottovaluta le
indicazioni della migliore dottrina ammistrativistica; di più,
nella fattispecie la norma invia messaggi chiaramente contrari
al processo di consolidamento dei princìpi dell'autonomia e
della libertà responsabile come di quelli della valutazione
della qualità didattica, scientifica, amministrativa e
gestionale, ripresi e sviluppati dal legislatore con la legge
23 dicembre 1993, n. 537.
L'articolo 5 della citata legge, infatti, amplia la sfera
dell'autonomia organizzativa e finanziaria attraverso lo
strumento del budget e delinea in due commi un sistema
di valutazione delle attività universitarie fondato sul
rapporto tra il livello locale dei nuclei di valutazione
interna ed il livello centrale dell'Osservatorio. Si ritiene
utile riportare tali commi:
"22. Nelle università, ove già non esistano, sono istituiti
nuclei di valutazione
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interna con il compito di verificare, mediante analisi
comparative dei costi e dei rendimenti, la corretta gestione
delle risorse pubbliche, la produttività della ricerca e della
didattica, nonché l'imparzialità ed il buon andamento
dell'azione amministrativa. I nuclei determinano i parametri
di riferimento del controllo anche su indicazione degli organi
generali di direzione, cui riferiscono con apposita relazione
almeno annualmente.
23. La relazione dei nuclei di valutazione interna è
trasmessa (...) per la valutazione dei risultati relativi
all'efficienza e alla produttività delle attività di ricerca e
di formazione, e per la verifica dei programmi di sviluppo e
di riequilibrio del sistema universitario, anche ai fini della
successiva assegnazione delle risorse. Tale valutazione è
effettuata dall'osservatorio permanente da istituire,
(...)".
E' altresì importante rilevare - come ha fatto la
Conferenza permanente dei rettori in una sua nota del marzo
1994 - che il modello dell'attività di valutazione delineato
dalla legge n. 537 del 1993 ("non costituisce un elemento
aggiuntivo ad un approccio gestionale tradizionale, ma al
contrario rappresenta uno strumento strategico di un modo
diverso di concepire il governo dei servizi pubblici, basato
più sulla verifica dei risultati che sulla verifica delle
procedure, in un quadro di maggiore autonomia degli Atenei" e
"non nasce in modo isolato per il sistema universitario, ma si
colloca in un contesto più generale di attenzione
all'efficienza e all'efficacia della Pubblica Amministrazione
e dei servizi pubblici".
Tale attenzione è testimoniata, peraltro, dalla circolare
del Ministro del tesoro 3 febbraio 1994, n. 14, che dispone la
compilazione di apposite tabelle per l'acquisizione di dati su
tutto il personale universitario e degli EPR, nonché dalla
circolare del Ministro per la funzione pubblica 23 marzo 1994,
n. 6, che dispone metodologie e prospetti per la rilevazione
dei carichi di lavoro del personale tecnico e amministrativo
delle università e di tutto quello degli EPR. In questo ambito
non va taciuto neanche lo stimolo che viene dalla Carta dei
servizi pubblici, che dedica un paragrafo agli Atenei.
Dunque, si può dire che sul finire della XI legislatura si
è fatto un passo significativo in direzione sia dell'autonomia
sia dell'attività di valutazione, ponendo in essere più di una
condizione positiva per un governo delle attività
universitarie fondato sul principio della libertà
responsabile.
La presente proposta di legge vuole rafforzare e favorire
questa scelta, affinché, attraverso un processo che tiene
assieme la verifica e la valutazione centrale e
l'autovalutazione locale, si affrontino le preoccupazioni
sulla qualità delle attività didattiche e scientifiche, da
ultimo autorevolmente espresse dall'OCSE e dalla Unione
europea e da tempo rintracciabili ed evidenti nello stato di
disagio di tanta parte degli studiosi e degli studenti. E non
solo; perché la necessità di elevare gli standard del
sistema formazione-ricerca preme pure al cospetto degli scambi
e della competizione internazionale ed in presenza di un
rapporto costi-benefici che, proprio nei campi della
formazione e della ricerca, appare sempre più stringente e
tale da determinare la capacità di competere dei nostri
giovani e del nostro Paese.
Più in dettaglio, il bisogno di accelerare il processo di
valutazione e di autovalutazione permanente viene anche dalle
innovazioni legislative (diplomi, nuovi ordinamenti,
budget di Ateneo, legame tra distribuzione delle risorse
e risultati conseguiti, accordi di programma per riequilibrio
e sviluppo e per nuove iniziative, eccetera), le quali
potranno produrre risultati positivi se, appunto, realizzate,
monitorate, e valutate proprio sulla base degli effetti che
via via produrranno.
La scommessa è dunque il circolo virtuoso che potrà
innescare il rapporto tra valutazione centrale ed
autovalutazione locale, mentre il modello delineato è quello
della sinergia tra l'autonomia dell'Osservatorio e l'autonomia
delle università e degli EPR.
