| Onorevoli Colleghi! -- La Commissione affari esteri e
comunitari ha approvato il disegno di legge n. 1458 con
l'applicazione dell'articolo 79, sesto comma, del Regolamento,
adottando la relazione al
disegno di legge presentato dal Governo al Senato (Atto
Senato n. 594), che viene allegata.
MENEGON, Relatore.
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Allegato
1. Nel corso della XV Riunione consultiva del Trattato
antartico, tenutasi a Parigi nell'ottobre 1989, venne adottata
la Raccomandazione XV-1 che impegnava le Parti consultive ad
avviare un negoziato per la protezione globale dell'ambiente
antartico. Tale risoluzione costituiva il naturale sbocco di
una serie di avvenimenti tendenti a portare in primo piano
l'esigenza di un rafforzamento della tutela ambientale in
Antartide. In primo luogo, la questione dell'apertura del
continente antartico allo sfruttamento minerario - questione
posta con l'adozione della Convenzione di Wellington del 1988
sulla regolamentazione di attività minerarie in Antartide
(CRAMRA) - aveva sollevato le proteste delle organizzazioni ed
associazioni ambientalistiche nonché di vasti settori
dell'opinione pubblica che reclamavano la destinazione
dell'Antartide a parco naturale. In secondo luogo, la
decisione della Francia e dell'Australia di non ratificare la
citata convenzione (CRAMRA), a causa delle preoccupazioni
ambientali da essa sollevate, veniva a privare sul nascere il
regime minerario del necessario sostegno di due Stati
rivendicanti la sovranità, la cui presenza sarebbe stata
indispensabile, ai sensi dell'articolo 62 della Convenzione di
Wellington, ai fini della formazione degli organi del regime
minerario. In terzo luogo, l'aumento negli ultimi anni delle
spedizioni scientifiche, del turismo ed in genere della
presenza umana in Antartide veniva sempre più considerato
fonte di rischi ambientali, anche a seguito di allarmanti
incidenti quali l'affondamento di una nave argentina nel
gennaio 1989. A fronte di queste crescenti preoccupazioni, la
tutela ambientale fornita dal sistema del Trattato antartico
si presentava frammentaria e lacunosa o addirittura
inadeguata, come nel caso delle eventuali attività
minerarie.
2. In attuazione della citata Raccomandazione XV-1 veniva
convocata la XI Riunione consultiva speciale del Trattato
antartico in vista della elaborazione di un regime organico di
tutela ambientale dell'Antartide. La prima sessione veniva
tenuta a Vina del Mar, Cile, dal 13 novembre al 5 dicembre
1990. In essa venivano presentati sei progetti. Il primo di
questi, risultante da una iniziativa quadripartita, avanzata
da Francia, Australia, Italia e Belgio, perseguiva l'obiettivo
ambizioso di una convenzione autonoma rispetto al Trattato
antartico, con un sistema di istituzioni separate capaci sia
di porre in essere nuove norme e standard ambientali
sulla base di decisioni prese a maggioranza, sia di garantire
l'osservanza, l'esecuzione e la supervisione del sistema di
protezione attraverso procedure di ispezione, controllo e
monitoraggio delle attività umane in Antartide. Gli altri
progetti, fra cui sono da segnalare quello della Nuova
Zelanda, degli Stati Uniti, dell'Argentina e del Regno Unito,
avevano in comune l'intento di ancorare il costituendo regime
ambientale ad un protocollo che fosse parte integrante del
Trattato antartico piuttosto che uno strumento indipendente,
quale sarebbe stata appunto la convenzione proposta dai
quattro Paesi.
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Al termine del negoziato di Vina del Mar, due erano i punti
su cui un consenso delle Parti consultive cominciava ad
emergere chiaramente. Il primo, riguardava la netta preferenza
per l'adozione di un protocollo, e ciò per motivi sia politici
(il riconoscimento della perdurante validità del Trattato
antartico a trent'anni dalla sua entrata in vigore) sia
giuridici (la necessità di non introdurre meccanismi
legislativi concorrenti con il Trattato nonché di
salvaguardare i diritti e gli obblighi derivanti dai
precedenti strumenti adottati nell'ambito del sistema
antartico). Il secondo punto riguardava la definitiva
affermazione della necessità di proibire per un certo periodo
di tempo qualsiasi attività mineraria in Antartide; necessità
che comportava al tempo stesso l'abbandono del progetto
originario della Convenzione sulla regolamentazione di
attività minerarie in Antartide (CRAMRA).
3. La prosecuzione del negoziato ambientale antartico
avveniva nel corso del 1991 a Madrid dove venivano tenute
complessivamente tre sessioni, ad aprile, a giugno e ad
ottobre. Quest'ultima sessione concludeva il negoziato
consentendo l'apertura alla firma del Protocollo addizionale
sulla protezione dell'ambiente con quattro annessi
riguardanti, rispettivamente, la valutazione dell'impatto
ambientale, la conservazione della fauna e della flora, la
gestione e lo smaltimento dei rifiuti e l'inquinamento
marino.