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E' la stessa scommessa da tempo attivata in altri paesi
quali Francia, Olanda, Spagna, Inghilterra, Danimarca,
Svizzera, ed altri, che, in specie a partire dalla seconda
metà degli anni '80, stanno sperimentando un sistema di
valutazione che utilizza e raccorda l'approccio quantitativo e
quello qualitativo. Sui limiti di un sistema che privilegi uno
solo dei due approcci c'è del resto un'ampia bibliografia e
qualche esemplificazione paradossale, quale, per restare in
Italia, quella prodotta dal CENSIS, che nel 1993 ha cercato di
stilare una qualche classifica delle università italiane sulla
base di indicatori di tipo quantitativo e per così dire solo
"teorici" e poco credibili, allorché ci si fermi ai rapporti
tra professori e studenti o ai metri quadrati disponibili per
studente. Ma ci sono anche esempi di esperienze che
concretamente si preoccupano meno di classifiche e più di
qualità delle prestazioni didattiche e delle performance
scientifiche e che, comunque, si mostrano capaci di innescare
un circolo virtuoso per ridurre sottoutilizzazioni se non veri
sprechi di risorse, tra le quali prima di tutte stanno
l'intelligenza e la volontà degli studiosi e degli studenti,
ossia di tanta significativa parte del capitale umano della
nazione.
Per questa scommessa la proposta di legge pone fiducia nei
compiti attribuiti all'Osservatorio, che si pone al servizio
dell'attività di autovalutazione delle singole università e
degli EPR.
* * *
Passando al testo della proposta, l'articolo 1 istituisce
presso l'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)
l'Osservatorio che opera in autonomia tecnica e funzionale e
con indipendenza di giudizio, avvalendosi di competenze
italiane ed estere nel campo della valutazione, allo scopo di
adeguare standard e procedure di valutazione a quelli
internazionalmente riconosciuti.
Sempre all'articolo 1 vengono fissati i compiti
dell'Osservatorio che sono: a) raccolta ed elaborazione
di dati per il monitoraggio; b) valutazione della
qualità didattica; c) valutazione della qualità
scientifica; d) diffusione della cultura della
valutazione e della autovalutazione. Come pure viene
riaffermato quanto stabilito per le università dal comma 23
dell'articolo 5 della legge n. 537 del 1993 con la
specificazione che tra i destinatari diretti delle relazioni
dei nuclei di valutazione interna c'è appunto l'Osservatorio,
al quale compete di effettuare la valutazione. L'Osservatorio,
sulla base di convenzioni stipulate con i ministeri
competenti, può anche effettuare la valutazione dei risultati
dei progetti nazionali di ricerca.
L'articolo 2 stabilisce che il responsabile
dell'Osservatorio è il Presidente dell'ISTAT, il quale può
avvalersi di collaborazioni interne ed esterne
all'Istituto.
L'articolo 3 disciplina l'attività di monitoraggio,
stabilendo l'obbligo per le università e gli EPR di fornire
all'Osservatorio i dati secondo il formato, le modalità e i
tempi loro indicati.
Gli articoli 4 e 5 disciplinano rispettivannente la
valutazione didattica e scientifica, la definizione dei
rispettivi standard quantitativi e qualitativi e la
periodicità triennale della loro eventuale ridefinizione.
La valutazione avviene su base almeno triennale ed è
effettuata dall'Osservatorio composto dal Presidente
dell'ISTAT e da sei membri per ciascuna delle due valutazioni,
da lui nominati all'interno di una rosa di nomi designati da
istituzioni e da soggetti che hanno titolo istituzionale
ovvero interesse e competenze per chiederne l'inserimento
nella rosa. La durata della nomina è triennale e i nominati
possono essere confermati per una sola volta. Sono esclusi
dalla nomina i titolari di cariche direttive nelle università
e negli EPR e coloro che fanno parte di organismi pubblici che
svolgono attività di valutazione, programmazione ed
assegnazione di risorse alle università e agli EPR. La
competenza dei nominati nei due campi della valutazione
didattica e scientifica deve essere comprovata da
curricula da pubblicare nella Gazzetta ufficiale.
Per i nominati è previsto l'istituto del distacco dalle
amministrazioni di appartenenza. Infine, viene esplicitamente
indicato che il Ministro si avvale dei risultati dell'attività
di valutazione scientifica, per la redazione e la verifica del
piano triennale della ricerca
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e per la successiva assegnazione delle risorse.
L'utilizzazione della valutazione didattica a fini di
programmazione e di assegnazione di risorse è già prevista
dalla legge n. 537 del 1993.
L'articolo 6 fissa gli oneri finanziari per il triennio
1995-1997 e indica il capitolo di spesa dello stato di
previsione del Ministero del tesoro con il quale farvi
fronte.
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