4. I punti qualificanti del Protocollo possono essere
così individuati:
a) destinazione dell'Antartide a riserva
naturale, consacrata alla pace ed alla scienza (articolo 2).
Tale destinazione ha un valore prevalentemente simbolico,
tuttavia essa ha anche una rilevanza giuridica nel senso di
presentarsi come funzionale alle norme del Protocollo e dei
suoi annessi che introducono limitazioni alle varie libertà
d'uso, in relazione, ad esempio, alla protezione della flora e
della fauna ed alla preventiva valutazione d'impatto
ambientale. Si tratta, insomma, di considerare d'ora in poi
l'Antartide come zona vincolata e protetta nella sua totalità,
non solo in relazione a specifiche zone di interesse
scientifico, storico ed estetico, come avveniva nel precedente
sistema delle Raccomandazioni antartiche;
b) princìpi materiali e procedurali (articolo 3)
che impongono di pianificare e condurre attività in Antartide
in modo da limitarne al massimo gli effetti negativi
sull'ambiente. E' questa una applicazione del principio
generale di prevenzione del danno ambientale negli spazi al di
là della giurisdizione nazionale, già sancito dal principio 21
della dichiarazione delle Nazioni Unite sull'ambiente umano,
adottata a Stoccolma nel 1972, e ribadito nella Carta della
Natura adottata dall'Assemblea generale nel 1982.
Altri princìpi riguardano: l'applicazione del criterio di
prevenzione e minimizzazione di cui sopra agli ecosistemi
dipendenti ed associati venendo così ad ampliare il campo di
applicazione del Protocollo al di là del limite dei 60 gradi
di latitudine Sud; il riconoscimento del danno puramente
ecologico inteso come danno giuridicamente rilevante a
prescindere da valutazioni patrimoniali; il principio della
priorità della ricerca scientifica. In materia di protezione
della flora e
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della fauna c'è da segnalare l'apposito annesso che
costituisce un ragionevole compromesso di una protezione
preventiva globale degli ecosistemi, habitat e
territorio, come sarebbe stato ragionevole aspettarsi a
seguito della dichiarazione dell'Antartide come riserva
naturale, e la esigenza di non pregiudicare la prosecuzione di
attività di sfruttamento, quali la pesca, che vengono
disciplinate da altri strumenti internazionali quali la
Convenzione del 1980 sulle risorse marine viventi
dell'Antartide.
Oltre a tali princìpi materiali, il Protocollo ne
introduce alcuni di carattere procedurale che sono funzionali
alla effettiva osservanza degli standard ambientali in
Antartide. Tali princìpi sono essenzialmente quelli relativi
alla preventiva valutazione dell'impatto ambientale, alla
circolazione delle informazioni ed al monitoraggio. Dei tre
princìpi il primo è certamente il più rilevante. L'articolo 8
del Protocollo e l'annesso I prevedono che tutte le attività
in Antartide vengano d'ora in poi sottoposte ad uno studio
preliminare del loro impatto ambientale. A tale scopo sono
previste tre categorie di rischio ambientale. La prima è
connessa a quelle attività che si pongono al di sotto della
soglia di un impatto minore o transitorio. Per esse il
Protocollo richiede una valutazione d'impatto minima nella
misura necessaria ad inquadrare l'attività nella categoria in
questione. La seconda categoria è quella delle attività che
presentano un impatto minore o transitorio. Per esse è
richiesta una "valutazione d'impatto iniziale" che si
esaurisce nell'ambito delle competenze nazionali, senza dar
luogo a procedure di supervisione e consultazione a livello
internazionale. La terza categoria, infine, è quella delle
attività che presentano più di un impatto minore o transitorio
e per esse è prevista la "valutazione comprensiva d'impatto".
La caratteristica di questa forma di valutazione è che essa
mette in moto un procedimento di verifica e di controllo a
livello di Parti consultive e di Comitato ambientale (con
funzioni consultive) tale da permettere trasparenza delle
operazioni antartiche e dei criteri di valutazione del loro
impatto. L'articolo 3 dell'annesso I prevede infatti che la
valutazione comprensiva d'impatto sia resa pubblica e fatta
circolare tra tutte le Parti del regime ambientale al fine di
consentire loro la formulazione di osservazioni e commenti
entro termini predeterminati. Il giudizio finale di
compatibilità con il Protocollo e gli annessi e la successiva
realizzazione del progetto di attività in Antartide comportano
l'obbligo di monitoraggio di tali attività e di mantenimento
di un sistema verificabile di documentazione in modo da
deciderne, se necessario, la sospensione, modifica o
cancellazione;
c) divieto di attività minerarie (articoli 7 e 25
del Protocollo). La maggiore innovazione sul piano sia
politico che giuridico apportata dal Protocollo è
l'introduzione della clausola di interdizione delle attività
minerarie. Essa costituisce il frutto di un lungo e laborioso
negoziato che ha visto contrapposti, da un lato, i fautori del
mantenimento della convenzione mineraria e, dall'altro, i
fautori di una messa al bando definitiva o quantomeno di lunga
durata delle attività minerarie in Antartide. La soluzione
adottata consta di due elementi: il primo è dato dalla
disposizione contenuta nell'articolo 7 che fa divieto di
qualsiasi attività mineraria che non sia di ricerca
scientifica. Il
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secondo elemento è dato dall'articolo 25 concernente le
procedure di modifica e di emendamento. Tali procedure sono
applicabili anche all'articolo 7 la cui modificazione potrà
essere proposta nel corso di una Conferenza di revisione
convocabile, a richiesta di una qualsiasi Parte consultiva,
allo scadere del termine di cinquanta anni dalla data di
entrata in vigore del Protocollo. I meccanismi decisionali
relativi alla modifica dell'articolo 7 in sede di eventuale
Conferenza di revisione hanno costituito uno dei nodi più
difficili del negoziato. In un primo momento si era raggiunto
un accordo di massima circa l'applicazione della regola del
consenso delle attuali Parti consultive sia alla futura
decisione di abrogare il bando minerario, sia alla contestuale
decisione di istituire un regime di regolamentazione delle
attività minerarie che si ritenesse opportuno avviare dopo la
scadenza del periodo di cinquanta anni. E' noto ormai che
l'opposizione degli Stati Uniti a questa soluzione, che in
effetti dava un doppio potere di veto a una qualsiasi delle
attuali Parti consultive, ha portato ad un prolungamento del
negoziato ed alla adozione, infine, di una diversa formula che
prevede la modifica dell'articolo 7 a maggioranza delle Parti
contraenti del Protocollo a condizione che tale maggioranza
includa i tre quarti degli Stati che erano Parti consultive al
momento dell'adozione del Protocollo. Inoltre, l'articolo 25
prevede che per l'entrata in vigore dell'eventuale modifica o
emendamento del divieto minerario di cui all'articolo 7
occorre la ratifica di tutti gli Stati che erano Parti
consultive al momento dell'adozione del Protocollo (articolo
25, paragrafo 3). In caso di modifica o emendamento
dell'articolo 7 è prevista la proroga del regime di
interdizione fino a che le Parti consultive non abbiano
adottato un regime minerario tale da salvaguardare le diverse
posizione giuridiche tutelate dall'articolo IV del Trattato
antartico. Il che costituisce un chiaro riferimento
all'esigenza di uno specifico consenso da parte degli Stati
che rivendicano la sovranità sui settori antartici ove
potrebbero svilupparsi future attività minerarie;
d) le istituzioni del regime ambientale. Sotto il
profilo istituzionale le innovazioni apportate dal Protocollo
sono minime. Tramontata l'idea di istituire un regime
convenzionale autonomo rispetto al Trattato antartico,
l'apparato istituzionale consentito da un protocollo doveva
necessariamente integrarsi nel sistema delle riunioni
consultive. La maggiore innovazione è costituita dalla
istituzione di un Comitato consultivo, previsto dall'articolo
11, ma privo di poteri deliberanti, e dalla previsione di un
Tribunale arbitrale, peraltro alternativo alla Corte
internazionale di giustizia, per la risoluzione delle
controversie concernenti l'applicazione e l'interpretazione
del Protocollo (articoli 19-20).
5. Rapporti fra il Protocollo ed il sistema antartico.
L'aver optato per un Protocollo piuttosto che per una
convenzione separata ha condizionato in modo determinante i
rapporti tra nuovo regime ambientale ed il precedente sistema
normativo del Trattato antartico. Innanzitutto, il Protocollo
costituisce parte integrante del Trattato antartico e non può
quindi nè modificarlo nè emendarlo (articolo 4, paragrafo 1).
Inoltre, esso non potrà essere applicato o interpretato in
modo tale da derogare ai diritti ed obblighi fissati in altri
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internazionali adottati nell'ambito del sistema del Trattato
antartico (articolo 4, paragrafo 2). Ciò si riferisce, in
particolare, alla Convenzione sulle risorse marine viventi del
1980 ed alla Convenzione sulla conservazione delle foche
antartiche.
6. Nel complesso il Protocollo di Madrid sulla protezione
ambientale in Antartide costituisce un accordo quadro la cui
ulteriore specificazione ed evoluzione è rimessa alle misure
nazionali di attuazione ed alla adozione di annessi che
andranno ad aggiungersi ai quattro già adottati a Madrid ed al
quinto annesso sulle zone protette adottato nel corso della
XVI Riunione consultiva di Bonn.Tra le materie da disciplinare
in via prioritaria mediante futuri annessi tecnici figurano la
responsabilità per danno ambientale - oggetto per il momento
di un vago pactum de negotiando all'articolo 16 del
Protocollo - ed il turismo. Anche in relazione a tali sviluppi
futuri, il Protocollo di Madrid può essere considerato il
primo passo verso una sempre più efficace ed articolata
protezione dell'ambiente antartico.
IL GOVERNO
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